Solo di recente, attraverso il diritto comunitario, sono migrate nel nostro ordinamento alcune definizioni più compiute e moderne di porto. Per tutte si cita quella contenuta nella direttiva 2000/59/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 novembre 2000, relativa agli impianti portuali di raccolta per i rifiuti prodotti dalle navi e i residui del carico che – si riporta alla lettera – recita: «Porto: un luogo o un’area geografica cui siano state apportate migliorie e aggiunte attrezzature tali da consentire l’attracco di navi, compresi i pescherecci e le imbarcazioni da diporto».
Questa definizione è stata sostanzialmente ricalcata dal decreto legislativo, il n. 182 del 2003, di attuazione della medesima direttiva. Dalla demanialità del bene è conseguita l’attribuzione della sua cura, tutela e amministrazione allo Stato, fino alle distinzioni introdotte con la modifica al titolo V della Costituzione. Questa impostazione, che nella sostanza è meramente conservativa del bene, si è però progressivamente rivelata inadeguata alla modificazione funzionale dei beni demaniali marittimi e tra essi anzitutto dei porti, che peraltro hanno perso in grande misura (ma non del tutto, è evidente) la componente «naturale» a vantaggio di quella «artificiale». Vale a tal riguardo quanto specificato dall’articolo 1, comma 986 della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria 2007), che di fatto chiarisce essere «porto» ogni «struttura di ormeggio, quali banchine, moli, pontili, piattaforme, boe, torri e punti di attracco, in qualsiasi modo realizzati». Il superamento progressivo dell’approccio conservativo di cui si è detto è diretta funzione del fatto che, parallelamente all’evoluzione economica e sociale, i porti hanno acquisito in misura crescente, ormai rilevante, carattere strumentale rispetto al soddisfacimento di interessi di sviluppo sociale ed economico di territori sempre più vasti.
Questo è il risultato di diversi fattori tecnici, politici ed economici. Tra quelli tecnici si ricordano l’industrializzazione costiera, le cresciute dimensioni delle navi, dei volumi trasportati per singole spedizioni, le modificazioni della tipologia dei carichi, la diffusione del traffico RO-RO ben oltre l’ambito del collegamento verso le isole maggiori, la nascita e poi il consolidamento del trasporto in container, la diffusione del turismo nautico e di quello crocieristico. Tra i fattori politici ed economici si citano ad esempio il passaggio delle economie di diversi sistemi paese dallo stadio primario a una robusta industrializzazione e alla crescita d’importanza del settore terziario, che ha interessato alcuni paesi ormai protagonisti della globalizzazione, l’apertura all’economia di mercato di interi blocchi di Stati, le aggregazioni sopranazionali.
Tutti questi fenomeni, succedutisi nel volgere di poco più di cinquant’anni, a livello portuale hanno significato la trasformazione dei porti da empori marittimi in nodi della rete logistica in grado di aggiungere valore alla merce trasportata nello stesso ambito portuale o ad immediato ridosso del porto, ma anche in un complesso sistema di soggetti, ordinariamente imprenditoriali, la cui ideale combinazione è in grado di ottimizzare il cambio di modalità lungo la complessiva tratta che la merce percorre da luogo di origine a destinazione.
I porti come nodi delle reti di trasporto: le indicazioni comunitarie Decisioni politiche dell’Unione europea e conseguenti atti normativi comunitari hanno dato pieno riconoscimento alla caratterizzazione dei porti maggiori quali nodi della rete.
Con il trattato di Maastricht del 1992 è stato inserito tra le norme fondamentali dell’UE l’obiettivo di costruire e sviluppare una rete transeuropea dei trasporti, funzionale all’instaurazione del mercato interno, allo sviluppo armonioso della Comunità, al rafforzamento della coesione economica e sociale nonché alla riduzione del divario tra i livelli di sviluppo delle diverse regioni e del ritardo di quelle meno favorite. Nel 1996, quindi, con la decisione 1692/96/CE sono stati individuati gli schemi della rete per le diverse modalità di trasporto.
Già allora era esplicitato che ci si riferiva, tra l’altro, ad una rete anzitutto plurimodale, cioè comprendente infrastrutture di trasporto stradale e ferroviario, gli aeroporti e i porti; avente tra i suoi obiettivi la copertura dell’intero territorio comunitario; una rete tra le cui priorità vi erano l’eliminazione delle strozzature e il completamento dei collegamenti mancanti, con una potenziale connessione verso le reti dei paesi terzi (la decisione in questione, proprio riguardo ai porti, li definisce elementi della rete TEN anche in funzione di tale connessione). Successivamente, con decisione 1346/2001/CE sono state definite le caratteristiche dei porti appartenenti alla rete TEN-T e dei progetti di interesse comune in tali porti. In quell’occasione si è accentuata la caratterizzazione dei porti intesi come nodi di una rete intermodale, strumento di sviluppo economico, anello di congiunzione tra partner europei e tra questi e i paesi terzi.
