La lettura della rubrica “Montesquieu dimezzato” apparsa sul n. 1/2011 di Italianieuropei mi induce alcune considerazioni.

1. | Ritengo che un conto sia la stigmatizzazione delle forzature e dei veri e propri abusi che il governo Berlusconi ha determinato nel rapporto tra Esecutivo e Parlamento (dai maxiemendamenti all’eccesso di decreti legge emanati senza motivi di urgenza e tant’altro, fino alla rivendicazione dell’investitura popolare), un altro conto sia il disegno realisticamente e razionalmente perseguibile per quel rapporto. La giusta stigmatizzazione degli abusi ha preso la mano nella rubrica finendo per lasciare l’impressione complessiva (con l’ottima eccezione di Calise) che l’alternativa rivendicata sia la centralità del Parlamento nella funzione legislativa, talvolta al di là delle intenzioni degli autori. Il titolo stesso, “Montesquieu dimezzato”, rischia di celare (ma talvolta evidenzia) un’opzione mentale di difesa del ruolo tradizionalmente attribuito dalla Costituzione al Parlamento.

2. | Prima di arrivare, più avanti, a considerazioni generali, vorrei partire da una testimonianza personale di chi ha seduto in Parlamento per una legislatura^[1] e lo ha visto in azione. È un limite personale, lo confesso, di non riuscire – di fronte a accenni alla “centralità” – a separare il Parlamento in astratto dal Parlamento quale è nella concreta composizione e prassi.

Il Parlamento che ho frequentato non era in grado di produrre leggi se non come mera ratifica dell’iniziativa governativa. Fosse stato lasciato a sé stesso, e non guidato dal governo, avrebbe prodotto disastri, non avrebbe saputo organizzare la ben che minima politica organica. E, anche nella ratifica, il suo intervento è stato quasi sempre di distorsione (lobbistica) della ratio delle leggi. Nonostante la manifesta inadeguatezza dell’istituzione ad essere centro di elaborazione normativa, i parlamentari vivono l’iniziativa governativa e il loro ruolo subalterno all’esecutivo non come ovvia necessità, ma con frustrazione e come espropriazione, e si arrabbattano a presentare leggi su tutte le minutaglie, come se queste avessero mai probabilità di venire discusse, a meno che il governo non se ne impadronisca ricomprendendole in qualche provvedimento organico (ma anche questo è vissuto come frustrazione ed espropriazione, non come soddisfazione). Quasi sempre essi sono, in questa funzione di proponenti, passacarte di qualche centro di interessi, locale o nazionale. La frustrazione si riversa poi più o meno con le stesse logiche nell’attività di emendamento. Per i parlamentari della maggioranza il ruolo di spogliazione è vissuto ancora più drammaticamente, perché devono far quadrato e ricorrere al sottogoverno per l’accoglimento delle loro istanze (o al contatto informale, o al rapporto personale con qualche inafferrabile figura chiave nella gestione di una legge). Il tutto, in grande stridore con la retorica della “centralità”, di cui tutti si riempiono la bocca, spalleggiati dai presidenti di turno.

Il Parlamento gira a vuoto. Non sono i singoli l’anello debole, ma le logiche in cui sono inseriti. I regolamenti parlamentari, con i loro rituali, ispirati alla funzione ottocentesca del voto individuale e del convincimento reciproco, non aiutano. Solo perché non sono in grado di osservarsi dall’esterno di quelle logiche, i parlamentari possono accettare come pezzo di normalità (e non di grave patologia) che vi siano discussioni generali con la presenza in aula soltanto di chi ha finito di parlare e si attarda a raccogliere i fogli, chi si accinge a parlare e chi deve prendere la parola successivamente. Difficile capire a che serva tutto ciò e perché sia irrinunciabile. Che senso ha che essi partecipino alla formazione di leggi senza sapere nemmeno su quale provvedimento si stia votando? È una insopportabile diminutio (involontaria) della loro dignità. Per me è qualcosa di difficile da accettare, ma che avviene non per cattiva volontà, bensì perché non è possibile fare alcuna istruttoria.^[2]

Se non si trova una ratio a tutto ciò e, soprattutto, un modo di rendere il Parlamento un partner vero del governo, in un quadro di gerarchie e ruoli dati che riconosca al governo la preminenza, le istituzioni rappresentative deperiscono, introducono più caos che razionalità nel governo del paese.

