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Misure di contrasto alla povertà: un glossario per orientarsi

Di Elena Granaglia Lunedì 22 Maggio 2017 16:26 Stampa

Indispensabile e preliminare a qualsiasi scelta tra le misure di contrasto alla povertà è conoscere significato e giustificazioni delle diverse opzioni disponibili. Una volta comprese le differenze tra termini come reddito minimo garantito, reddito minimo d’inserimento/reddito d’inclusione, reddito di cittadinanza, reddito di partecipazione e salario minimo è possibile immaginare sistemi che prevedano anche contaminazioni fra le varie forme. In questa prospettiva, ad esempio, appaiono di particolare interesse sia la proposta di coniugare aspetti del reddito minimo e aspetti del reddito di cittadinanza sia la prospettiva di coniugare minimi salariali e altri redditi minimi.

Reddito minimo garantito, reddito minimo d’inserimento/reddito d’inclusione, reddito di cittadinanza, reddito di partecipazione, sala­rio minimo. Questi termini compaiono in maniera ricorrente nella discussione pubblica sul contrasto alla povertà. Ma cosa intendere esattamente per essi? L’impressione è che siano spesso usati come interscambiabili, nella sottovalutazione delle distinzioni che inter­corrono fra le opzioni che richiamano. Obiettivo di questo breve articolo è mettere in luce le distinzioni esistenti, contribuendo a una maggiore chiarezza nella scelta.1

Reddito minimo garantito Il reddito minimo garantito è un tra­sferimento di ultima istanza, erogato a intervalli regolari, a tutti i soggetti le cui risorse sono sotto una determinata soglia di povertà. L’obiettivo è il contrasto della povertà. I beneficiari, selezionati at­traverso una prova dei mezzi, sono tipicamente le famiglie. Diversa­mente, il rischio è di considerare povero, e, come tale, ammissibile all’aiuto, un individuo senza risorse proprie il quale, tuttavia, vive in una famiglia ricca.

Il trasferimento assicurato dal reddito minimo è esattamente uguale alla differenza fra il livello di reddito che s’intende assicurare e i red­diti posseduti. Ad esempio, se si volesse assicurare un reddito di 5000 euro, un soggetto senza redditi propri riceverebbe un trasferimento pari a 5000 euro. Se, invece, si guadagnassero 3000 euro, il trasferi­mento scenderebbe a 2000 euro. L’aliquota marginale sarebbe, così, del 100%. A ogni euro in più di reddito guadagnato si perde lo stesso importo di trasferimento.

Reddito minimo d’inserimento/reddito d’inclusione Il reddito minimo d’inserimento/reddito d’inclusione rimane rivolto ai poveri (dunque, è basato sulla prova dei mezzi) e alle famiglie, ma aggiun­ge la disponibilità a lavorare quale condizione per accedere al tra­sferimento. La ragione consiste nei disincentivi al lavoro che sarebbero insiti nell’aliquota del 100% che caratterizza il reddito minimo garan­tito. Sottrarre un euro di trasferimento a ogni euro guadagnato implica, infatti, ignorare i costi del lavoro, favorendo la creazione di trappole di disoccupazione e povertà. I costi del lavoro ten­dono a essere particolarmente pronunciati nelle occupazioni a bassa specializzazione tipicamente diffuse fra i più poveri. Lavorare sarebbe un’op­portunità da garantire a tutti e, al contempo, anche un dovere per tutti, pena la violazione della reciprocità che caratterizza il patto so­cietario.

La condizione della disponibilità a lavorare rappresenta la caratteri­stica distintiva del reddito d’inserimento/inclusione. A essa tendono ad associarsi altre due caratteristiche.