In seguito, con decisione 884/2004/CE, si è confermata l’appartenenza dei porti marittimi – «infrastrutture di trasporto » – alle reti TEN-T, individuando priorità – che coinvolgono anche i porti – per lo sviluppo di dette reti, quali, ad esempio, creazione e sviluppo delle infrastrutture che promuovono l’interconnessione delle reti; promozione della navigazione marittima; ottimizzazione, messa in efficienza e promozione dell’intermodalità. Tra i progetti prioritari di interesse comune, composti anche da «impianti e infrastrutture concernenti (…) porti», le autostrade del Mar Baltico, dell’Europa occidentale (Atlantico), dell’Europa sudorientale (Adriatico, Ionio, Mediterraneo orientale fino a Cipro), dell’Europa sudoccidentale (Spagna, Francia, Italia, Malta).
L’ordinamento nazionale in materia di porti – la legge n. 84 del 1994 In questo quadro evolutivo, e tenendo conto della caratteristica del porto quale realtà complessa, della natura comunque pubblica del bene e delle necessità, da un lato di ottimizzare l’integrazione tra il singolo scalo marittimo e il territorio su cui insiste (per lo più costituito in Italia da aree urbane), dall’altro di gestire secondo logiche di economia di mercato le attività operative, il legislatore italiano ha scelto di individuare per i porti maggiori (cioè proprio le realtà più complete e complesse) un modello di amministrazione e un quadro giuridico organizzativo ad hoc, essenzialmente tratteggiato dalla legge 28 gennaio 1994, n. 84.
In forza di tale legge si sono sostanzialmente realizzati diversi obiettivi, tra i quali: a) l’istituzione, nei principali scali marittimi, delle Autorità portuali (ad oggi ventitre), enti pubblici non economici. Un modello di amministrazione del porto che, coordinando esigenze di livello statale e locale, detta le regole di funzionamento del porto stesso, controlla i soggetti che esercitano (in regime di concessione o autorizzazione) la gestione dei servizi e delle operazioni portuali, indirizza, programma, coordina, promuove e controlla le diverse attività, cura la manutenzione, la pianificazione e la realizzazione delle infrastrutture portuali, coordina le altre pubbliche amministrazioni che operano in porto, affida a soggetti imprenditoriali, compiutamente responsabili della gestione dei fattori produttivi e nel rispetto dei principi di concorrenza (nel mercato o per il mercato), l’esercizio delle operazioni portuali e delle altre attività economiche che concorrono a definire la fase portuale; b) la creazione di procedure di pianificazione e programmazione degli ambiti e delle opere portuali tendenzialmente mirate a una migliore integrazione con il territorio. Lo strumento di pianificazione è il piano regolatore portuale (PRP), atto che «delimita e disegna l’ambito e l’assetto complessivo del porto, ivi comprese le aree destinate alla produzione industriale, all’attività cantieristica e alle infrastrutture stradali e ferroviarie» e «individua le caratteristiche e la destinazione funzionale delle aree interessate». La definizione di PRP mostra che esso non è solo riferito al porto in senso stretto (che potremmo definire il «porto operativo»), ma prende in considerazione anche porzioni di territorio funzionalmente interconnesse al porto operativo e anzi considera esplicitamente le connessioni e gli innesti con le infrastrutture stradali e ferroviarie; c) l’affidamento delle operazioni portuali (imbarco, sbarco, trasbordo e movimentazione delle merci in genere) e delle attività complementari e accessorie alle operazioni stesse ad operatori privati. Non la privatizzazione dei porti bensì la privatizzazione delle attività portuali svolte da operatori autorizzati – dall’Autorità portuale – ad operare su banchine comuni o da «terminalisti», operatori autorizzati e concessionari – in base a concessioni rilasciate sempre dall’Autorità – di aree portuali, i quali effettuano le predette attività di imbarco, sbarco, trasbordo e movimentazione per conto proprio o di terzi. Si è tracciato così un assetto normativo che ha consentito non solo la concorrenza – già esistente – tra porti, ma anche un’effettiva concorrenza all’interno dello stesso porto.
