Al di là della frettolosa frenata che ha subito, il tentativo di accelerazione in chiave elettorale dell’attuazione della delega fiscale, in particolare per la parte riguardante l’imposta sui redditi personali, va presa sul serio sia perché conferma l’irresponsabilità dell’attuale governo nella gestione della finanza pubblica sia perché punta a realizzare una torsione dell’assetto redistributivo del paese dalle conseguenze potenzialmente devastanti.

Per quanto riguarda il primo aspetto, l’indebitamento netto delle pubbliche amministrazioni, al netto delle entrate da condoni fiscali, viaggia per il 2004 verso il 4,5% del PIL, con una spesa primaria (al netto degli interessi) aumentata nel 2003 di 1,5 punti di PIL rispetto al 2001 ed entrate (al netto dei condoni) diminuite di 1 punto di PIL.¹ Insomma, siamo di fronte a un netto deterioramento del bilancio pubblico, che costituisce un segnale allarmante di perdita di controllo da parte del governo, cui si aggiunge l’erosione della base imponibile futura che sarà il frutto avvelenato dei condoni, sia per i loro effetti sulle aspettative dei contribuenti sia per il modo stesso in cui sono stati disegnati. In questa situazione, l’accelerazione dell’attuazione della delega fiscale ha un pericoloso carattere avventuristico.

Per quanto riguarda gli effetti distributivi, l’assetto di aliquote, scaglioni e deduzioni previsto dalla delega implica che la riduzione di imposte che ne deriverebbe, stimabile in circa 22 miliardi di euro, vada per oltre 21 miliardi a vantaggio del 20% di famiglie più ricche (vedi Tabella 1, dove sono riportate le stime condotte con il modello di microsimulazione del CER).

In questo modo si introdurrebbe un cuneo che scardinerebbe via via la funzione redistributiva dell’intervento pubblico: una recente ricerca del CER² mostra come l’imposta sui redditi personali sia oggi, nel nostro paese, l’unica componente del sistema fiscale con un carattere di sufficiente progressività e come essa basti appena a compensare il carattere inevitabilmente regressivo dell’imposizione indiretta cosicché, nel suo insieme, la struttura del prelievo risulta nei fatti assai poco progressiva; sempre la ricerca CER mostra inoltre come, tenendo conto delle compensazioni dal lato della spesa pubblica necessarie a realizzare nel rispetto del vincolo di bilancio la riduzione fiscale prevista dalla delega, la   grande maggioranza della popolazione risulterebbe penalizzata dall’applicazione della delega in quanto la riduzione delle prestazioni godute sopravanzerebbe la riduzione dell’imposta pagata (ancora una volta, solo i due decili superiori della distribuzione trarrebbero un vantaggio dalla delega in termini di saldo tra minore imposta e minori prestazioni). Naturalmente, si potrebbe sostenere che sarà la futura crescita del PIL e non il taglio delle prestazioni a liberare le risorse necessarie al finanziamento della delega. In realtà, il vincolo di bilancio appena richiamato mantiene comunque intatta la sua cogenza: quelle stesse risorse aggiuntive, infatti, possono essere destinate a usi alternativi tra cui l’autorità pubblica deve comunque effettuare una scelta. La verità è che, riducendo in modo drastico l’IRPEF (il taglio è pari al 16,5% dell’attuale gettito dell’imposta), la delega tende a forzare la mano in direzione di future compressioni delle prestazioni in rapporto al PIL, secondo un approccio che si è soliti chiamare di «welfare residuale»: un minor prelievo sui redditi elevati cui corrisponde una riduzione di prestazioni sociali, che resterebbero limitate essenzialmente a favore solo delle famiglie in situazione di più estremo bisogno. Si tratta di una prospettiva che per la grande maggioranza dei cittadini italiani accentua i fattori di incertezza circa livello e stabilità delle proprie condizioni di reddito e delle proprie prospettive di vita.