La prima riguarda la nozione d’inserimento/inclusione. La disponi­bilità a lavorare è integrata dalla disponibilità a una più complessiva partecipazione alle condizioni di vita della cittadinanza, in primis, alle prestazioni d’istruzione/formazione e sanitarie. I beneficiari del reddito minimo dovrebbero, ad esempio, impegnarsi a mandare i figli a scuola e/o a partecipare ai programmi di prevenzione sani­taria. La seconda caratteristica concerne l’incentivazione al lavoro, attraverso la graduazione del trasferimento: all’aumentare del reddito guadagnato, il trasferimento diminuisce meno di quanto avviene nel reddito minimo garantito. Detto in altri termini, l’aliquota margina­le scende sotto il 100%. Ipotizziamo, ad esempio, che scenda al 50%, mentre i valori di reddito rimangono gli stessi indicati a proposito del reddito minimo. In tal caso, anziché perdere tutto il trasferimen­to equivalente al reddito guadagnato, il soggetto perderebbe solo la differenza fra reddito minimo massimo (5000 euro) e metà del reddito guadagnato, ossia, 1500 euro. Chi lavora avrebbe, dunque, 6500 euro: 3500 di trasferimento e 3000 di reddito da lavoro. Lavo­rare paga. Più bassa è l’aliquota e minore è il disincentivo.

La contropartita del trasferimento graduato sono, però, l’incremento dei costi per il bilancio pubblico (si trasferisce di più a chi lavora) e una perdita di efficacia della redistribuzione: il reddito di inserimen­to/inclusione potrebbe aiutare soggetti che, tenendo conto del red­dito guadagnato, non sono poveri. L’incentivo a lavorare potrebbe, poi, essere insufficiente.

Reddito di cittadinanza Il reddito di cittadinanza, invece, è erogato a tutti su base individuale, ai poveri come ai ricchi, a chi lavora come a chi non lavora e fa tutti i giorni il surf sulle spiagge di Malibu, per parafrasare il noto dialogo fra John Rawls e Philippe Van Parijs.2 Il reddito di cittadinanza, in altri termini, non contempla alcuna prova dei mezzi e non impone alcuna disponibilità a lavorare.

Diverse sono le giustificazioni adducibili a suo favore. Le principali fanno leva sulla libertà e sulle risorse comuni, non sul contrasto alla po­vertà. Il reddito di cittadinanza favorirebbe la li­bertà dai datori di lavoro, rompendo il ricatto del bisogno; la libertà dalla famiglia (per i giovani) e la libertà dagli uomini capofamiglia (per le donne). Per queste ragioni, il reddito di cittadinanza non solo avrebbe a che fare con la distribuzione di denaro, ma favorirebbe anche più eque relazioni sociali.

Il reddito di cittadinanza rappresenterebbe, inoltre, la restituzione della quota di risorse, oggi, appropriate privatamente da alcuni, ma che spetterebbero a tutti. Il riferimento è al corrispettivo monetario di una serie di risorse casuali, come tali indipendenti dallo sforzo dei singoli, quali le risorse naturali, le eredità e, nella prospettiva di Van Parijs,3 i buoni lavori. Se indipendenti dallo sforzo dei singoli, tali risorse hanno la natura di “regali”4 e i regali vanno goduti senza condizioni. Il riferimento è, altresì, a contributi dei singoli alla creazione di valore, che non sono remunerati in ambito di mercato. Si consideri, ad esempio, la partecipazione alla rete: noi offriamo dati personali, che avvantaggiano chi se ne vuole appropriare per finalità di profitto, ma non riceviamo alcun pagamento.5

Seppure non sia tipicamente invocato per ragioni di contrasto alla povertà, il reddito di cittadinanza potrebbe, però, contribuire a tal fine. Da un lato, il reddito di cittadinanza ha sempre un effetto distributivo favorevole a chi sta peggio: il reddito va, sì, a tutti, ma i più ricchi concorrono maggiormente al finanziamento (più precisamente, tutti i soggetti con reddito inferiore al reddito medio sono beneficiari netti, mentre chi ha redditi più elevati paga un’imposta superiore al trasferimento). Dall’altro, il reddito di cittadinanza potrebbe anche rappresentare una soluzione di secondo ottimo ai fini stessi del contrasto della povertà/ della vulnerabilità.