Gli effetti della riforma, ad oltre dodici anni dalla sua entrata in vigore, sono ben testimoniati da due fattori: a) le buone performance della portualità italiana maggiore cresciuta, in termini di traffici, in modo più che significativo in pochissimi anni; b) la nascita e il radicamento negli scali italiani di una forte imprenditoria (imprese e terminalisti portuali), talora anche di rilievo europeo e mondiale, che ha effettuato investimenti anche significativi in attrezzature e mezzi operativi. Minore efficacia ha avuto la legge 84/1994 relativamente alla pianificazione e programmazione del porto in quanto territorio e, in parte, nella realizzazione delle infrastrutture. Le procedure di pianificazione non hanno dimostrato coerenza con i tempi rapidi e certi del mercato dei trasporti e della logistica.
Non del tutto adeguato è risultato anche l’aspetto della costruzione delle singole opere programmate. Ciò è dovuto sia a difficoltà procedurali, frequentemente di ordine ambientale (o meglio di vincoli ambientali ispirati a logiche meramente conservative più che di sviluppo sostenibile), che alla carenza di certezze in ordine alle risorse necessarie, ovvero, in alcuni periodi, alla carenza delle risorse stesse se non addirittura a un blocco delle spese (come avvenuto negli anni tra il 2002 e il 2006) che ha congelato le risorse disponibili.
Ruoli e funzioni della portualità Italiana Il sistema dei maggiori porti italiani è una realtà composita e multiforme che si articola su circa trenta scali marittimi, amministrati dalle ventitre Autorità portuali effettivamente operanti. Si tratta di un modello multiforme e plurifunzionale. Tale modello pluralistico non è esclusivo del nostro paese, ha analogie nell’Europa mediterranea (ad esempio, i porti spagnoli) e motivazioni connesse alla struttura produttiva del sistema Italia, essenzialmente trasformatore (importa quantità ed esporta valore), ai molti insediamenti produttivi medio-piccoli diffusi sul territorio, al complesso contesto morfologico della penisola italiana e ai vincoli che ne derivano per la realizzazione di nuove infrastrutture, nonché alle tradizioni e alla storia del paese.
In sintesi, si tratta di un sistema che agisce su molteplici versanti: a) a servizio della crescita territoriale dei sistemi produttivi e di consumo regionali di aree vaste, regional port di destinazione finale e di partenza, con caratteristiche di plurifunzionalità; b) come terminali della rete delle autostrade del mare nella sua articolazione nazionale, comunitaria e mediterranea extracomunitaria (segmento, quest’ultimo, più precisamente definibile short sea shipping); c) in qualità di poli di concentrazione di traffici turistici e crocieristici; d) come terminali del sistema di approvvigionamento del mercato energetico; e) da nodi di attrazione dei flussi di traffico infraoceanici in transito nel Mediterraneo, con funzioni di redistribuzione nell’area di riferimento e inoltro ai mercati e alle aree produttive europee.
Tali funzioni, in numero e misura diversi, salvo limitati casi di sostanziale «monofunzionalità» (ad esempio, il porto di Gioia Tauro) sono compresenti nelle diverse realtà portuali, come peraltro avviene anche negli scali marittimi stranieri costantemente assunti a riferimento. Si pensi ad esempio a Rotterdam, che è il primo porto europeo per numero di container movimentati e il maggiore scalo petrolifero europeo, o al porto di Algeciras, primario porto di transhipment container del Mediterraneo ma anche grande terminale energetico.
Ciò non ha impedito che si siano realizzate strutture portuali (terminal) con elevato grado di specializzazione (ad esempio, traffici container piuttosto che rinfuse solide). Meno che mai ha impedito ai porti italiani di raggiungere posizioni di primo livello nel Mediterraneo in diverse ideali classifiche. Si cita ad esempio il porto di Genova, tra i primi in assoluto per volumi di traffico complessivo, quello di Gioia Tauro per il traffico dei container (prevalentemente in trashipment), o ancora il porto di Napoli che movimenta oltre nove milioni di passeggeri su tratte non solo brevi, o ancora i croceristi imbarcati, sbarcati e in transito nei porti di Civitavecchia, Napoli e Venezia.
Gli scenari evolutivi Per comprendere le potenzialità della portualità maggiore italiana è necessario partire dagli scenari evolutivi in cui essa si colloca. A livello globale, gli elementi salienti dello scenario sono: la forte crescita dei paesi emergenti, in particolare Cina, India e Brasile; il consolidamento della ripresa del Giappone; l’incremento del PIL nell’area euro, nel Regno Unito e nei paesi dell’America Latina e dei Caraibi; l’alto livello della domanda di metalli e di altre materie prime necessarie alla loro trasformazione; il rallentamento della crescita degli Stati Uniti e la recente riduzione del tasso di sconto da parte della Federal Reserve; il considerevole apprezzamento dell’euro rispetto al dollaro; il consolidamento del ruolo dei paesi asiatici (Cina e India per prime) con riferimento all’import di petrolio, derivati e rinfuse secche (carbone, minerali ferrosi, grano).