In questo senso si è parlato all’inizio di conseguenze potenzialmente devastanti della delega fiscale. Per fortuna, peraltro, la delega stessa si trova oggi impantanata in almeno due contraddizioni: una attinente alla linea di politica economica del governo, l’altra all’assetto stesso dell’imposta personale disegnato dalla delega. La prima discende dal fatto che mostra ormai la corda la scommessa fatta dal governo al momento del suo insediamento, e cioè che la riduzione della pressione fiscale possa precedere la formazione delle risorse che la finanziano in quanto, stimolando la crescita economica, determinerebbe di per sé un consistente aumento della base imponibile e quindi si autofinanzierebbe ex post. Il risultato di quella scommessa è stato un pericoloso abbassamento della guardia che, tanto più in presenza di circostanze esterne sfavorevoli, ha portato a un deterioramento delle aspettative di operatori, imprese e famiglie, con effetti negativi sulla crescita.³ Di qui la ripetuta revisione al ribasso degli obiettivi programmatici e il ricorso a manovre di rinvio, di cosmesi, di interventi una tantum e di condoni che hanno ulteriormente deteriorato il clima delle aspettative. In questo modo, il governo stesso ha creato le condizioni che ostacolano la possibilità di una stabile riduzione del carico fiscale: solo un recupero di controllo sul bilancio pubblico, che questo governo non appare in grado di realizzare, potrebbe ridare certezze e fiducia a operatori, imprese e famiglie, e quindi ricollocare su un sentiero di crescita stabile l’economia italiana e generare le risorse per una politica di bilancio più espansiva.

Ma, come si accennava, vi è anche una contraddizione interna alla stessa delega fiscale: le due aliquote indicate a regime dalla delega, 23% per i redditi fino a 100.000 euro e 33% per i redditi superiori a questa soglia, sono troppo basse per far sì che attraverso la struttura delle deduzioni sia possibile ricostituire una sufficiente progressività dell’imposta. È da questa inevitabile caratteristica dell’assetto a regime che deriva la confusione in cui si è trovato il governo nel momento in cui il presidente del consiglio ha cercato di accelerare l’attuazione della delega prefigurando una prima tranche di 12 miliardi di euro. L’accavallarsi affannoso di ipotesi circa riduzione di aliquote, modifica degli scaglioni, ampliamento della no tax area, cui abbiamo assistito quasi giorno per giorno tra aprile e maggio, è la conseguenza del fatto che, finché si mantiene ferma la struttura a regime prevista dalla delega, nessuna ipotesi è in grado di indirizzare verso i redditi bassi e medi una quota di quei 12 miliardi che sia presentabile all’opinione pubblica. Sempre nella tavola 1 sono riportate le stime condotte con il modello di microsimulazione del CER su due delle molte ipotesi che il governo ha ventilato nelle scorse settimane: nessuna di esse è in grado di dare vantaggi significativi ai primi sei decili di famiglie (cioè al 60% di esse, quelle a reddito basso e medio), mentre gli unici ad avvantaggiarsi in maniera consistente sono il nono e soprattutto il decimo decile (insomma il 20% di famiglie più ricche).

Si tratta allora di far leva su questa contraddizione per introdurre un cuneo nel percorso di attuazione della delega e precostituire le condizioni per una riforma dell’IRPEF di segno completamente diverso. La via più logica è quella di porre al centro di qualsiasi intervento sull’imposta personale un aumento delle detrazioni da lavoro e per figli minori che per un verso sostenga i redditi familiari e per altro verso consenta di introdurre nel nostro paese una prima forma di imposta negativa, ossia di sostegno fiscale ai redditi di coloro che stanno sotto il minimo imponibile (i cosiddetti incapienti, cioè coloro per i quali l’ammontare delle detrazioni supera l’imposta dovuta). Descriverò fra poco la struttura che si potrebbe dare a un simile intervento. Prima vorrei rilevare come in questo modo si introdurrebbe un ostacolo decisivo sul cammino della delega: l’aumento delle detrazioni e la restituzione dell’incapienza concentrerebbero le risorse sui redditi bassi e medi, erodendo i margini per la riduzione delle aliquote a favore dei redditi alti; l’aumento della progressività dell’imposta che detrazioni e restituzione dell’incapienza portano con sé, renderebbe ancora più inaccettabile la struttura a regime prefigurata dalla delega, giacché le deduzioni compatibili con le due aliquote da essa previste risulterebbero ancora più inadeguate ad avvicinare la progressività così ottenuta. In altri termini, a quel punto realizzare la struttura a regime della delega azzerando le detrazioni e lavorando solo sulle deduzioni implicherebbe penalizzare gli incapienti, per i quali verrebbe meno l’imposta negativa, e penalizzare i redditi medi.