La ragione, a quest’ultimo riguardo, concerne le tante ombre dei redditi minimi che permangono a prescindere dalla declinazione. Si considerino, ad esempio, gli elementi di irriducibile arbitrarietà insiti sia nella soglia di povertà sia nelle prove dei mezzi, con i connessi rischi di “guerre fra i poveri”. Rispetto alla soglia, non solo la povertà è un continuum che rende difficile distinguere fra “poveri veri” e “soggetti vulnerabili”, ma non esisterà mai alcuna via (alcuna scala di equivalenza) capace di neutralizzare i tanti elementi di eterogeneità nelle caratteristiche personali e nei contesti in cui si vive. Rispetto alla prova dei mezzi, basti pensare alla sostanziale impossibilità di definire in modo univoco il valore dell’abitazione di proprietà che fa passare dall’essere poveri al non esserlo. In breve, il rischio è di considerare non poveri soggetti che sarebbero poveri se si adottasse una definizione diversa di povertà e che, addirittura, sulla base di una medesima definizione, non sono così diversi dai poveri. Inoltre, le prove dei mezzi implicano costi amministrativi e richiedono tempo.

Una qualche discrezionalità è, poi, inevitabile nell’implementazione della condizionalità. Il che, in un mercato sempre più flessibile, con individui che escono ed entrano frequentemente nel mercato del la­voro potrebbe sia generare buchi nelle coperture (nelle more della verifica delle risorse o in presenza di specificazioni stringenti della condizionalità) sia, paradossalmente, disincentivare il lavoro, dato il timore di perderlo e di restare senza coperture.

Si pongono, infine, i rischi della creazione delle “due” nazioni, quella dei “noi” capaci a badare a sé e quella dei “loro” che ne sono incapaci. Proprio a causa di questi limiti, ai fini stessi del contrasto alla povertà, Atkinson6 propone di abbandonare la via dei redditi minimi per abbracciare quella di trasferimenti più universali: un reddito di cittadinanza limitato ai minori e un reddito di parteci­pazione per tutti gli altri (del reddito di partecipazione si parlerà più avanti).

Infine, il reddito di cittadinanza potrebbe vantare una superiorità anche in termini di efficienza. Essendo goduto da tutti, indipenden­temente dal reddito detenuto, sarebbe immune da qualsiasi distor­sione nella scelta se lavorare oppure oziare. Certo, l’effetto reddito (il sentirsi più ricchi) induce a lavorare di meno, ma le convenienze relative, centrali nel determinare le inefficienze dei trasferimenti, non sarebbero toccate.

Reddito di partecipazione Il reddito di partecipazione, come il reddito di cittadinanza, è incondizionato rispetto alle risorse dete­nute: è rivolto a tutti, ricchi e poveri. A differenza del reddito di cittadinanza e come il reddito minimo di inserimento/inclusione richiede, tuttavia, la disponibilità a lavorare. Alle giustificazioni ad­dotte per il reddito d’inserimento/d’inclusione, Atkinson, che ne è il maggiore proponente, aggiunge i limiti della selettività sopra ri­chiamati. Nel futuro, potrebbero prendere sempre più piede anche le ragioni di compensazione alla luce della diminuzione dei posti di lavoro causati dalla automazione.

Salario minimo Il salario minimo, infine, rappresenta una regola­zione delle retribuzioni, fissando un minimo sotto il quale non può scendere il salario pagato dai datori di lavoro. Non è, dunque, un trasferimento pagato dalle imposte; è, al contrario, pagato dai da­tori di lavoro. La ragione fondamentale risiede nelle responsabilità dei datori di lavoro a fare la loro parte nel retribuire la forza lavoro senza scaricare i costi sulla collettività. Il livello del salario minimo può essere fissato sia per legge sia attraverso la contrattazione na­zionale.

