Le privatizzazioni in Italia: qualche utile lezione

Di Stefano Micossi Venerdì 29 Febbraio 2008 20:39 Stampa

Il processo di privatizzazione delle imprese di proprietà pubblica, avviato in Italia nei primi anni Novanta, è diventato un caso di studio e un riferimento a livello internazionale, per la dimensione delle vendite, nel mondo inferiori solo a quelle del Giappone e del Regno Unito, ma anche per l’efficace sequenza delle vendite e le procedure trasparenti L’avvio delle privatizzazioni fu imposto dal grave deterioramento dei conti delle aziende a partecipazione statale, soprattutto l’IRI e l’EFIM, in una fase in cui anche i conti dello Stato erano in condizioni non più sostenibili, dopo oltre un decennio di elevati disavanzi che avevano fatto lievitare il debito pubblico oltre il 120% del PIL.

Il processo di privatizzazione delle imprese di proprietà pubblica, avviato in Italia nei primi anni Novanta, è diventato un caso di studio e un riferimento a livello internazionale, per la dimensione delle vendite, nel mondo inferiori solo a quelle del Giappone e del Regno Unito, ma anche per l’efficace sequenza delle vendite e le procedure trasparenti.1

Le cause e gli obiettivi iniziali L’avvio delle privatizzazioni fu imposto dal grave deterioramento dei conti delle aziende a partecipazione statale, soprattutto l’IRI e l’EFIM, in una fase in cui anche i conti dello Stato erano in condizioni non più sostenibili, dopo oltre un decennio di elevati disavanzi che avevano fatto lievitare il debito pubblico oltre il 120% del PIL. Le privatizzazioni furono accelerate dalla crisi di cambio del settembre 1992, che portò all’uscita della lira dallo SME e rese chiara la crisi di credibilità delle politiche finanziarie dell’Italia, e dall’esplodere degli scandali di tangentopoli, che portarono alla luce fenomeni estesi di dilapidazione di risorse pubbliche e di corruzione nelle aziende di proprietà dello Stato. Gli obiettivi del programma di privatizzazione furono indicati dal governo nel «Libro verde sulle partecipazioni dello Stato», presentato al parlamento nel novembre del 1992:2 l’aumento dell’efficienza aziendale; la creazione di una decina di gruppi industriali capaci di competere internazionalmente (politica industriale); lo sviluppo della proprietà azionaria diffusa, assicurando al contempo il controllo delle imprese privatizzate da parte di nuclei stabili di azionisti; la riduzione del debito pubblico.

L’attuazione: le premesse legislative Il processo trovò solide basi in una serie coordinata di interventi legislativi. Così, apposite leggi disposero la trasformazione in società per azioni delle banche (legge 218/90) e delle altre imprese pubbliche (legge 359/92); istituirono il Fondo per l’ammortamento del debito pubblico (legge 432/93), nel quale avrebbero dovuto obbligatoriamente confluire i proventi delle privatizzazioni, ad esclusione di ogni utilizzo per il ripiano dei disavanzi correnti; abolirono il ministero delle partecipazioni statali, trasferendo al tesoro la proprietà delle partecipazioni pubbliche; identificarono nell’offerta pubblica di azioni la tecnica preferita di vendita e introdussero negli statuti delle società cedute la golden share e le liste di minoranza per la nomina degli amministratori (legge 474/94, estesa anche a società possedute da enti pubblici); istituirono autorità di regolazione per i mercati dei servizi di pubblica utilità ceduti a privati (legge 281/95 per l’energia e legge 249/97 per le comunicazioni). Nel giugno 1993 fu costituito presso il ministero del tesoro (oggi dell’economia e delle finanze, o MEF) un Comitato per le privatizzazioni, tuttora operante, il quale fu incaricato di fare proposte sui tempi delle operazioni, i metodi di collocamento e la scelta dei consulenti e dei sottoscrittori.3

La cessione delle banche e delle aziende di servizio pubblico Il processo di privatizzazione – che aveva visto negli anni Ottanta solo le cessioni di Alfa Romeo a FIAT e di Lanerossi al gruppo Marzotto – iniziò con la vendita dell’IMI, dell’INA e delle tre banche di interesse nazionale di proprietà dell’IRI, quest’ultima importante perché allargò le basi finanziarie esterne al circuito pubblico per i successivi collocamenti azionari e creò meccanismi di disciplina più severi nell’erogazione del credito. L’uscita dello Stato dal settore bancario fu completata più tardi con la cessione della BNL (1998) e del Mediocredito Centrale (1999). Questi collocamenti seguirono la riforma della legislazione bancaria, con l’emanazione del Testo unico in materia bancaria e creditizia del 1993 la quale, eliminando la separazione tra credito a breve e credito a medio e lungo termine, aprì la strada all’affermazione anche nel nostro paese della banca universale.

La cessione di società di servizio entrò nel vivo con la vendita di Aeroporti di Roma, Telecom Italia (di proprietà dell’IRI, il cui controllo fu ceduto al mercato nel 1997), tranches successive del capitale di ENI (a partire dal 1995) ed ENEL (dal 1999), e Autostrade (1999). Furono anche cedute con successo le società industriali dell’IRI e le attività petrolchimiche dell’ENI; l’IRI venne posto in liquidazione nel giugno del 2000, dopo aver trasferito la proprietà dell’Alitalia e della RAI al ministero del tesoro. Collocamenti significativi sul mercato furono effettuati anche da enti pubblici locali, perlopiù mantenendo il controllo e un grado elevato di interferenza delle amministrazioni pubbliche nelle gestioni. Gli effetti di concorrenza Nel complesso, i processi concorrenziali nel mercato bancario presero vigore solo lentamente per il freno posto dalla Banca d’Italia fino ai primi anni del Duemila ai processi di aggregazione e all’acquisto di quote di controllo da parte di investitori stranieri. La concorrenza sul mercato dei servizi è aumentata nella telefonia, molto meno negli altri comparti, a causa della lenta evoluzione del quadro regolamentare pro-concorrenziale. I mercati dell’elettricità e del gas e dei trasporti ferroviari sono ancora largamente organizzati su base nazionale, ad esclusione dei concorrenti esteri, quelli degli altri trasporti pubblici e della distribuzione di energia e dell’acqua addirittura su base locale. La resistenza ad ulteriori liberalizzazioni è stata aumentata dal desiderio del tesoro e degli enti locali di conservare profittevoli fonti di dividendi, in una fase di crescenti restrizioni nei bilanci pubblici. Il tesoro è rimasto come azionista di maggioranza relativa nell’ENI e nell’ENEL; invece di incoraggiare l’abbassamento delle tariffe e gli investimenti in tecnologia, gli indirizzi del tesoro hanno privilegiato il pagamento di elevati dividendi. Nel caso delle autostrade e degli aeroporti, l’inadeguatezza del quadro regolamentare e la commistione di regimi pubblicistici e privatistici di gestione non hanno aiutato a stabilire un quadro trasparente di formazione dei prezzi, mentre sono mancati i meccanismi tesi a verificare gli impegni di investimento e la