Nella direzione ora indicata va il disegno di legge di sostegno alle responsabilità familiari presentato dal gruppo parlamentare DS alla Camera dei Deputati che prevede, oltre a un aumento dell’assegno al nucleo familiare e a un’estensione del periodo di fruizione in caso di perdita del lavoro coerente con l’estensione prevista per l’indennità di disoccupazione dal ddl di riforma degli ammortizzatori sociali presentato dai gruppi parlamentari dell’Ulivo, anche la corresponsione come trasferimento in caso di incapienza delle detrazioni IRPEF per figli minori a carico. Per il lavoratore subordinato o parasubordinato, per il quale la detrazione è già oggi corrisposta dal datore di lavoro in busta paga, quest’ultimo corrisponde in busta paga anche il trasferimento al lavoratore incapiente rivalendosi sull’INPS in forma analoga a quanto oggi avviene per gli assegni al nucleo familiare; nel caso di perdita del lavoro, la detrazione viene corrisposta su base mensile direttamente dall’INPS (in quest’ultimo caso, in sede di saldo IRPEF viene portata in ulteriore detrazione solo la parte residua, ossia il valore della detrazione annua al netto di quanto erogato dall’INPS in corso d’anno); il lavoratore autonomo incapiente gode del trasferimento corrispondente all’eccedenza della detrazione come credito d’imposta, ma solo a condizione che il reddito dichiarato sia coerente con gli studi di settore.

Da questa proposta si può partire per rafforzare i trattamenti a favore delle famiglie e più in generale dei redditi bassi, prevedendo sia un aumento delle detrazioni per figli minori sia un aumento di quelle da lavoro da corrispondere come imposta negativa in caso di incapienza secondo uno schema analogo a quello indicato dal disegno di legge DS. La struttura dell’IRPEF cui tendere a regime potrebbe avere le caratteristiche che, nei lineamenti di fondo, ho già avuto modo di presentare su questa rivista⁴ e alla cui messa a punto sto lavorando insieme con Ruggero Paladini e Corrado Pollastri. Si tratta in sintesi di una riforma congiunta di IRPEF e assegni familiari strutturata come segue: a) una detrazione da lavoro in cifra fissa e, per i lavoratori subordinati e parasubordinati, di ammontare tale da costituire, nel caso di incapienza fiscale, un significativo trasferimento a sostegno del reddito (imposta negativa); sempre nel caso di incapienza, la detrazione si configura come una integrazione di reddito «proporzionale» alla retribuzione del lavoratore fino al raggiungimento dell’ammontare della detrazione in cifra fissa, in modo da avere effetti di incentivo al lavoro e alla sua emersione; b) resta in vigore la detrazione per il coniuge a carico, mentre viene introdotto, in sostituzione degli assegni al nucleo familiare e delle attuali detrazioni per figli, un assegno per ogni figlio minore di ammontare indipendente dal reddito (l’assegno varia in funzione del numero di figli) ed esteso a tutti, dipendenti e autonomi; l’autonomo, peraltro, può usufruire dell’assegno solo a condizione che il reddito dichiarato sia in linea con gli studi di settore; c) per i lavoratori subordinati e parasubordinati, sia le detrazioni che l’assegno vengono corrisposti come oggi dal datore di lavoro in busta paga; i lavoratori autonomi usufruiscono sia delle detrazioni che degli assegni in sede di dichiarazione dei redditi (l’assegno in questo caso si configura di fatto come detrazione); d) in caso di incapienza fiscale, tutte le detrazioni – da lavoro e per carichi familiari – vengono corrisposte, al pari degli assegni per i figli minori, come trasferimento (imposta negativa) in misura pari alla differenza tra ammontare complessivo delle detrazioni e imposta dovuta, con modalità analoghe a quelle indicate nel disegno di legge di sostegno alle responsabilità familiari; e) le risorse per finanziare questi trattamenti a favore del lavoro e della famiglia vengono da un ridisegno di scaglioni e aliquote che converte in una progressività esplicita dell’IRPEF la progressività oggi implicita nell’attuale decalage, in funzione del reddito complessivo del nucleo, degli assegni familiari.