3. | Mi attardo ancora su un’annotazione. C’e un equivoco sul Parlamento immaginato come luogo politico per eccellenza, quando in realtà è un luogo di scrutinio tecnico, o che, almeno, solleciterebbe in questa direzione la funzione parlamentare e richiederebbe nel lavoro day by day tipologie diverse di approccio rispetto a quelle prevalenti. La politica, quand’alche rimbalzi in qualche momento parlamentare, si svolge ed è determinata dall’esterno di esso, che ne è solo la cassa di risonanza. Malgrado ciò, nella selezione dei componenti l’expertise politica (ammesso che sia una expertise e che esista) fa premio su tutto (con il corollario del cursus honorum, vicinanza ai leader, fedeltà e peggio ancora), producendo uno iato fortissimo tra ciò che il Parlamento richiederebbe e richiede in ogni momento legislativo e l’approccio che tende ad essere seguito. Anche l’essere parlamentare è vissuto (non a torto) come condizione importante di legittimazione da far valere essenzialmente fuori del Parlamento per aver voce nelle istanze di partito, nei media e nel territorio.

In nessuno degli intervenuti su “Italianieuropei” trovo citato Burns, a cui si devono, a mio avviso, le più lucide analisi sui parlamenti moderni. Ed è un peccato che sia così, perché egli solleva temi pregnanti, che sarebbe stato interessante vedere discussi. Il punto di partenza della sua analisi è il deficit sistematico che oggi esiste tra la realtà della società moderna e la capacità di captarla da parte delle istituzioni rappresentative dello Stato. Il che deriva dai limiti cognitivi dei parlamenti (cioè, conoscenze specialistiche insufficienti e rappresentanza diretta di uno spettro ristrettissimo di interessi) nonché da limiti di collocazione nel sistema istituzionale (operando dal centro del sistema, per quello parlamentare “è un’impresa eroica monitorare anche una piccola parte dei processi chiave”).^[3] Alla base di questi limiti vi è l’oggettiva complessità della società e le continue innovazioni di natura tecnica e sociale che essa subisce. Sono limiti che il nostro condivide con altri (forse tutti) i sistemi rappresentativi. Prendiamo solo lo squilibrio che esiste tra le capacità tecniche delle organizzazioni di interessi e quelle incommensurabilmente minori che può mettere in campo il Parlamento, per capire che non è un caso che l’iniziativa legislativa sia passata alle tecnostrutture ministeriali o a quelle che il Governo può mobilitare.

4. | Fin qui le considerazioni di fatto. Vengo, così al punto di impostazione. La logica del sistema bipolare è che uno schieramento vinca le elezioni su un programma. Quindi deve essere in grado di esprimere un governo che attui quel programma in modo coerente e compatto; un governo che trovi nella sua maggioranza parlamentare una partnership, con meccanismi idonei per cui questo si realizzi. Quegli interventi di legge in cui il programma si sostanzia e che investono strutture, istituzioni e rapporti sociali non diverranno un disegno ordinato senza ordine nei tempi di realizzazione, nella divisione del lavoro e competenze, nella gerarchia netta di responsabilità e delle prerogative.

Ciò pone il problema di uscire dalla retorica circa la divisione dei poteri (alla Montesquieu) tra potere esecutivo e potere legislativo e cominciare a ragionare sul continuum maggioranza-governo (a fronte del quale vi è l’opposizione).^[4] È un ragionamento che prescinde dal tipo di investitura, parlamentare o diretta, che possono avere il premier e l’esecutivo e dalle prerogative del premier in seno a quest’ultimo; tipo di investitura che pone un problema sovrapposto, anche se non disgiunto.^[5]

Anche se il Parlamento rimanesse l’unico titolare della legittimazione del governo (e quindi potesse anche cambiarlo – una funzione altamente politica), si dovrebbe non aver equivoci sul fatto che, nel momento in cui concede la fiducia, affida al governo una missione e una delega, spogliandosi della sua “centralità”; da allora entra in una condizione subalterna (o meglio, non concorrente) rispetto al governo nell’attuazione del programma, mantenendo comunque quello di controllo-ausilio nell’azione legislativa di origine governativa, che gli deriva dal suo potere di indirizzo, ratifica, segnalazione. In definitiva: la chiarezza dei ruoli, la semplificazione, la razionalità del processo decisionale, attorno ai quali va riorganizzato il quadro parlamentare, deve partire dal riconoscimento inequivocabile che il potere principale in campo legislativo è del governo, anche se esercitato in partnership con la maggioranza parlamentare che lo esprime (e salvo una funzione di sussidiarietà del Parlamento nell’integrazione alla legislazione di settore o nelle macro questioni sulle quali il governo intenda “rimettersi all’aula”).