Gli elementi caratterizzanti lo scenario marittimo mondiale sono: a) il forte incremento atteso del traffico di contenitori a livello mondiale, in particolare sostenuto dai paesi dell’Asia orientale, del Medio Oriente, India e Sud-Est asiatico, oltreché dell’Australia e dell’Africa Subsahariana (anche se hanno limitata incidenza in termini assoluti sui traffici); b) la fase di sviluppo senza precedenti prevista nel settore della costruzione delle navi cisterna, delle navi passeggeri (essenzialmente grandi navi da crociera) e in particolare delle navi portacontainer di ultima generazione, con capacità da 9.000 TEU1 e oltre; c) l’effetto a cascata, generato dal fatto che le nuove navi giganti non sostituiscono quelle già in esercizio ma si sommano ad esse. Le navi della classe intermedia – da 4.500 a 6.000 TEU – che svolgevano in parecchi itinerari ancora il ruolo di «navi madri», vengono già e verranno «a cascata» rese disponibili per servizi diretti su una molteplicità di itinerari che toccano i porti regionali, trattandosi di navi di costruzione molto recente (età media 3,6 anni secondo autorevoli studi di settore).
A livello mediterraneo, queste positive performance previste per il commercio internazionale si rifletteranno anche sulle dinamiche delle aree interne allo stesso bacino. Infatti, in ulteriore crescita dovrebbero essere i flussi di traffico inframediterraneo, in forza della combinazione delle politiche di supporto alle autostrade del mare dell’UE, dei tassi di sviluppo di paesi extra UE che si affacciano sul bacino Mediterraneo (si consideri ad esempio la Turchia) e delle prospettive di realizzazione dell’Area di libero scambio euro mediterranea, fissata (per ora) al 2010. Maggiore – e più investigata – rispetto alle altre componenti del traffico è quella dei contenitori.
Per l’intera area si stima tra il 2005 e il 2015 un incremento medio annuo del 9%, peraltro più contenuto (+8,1%) nel Mediterraneo centrale, con prevalenza della componente del transhipment rispetto ai traffici di import-export. Nello stesso periodo si stima un andamento analogo per i porti italiani, in modo tale che, in termini di TEU movimentati, si dovrebbe toccare al 2015 un valore di circa 20 milioni (8,2 in import-export e 11,6 in transhipment) che saranno movimentati in un numero di regional port maggiore dell’attuale, regional port che tra l’altro aumenteranno la propria quota di trasbordi.
Alcune priorità per un rilancio del sistema portuale italiano La capacità del sistema portuale italiano di assicurare il necessario supporto al tessuto economico produttivo del paese, di attrarre i crescenti flussi di traffico in transito nel Mediterraneo e di inoltrarli fino alle aree europee di destinazione finale (o di attrarre merci prodotte in aree europee da imbarcare nei porti italiani), di accrescere il ruolo di snodo delle relazioni inframediterranee, poggia sul miglioramento dei più alti standard qualitativi (efficienza ed economicità) dei servizi resi e soprattutto sull’adozione, urgente, di misure finalizzate prioritariamente all’adeguamento delle infrastrutture portuali, al miglioramento delle connessioni tra i porti e le reti (grandi direttrici stradali e ferroviarie nazionali e transeuropee) e allo sviluppo delle sinergie tra porti e centri logistici interni (interporti, piattaforme logistiche, centri merci ecc.). In sintesi si tratta cioè di superare le principali criticità attualmente esistenti, a partire dalla carenza di risorse certe e programmabili per gli investimenti infrastrutturali. Ciò può essere fatto con politiche specifiche e mirate, che tengano conto della complessità delle funzioni del sistema dei porti maggiori e dei singoli porti, senza tralasciare nessuna funzione e tenendo conto che la competizione è sicuramente accesa e vede molti concorrenti – dai porti nordeuropei a quelli comunitari mediterranei, fino alle emergenti portualità del versante sud del Mediterraneo – e che le opportunità per il Mediterraneo sono considerevoli, ma solo per quegli scali in linea con le modifiche evolutive delle navi, dei flussi marittimi e di quelli logistici.
[1] Acronimo di Twenty-feet Equivalent Unit.