In sintesi, l’assetto a regime sarebbe caratterizzato una combinazione di assegni-detrazioni universali, con funzione di sostegno alle responsabilità familiari e di sostegno ai redditi bassi in chiave incentivante il lavoro e l’emersione, e di una esplicita progressività delle aliquote IRPEF che ha, insieme, il pregio della trasparenza e quello della coerenza (oggi, le aliquote implicite mostrano un andamento irregolare, cioè in certi casi decrescono al crescere del reddito invece di aumentare, a causa del modo in cui sono costruiti il decalage della deduzione da lavoro e il decalage degli assegni al nucleo familiare).

Le implicazioni redistributive di una simile impostazione sono sintetizzate nella Tabella 2, che riporta i risultati della stima condotta con il modello di microsimulazione del CER sulla base di opportune specificazioni quantitative dei vari aspetti della proposta (struttura di assegni, detrazioni e aliquote), che ne limitano l’onere netto per la finanza pubblica a 2,5 miliardi di euro. Al di là delle quantificazioni presentate nella tavola, che dipendono dalle ipotesi assunte, il segno qualitativo della redistribuzione che sarebbe operata da una simile riforma discende comunque dalle sue caratteristiche generali.

La sostituzione delle attuali deduzioni da lavoro decrescenti con detrazioni flat (rimborsabili agli incapienti) consente di sostenere i lavoratori a reddito basso, sia coppie e single giovani che, trovandosi nella difficile fase della costruzione del proprio percorso lavorativo, si collocano spesso proprio nei primi decili della distribuzione, sia famiglie con figli che vengono ulteriormente sostenute dall’assegno-detrazione per i figli minori. A sua volta, il trasferimento della progressività dal decalage degli assegni familiari alla struttura IRPEF implica che le risorse necessarie a finanziare questo trasferimento vengano reperite con una estensione della progressività a coloro che hanno redditi superiori al tetto massimo oggi previsto per aver diritto agli assegni (in corrispondenza del quale l’assegno si azzera e quindi la progressività del decalage cessa di agire). Il fatto che la progressività sia costruita sul reddito individuale e che l’assegno per i figli sia costante rispetto al reddito implica che, tra i redditi medio-alti e alti, il carico fiscale si sposta sui single e sui nuclei senza figli, mentre risultano maggiormente tutelate le famiglie con figli. Inoltre, questo modo di costruire la progressività rafforza il sostegno al lavoro femminile (oggi penalizzato dalla progressività degli assegni in funzione del reddito complessivo del nucleo familiare), con l’ulteriore effetto di estendere la platea dei beneficiari alle famiglie di reddito medio, come esemplificano bene le stime riportate nella tavola. Si aggiunga che una elevata detrazione da lavoro incoraggia il coniuge e il figlio maggiorenne a non rimanere a carico.