L’evoluzione dei pesi nel potere legislativo a favore del governo – che è un’evoluzione naturale che il sistema rappresentativo italiano subisce in parallelo con altri sistemi democratici – si è già verificata. Si tratta di liberarla dalle patologie berlusconiane, ma di codificarla senza ambiguità istituzionali, che danno luogo a rivalse, recriminazioni e tentativi di rimonta da parte del Parlamento.^[6] Qui parliamo del rapporto tra Parlamento ed esecutivo nella fase di legiferazione, ma è ovvio che è già in atto una cessione di potestà legislativa e regolativa in alto, verso l’Unione europea e in basso, verso le authorities, le assemblee territoriali e altri attori istituzionali e semi-istituzionali (e perfino verso le Agenzie governative).

Oggi dobbiamo pensare ad un Parlamento sempre più concentrato sulla definizione degli indirizzi e sulle linee fondamentali di intervento che il governo si propone di seguire, ma che lasci a quest’ultimo la libertà di riempire le caselle in cui quelle linee si sostanziano, e si riservi poi il controllo di come l’esecutivo abbia tradotto le indicazioni parlamentari in atti definitivi. Un controllo non formale, ma diretto anche a un compito di segnalazione, che derivi dalla verifica di come le leggi hanno funzionato o sono passibili di funzionare nei contesti specifici di loro applicazione, alle correzioni che ciò comporta e alla verifica sul campo della base di consenso, dando luogo, in tal modo ad ulteriori atti di indirizzo, più che a effettive modifiche di legge. Una funzione, quindi, altamente politica, che il nostro Parlamento svolge malvolentieri. Si tratta di attività che si collocano a monte e a valle rispetto a quella su cui si concentra e si organizza oggi il Parlamento nei suoi lavori (cioè, l’esame minuzioso degli atti normativi ai fini di emendamento e ratifica) e che chiamano in causa non i regolamenti parlamentari ma – come affermato – una modifica della sua funzione.^[7] Si tratta, quindi, di un Parlamento sia con una diversa configurazione della mansione e missione del lavoro dei parlamentari sia con una diversa distribuzione dei tempi di lavoro (la maggior parte dei quali dovrebbe essere dedicata alle mozioni di indirizzo, all’impostazione delle deleghe e alla prova sul campo delle leggi).^[8] Se ciò avvenisse davvero, l’opposizione avrebbe modo di concentrarsi sulle linee alternative da presentare al paese, invece di affidarsi, come è strutturale che avvenga nell’attuale configurazione, al potere di interdizione, all’attività di rimessa (e, in linea teorica, al consociativismo) che le concedono i bizantinismi del meccanismo parlamentare.

Finché il Parlamento ritiene di avere la “centralità” in ogni fase del processo legislativo che ancora gli compete sarà sempre un elemento di disordine (e di freno alla stessa competitività del paese), perché finisce per invischiarsi in una microlegislazione che inevitabilmente lo intasa, gli fa perdere il senso del suo ruolo e rende sempre più complicato e disordinato il varo delle leggi. (Oltretutto, il ruolo è presunto perché proprio le farraginosità di funzionamento producono spontaneamente lo spostamento della centralità e la perdita di iniziativa legislativa). Nella scarsa trasparenza del processo di formazione della normativa, nella dispersione delle materie trattate, sempre con le stesse procedure, nella settorializzazione delle competenze di giudizio, il Parlamento finisce per essere strumento di frammentazione dei principi ordinativi. Da un altro punto di vista, finisce per essere un Parlamento permeabile suo malgrado alle lobby piuttosto che predisposto funzionalmente e autorevolmente al rapporto strategico e sistematico con gli interessi organizzati. Senza un investimento istituzionale su un Parlamento con missione diversa, ai gruppi d’interesse conviene puntare sull’attività di tipo lobbistico o sullo scambio politico di tipo strumentale e corporativo. È l’offerta (lo spazio per questo tipo di attività) che crea la domanda (perché diviene redditizia dal punto di vista dei risultati).

5. | Due argomenti seguono come note di appendice al corpo delle argomentazioni del punto 4. Forse spostano l’ottica rispetto al punto di interesse della rubrica di “Italianieuropei”, ma non sono del tutto estranei al tema. Il primo si collega proprio alla permeabilità al lobbismo, che citavo da ultimo. Non metto in questione che, affrontando le ripartizioni di Montesquieu, ci fosse alla ribalta un problema costituzionale e che come tale andasse affrontato. Ciononostante non avrebbe guastato che, facendo i conti con l’evoluzione della società, ci fosse stata fra gli articoli una qualche riflessione dedicata alle modalità con cui affrontare, nel disegno istituzionale, l’esposizione al lobbismo e il deficit cognitivo (nel senso di Burns) del Parlamento (e del governo) e, al tempo stesso, guadagnare un’agibilità alla decisione legislativa, migliorando il trade off tra capacità di scelte incisive e consenso sociale. Purtroppo è un argomento in cui non si può procedere che per larghe sintesi.^[9]

È ragionevole presunzione che un governo tanto più può far passare anche linee radicali che incidano sugli interessi organizzati, quanto più (in un implicito scambio politico) sia in grado di associare gli stessi nella fase di implementazione e verifica sul campo di quelle linee, e consentir loro di adattarsi ad esse liberamente e in modo, in maggior misura possibile, autogovernato. Sono pesi del tutto invertiti rispetto a quelli oggi in vigore, dove è più alta la presenza (e talvolta l’associazione) di questi interessi in fase di elaborazione degli indirizzi di governo, mentre è essenzialmente verticistica la fase di implementazione e assente il monitoraggio degli effetti della regolazione.

Il Parlamento può aiutare molto in questa direzione se riesce a includere tra le sue missioni la funzione di inchiesta e verifica dell’impatto che ha l’applicazione concreta delle leggi. Il che rinvia alla necessità che nel suo processo cognitivo, decisionale e di segnalazione al governo sia coadiuvato (e, in un certo senso protetto) da istituzioni, pubbliche e semipubbliche, che raccolgano le testimonianze settoriali, ne siano espressione e le convoglino verso l’alto, gestendo al tempo stesso l’intermediazione tra gli organismi decisionali e il mondo degli interessi economico-sociali. Ciò deve avvenire in un processo che lasci il Parlamento libero (e, come detto, schermato) da pressioni dirette e in forme tali che consentano ad esso di acquisire, nel rapporto con tali istituzioni, maggiore consapevolezza della vasta gamma di sviluppi della società contemporanea e della notevole frammentazione che in essa esiste.^[10] Non solo la complessità del sistema, ma anche l’espansione della tecnicità dei problemi e il loro riverbero sul processo legislativo spingono a rafforzare con conoscenze sul campo (anche testimoniali) i processi decisionali.^[11]

6. | La seconda nota di appendice si riferisce alla partnership che il Governo deve trovare nel Parlamento, che è tra gli argomenti del punto 4. Ne è esempio una innovazione istituzionale, pochissimo valorizzata e compresa dalla politica e dagli studiosi del campo, ma che avrebbe potuto essere acquisita come un promettente cammino di sperimentazione.

Si tratta dell’esperienza delle Commissioni bicamerali per le deleghe sul fisco, la pubblica amministrazione e la riforma del bilancio dello Stato della XIII Legislatura – che cito da testimone – che lasciava trasparire nuovi scenari nel rapporto legislativo-esecutivo come tradizionalmente intesi, prefigurando un modo innovativo di affrontare la transizione dalla centralità nell’esercizio della potestà e iniziativa legislativa alla centralità di indirizzo e controllo che più propriamente attiene al Parlamento (e che comunque si sostanzia nell’ultima voce in capitolo sugli atti legislativi).

Tali commissioni, partite casualmente senza un compito ben stabilito se non quello di vigilare sul rispetto delle deleghe, si sono strada facendo trasformate in veri e propri partner del Governo nell’elaborazione delle norme delegate e nella loro messa a punto definitiva, passando anche per una simulazione della operatività di quelle riforme attraverso la verifica fatta con le categorie produttive e professionali e fornendo notevole input di riflessione al governo anche per futuri indirizzi. Sono scaturiti, dall’esame di merito, elementi di correzione sostanziale, di riscrittura di parti, di integrazione e di valutazione di opzioni alternative, non in contrapposizione al testo governativo ma in dialogo costante, anche se dialettico, col governo.

È emerso un modello interessante: il governo si presenta al Parlamento con uno schema organico di revisione di parti della legislazione; il Parlamento ne discute (ma a questo scopo deve darsi tempi adeguati e, altrettanto, il governo deve far precedere quello schema organico da un Libro Bianco),[12] e, dopo l’approvazione, il lavoro congiunto di rifinitura si produce in Commissioni che sono sintesi del Parlamento e che lavorano con il governo per tradurre quello schema in leggi, senza più interessare l’Aula e raccogliendo e valutando l’input cognitivo portato dall’esterno.^[13]

Va aggiunto che la riserva per il Governo ad intervenire con un semplice decreto in modo correttivo, entro un periodo stabilito dall’entrata in vigore della legge, ha reso la verifica, l’indagine, l’ascolto delle testimonianze e la segnalazione un’attività continua, oltre ad aver contribuito a sdrammatizzare la definitività delle norme che entravano in vigore e a imporre la fase di revisione e manutenzione delle normative come attività organica.^[14]

L’innovazione, in quanto non compresa, mancò di una proceduralizzazione e una istituzionalizzazione, nonostante che nel suo svilupparsi si producesse una parte notevole della riforma dello Stato (fisco, pubblica amministrazione, bilancio).^[15]L’esperienza non è mai più stata ripetuta nella stessa forma nelle legislature successive.