Quella ora tratteggiata, naturalmente, non è l’unica strada possibile di riforma dei trattamenti dei redditi monetari delle famiglie. Per esempio, in un recente contributo Baldini, Bosi e Matteuzzi avanzano una proposta diversa, centrata sull’abolizione delle detrazioni IRPEF per familiari a carico diverse da quella per il coniuge e sulla istituzione, al loro posto e in sostituzione degli attuali assegni familiari, di un assegno per nuclei con minori (ANM), esteso a tutti i cittadini italiani, ma selettivo nell’erogazione sulla base di un decalage costruito in funzione della condizione economica del nucleo familiare misurata dall’Indicatore di situazione economica equivalente (ISEE)⁵. Al di là del fatto che la proposta non affronta la questione del sostegno per le coppie e per i single a reddito basso, né quello dell’incentivo al lavoro e all’emersione, la differenza principale, rispetto alla proposta presentata sopra, riguarda il modo in cui è costruita la progressività: Baldini, Bosi e Matteuzzi modificano in misura molto limitata la struttura IRPEF e reperiscono le risorse necessarie a finanziare l’ANM soprattutto attraverso l’abolizione delle detrazioni per figli a carico e attraverso il risparmio derivante dal decalage dell’ANM in funzione di un indicatore della condizione economica familiare.⁶ Il decalage concentra il risparmio di risorse proprio sulle famiglie con figli, mentre la nostra proposta agisce soprattutto sui contribuenti senza figli a carico con redditi medi e alti. Inoltre, il decalage dell’ANM in funzione della condizione economica del nucleo familiare implica nei fatti un’aliquota marginale implicita (IRPEF più decalage dell’assegno) sul reddito della donna lavoratrice maggiore di quella che si ha con una progressività costruita sui redditi individuali dei membri del nucleo: in un paese, come il nostro, caratterizzato da un basso tasso di partecipazione femminile alle forze di lavoro e da una carenza di servizi all’infanzia che determina costi rilevanti di organizzazione familiare quando la donna lavora, non sembra consigliabile ridurre il sostegno implicito fornito al reddito della donna dal fatto che la progressività IRPEF sia costruita sul reddito individuale.

A una critica analoga appaiono esposte anche altre ipotesi, peraltro del tutto diverse da quella ora discussa, come l’ipotesi, di cui si è pure parlato nelle scorse settimane, di introdurre nel nostro paese soluzioni del tipo splitting alla tedesca (somma dei redditi dei coniugi diviso due) o quoziente familiare alla francese (somma dei redditi diviso un numero rappresentativo dei membri del nucleo familiare pesati in modo diverso). A parte i noti problemi riguardanti la loro costituzionalità, soluzioni di questo tipo implicherebbero in realtà una ridefinizione complessiva della struttura dell’imposta personale (aliquote e scaglioni), cosicché solo in questo quadro se ne potrebbero valutare appieno le implicazioni. In ogni caso, il problema principale che si profila per questo tipo di soluzioni è appunto la penalizzazione del reddito della donna lavoratrice rispetto a una tassazione su base individuale. Inoltre, insorgerebbero costi di monitoraggio dovuti all’incentivo implicito per il contribuente a tentare di modificare a suo favore la composizione del nucleo dichiarata; per esempio, nel caso del quoziente familiare, converrebbe far figurare il nucleo più ampio possibile: è un problema da non sottovalutare, come mostra per esempio il fatto che proprio la corretta individuazione del nucleo familiare costituisca uno dei problemi più impegnativi presentatisi nel corso dell’esperienza di applicazione dell’ISEE. D’altra parte, il miglior trattamento dei redditi familiari che si vorrebbe ottenere con soluzioni di questo tipo può essere ottenuto, come abbiamo visto, combinando la progressività dell’imposta personale costruita sul reddito individuale con un assegno-detrazione per i figli: l’importante, per evitare effetti indesiderati dovuti alla diversa composizione del reddito familiare, è che l’ammontare dell’assegno-detrazione sia indipendente dal reddito, mentre starà al disegno delle aliquote assicurare una adeguata progressività.

Un’ultima considerazione, per tornare alla proposta di riforma che ho caldeggiato più sopra. Il trasferimento della progressività dal decalage degli assegni familiari alla struttura IRPEF implica un ridisegno della progressività tutto interno al sistema IRPEF-assegni, cioè all’unica componente del sistema fiscale che, come ricordato più sopra, già oggi presenta una sufficiente progressività. L’assetto complessivo del sistema migliorerebbe decisamente se a una IRPEF più favorevole ai redditi medi e bassi via trattamenti a favore dei figli e imposta negativa per gli incapienti, si potesse accompagnare un aumento della progressività realizzato non tanto attraverso l’IRPEF quanto attraverso altri istituti di prelievo: considerazioni di efficienza consigliano di contenere per quanto possibile le aliquote marginali dell’imposta sul reddito; considerazioni di equità suggeriscono di incidere su altre basi imponibili oltre che sul reddito. Una analisi comparata del dipartimento economico dell’OCSE sui sistemi fiscali mostra una incidenza dell’imposizione sul patrimonio relativamente bassa in gran parte dei paesi europei, con l’eccezione rilevante di Francia e Gran Bretagna, rispetto a Stati Uniti, Canada e Giappone.⁷ L’Italia presenta un livello medio di tassazione sulle transazioni finanziarie e un livello basso di tassazione sul patrimonio mobiliare e immobiliare: complessivamente la tassazione sulla proprietà risulta di 1 punto di PIL inferiore a quella della Francia e di quasi 2 punti di PIL inferiore a quella della Gran Bretagna. Naturalmente, in genere il maggior peso della tassazione sulla proprietà si accompagna a una minore incidenza dell’imposizione sul reddito e/o del carico contributivo. Sarebbe allora da esplorare la strada dell’introduzione dell’imposta negativa e della riduzione dell’incidenza IRPEF sulle famiglie a reddito medio accompagnata dall’introduzione di forme più incisive di tassazione sul patrimonio che consentano di contenere le aliquote marginali e di ottenere meglio, data la concentrazione della ricchezza notoriamente più accentuata della concentrazione del reddito, quella maggiore progressività del prelievo complessivo che, come si è detto in apertura, risulta oggi insufficiente nel nostro paese.

Bibliografia

¹ Cfr. V. Visco, Rischi di sgravi solo illusori, in «Il Sole 24-Ore», 16 maggio 2004.

² C. De Vincenti e C. Pollastri (a cura di), La partita doppia del welfare. Una base informativa originale per dibattere di tassazione e riforma dell’intervento pubblico, XIV Rapporto CER-SPI, Ediesse, Roma 2004.

³ Cfr. S. Fantacone e G. Rodano (a cura di), Inversione di rotta e occasioni mancate. Le riforme di politica sociale del centro-destra, XIII Rapporto CER-SPI, Ediesse, Roma 2002.

⁴ De Vincenti e Pollastri, Imposta negativa, universalismo e incentivo al lavoro, in «Italianieuropei», 3/2003. Rispetto ad allora, la versione che presento qui accentua ulteriormente la redistribuzione, già presente nella prima versione, dai redditi alti a quelli bassi e medi.

⁵ M. Baldini, P. Bosi e M. Matteuzzi, Proposta di riforma dei trasferimenti monetari a sostegno delle responsabilità familiari e di contrasto alla povertà, CAPP-Centro di Analisi delle Politiche Pubbliche, dicembre 2003.

⁶ Per inciso, permane così l’andamento irregolare delle aliquote effettive dovuto all’operare dell’attuale deduzione da lavoro. Inoltre, in corrispondenza del reddito familiare per il quale l’assegno si azzera, l’aliquota marginale complessiva (IRPEF più decalage dell’ANM) scende all’aumentare del reddito invece di aumentare: cessa di operare l’aliquota implicita nel decalage dell’assegno e resta solo quella IRPEF.

⁷ I. Joumard, Tax Systems in European Union Countries, in «OECD-Economics Department Working Papers», 301/2001.