Tutte queste misure possono poi diversamente configurarsi secondo come se ne specifichino i beneficiari, i criteri di accesso, l’ammon­tare e la durata del trasferimento, le modalità di amministrazione e lo spazio della misura all’interno del più com­plessivo sistema di sicurezza sociale. Certamente, le scelte sono maggiori per i redditi minimi. Ad esempio, la prova dei mezzi può o no tenere con­to del patrimonio e, nel caso ne tenga conto, può attribuire pesi diversi a tale elemento; la soglia di povertà può essere relativa o assoluta; la famiglia può essere quella anagrafica oppure quella che in inglese è definita household, ossia, la coppia e i figli minorenni (in modo da diminuire la di­pendenza dei figli maggiorenni dalla famiglia). L’importo può portare i beneficiari alla soglia o a livelli inferiori. Nel caso del reddito d’inseri­mento/inclusione, la disponibilità a lavorare può, poi, collocarsi in un continuum che va dalla disponibilità ad accettare lavori o corsi di for­mazione adeguati alle competenze dei beneficiari alla richiesta di accettare qualsiasi lavoro. Similmente, la graduazione del trasferimento può assumere diversa intensità e la complessiva in­clusione può appoggiarsi a processi paternalistici di presa in carico oppure a processi attenti al rispetto della libertà dei beneficiari. Pro­prio a causa della pluralità di opzioni, il reddito minimo potrebbe oscillare fra essere una misura quasi repressiva (sulla falsariga delle leggi sui poveri) ed essere, invece, uno strumento coerente con il rispetto della comune cittadinanza.7

Il reddito di cittadinanza, dal canto suo, può essere limitato ai cittadi­ni o includere i residenti. Può comportare importi diversi e assume­re spazi diversi all’interno dello Stato sociale. Ad esempio, potrebbe sostituire gran parte dei trasferimenti oggi esistenti, come nelle pro­spettive più liberiste, oppure potrebbe accompagnarsi al loro mante­nimento, in particolare, al mantenimento dei trasferimenti di servizi.

Ancora, possono effettuarsi contaminazioni fra le diverse forme. In questa prospettiva, appaiono di particolare interesse sia la proposta recentemente elaborata dal deputato francese Christophe Sirugue, di coniugare aspetti del reddito minimo e aspetti del reddito di citta­dinanza sia la prospettiva di coniugare minimi salariali e altri redditi minimi. Oltre a contribuire a prevenire il più possibile l’insorgenza stessa della povertà nel mercato del lavoro e ad assicurare una più equa ripartizione del valore aggiunto, i minimi salariali limiterebbe­ro, infatti, il rischio sia di effetti depressivi sul salario dei lavoratori a bassa specializzazione a seguito delle politiche di inserimento nel mercato del lavoro sia di traslazione dei benefici sui datori di lavoro (che, grazie alla presenza dei trasferimenti pubblici, potrebbero per­mettersi di pagare salari più bassi).

La scelta dipenderà, ovviamente, dalle caratteristiche dei singoli con­testi e dai giudizi di valore. Indispensabile e preliminare a qualsiasi scelta è, tuttavia, conoscere significato e giustificazioni delle diverse opzioni disponibili.


[1] In realtà, nella discussione pubblica è di recente entrato anche lo stipendio di citta­dinanza. Da esso, tuttavia, si prescinde in questa sede non essendone state definite le caratteristiche e non essendo presente una letteratura sul tema da cui attingere.

[2] Si veda P. Van Parijs, Why Surfers Should be Fed: The Liberal Case for an Unconditional Basic Income, in “Philosophy and Public Affairs”, 2/1991, pp. 101-31.

[3] Si veda P. Van Parijs, Real Freedom for All, Oxford University Press, Oxford 1995. L’accesso ai buoni lavori sarebbe influenzato da fattori casuali, quali la lotteria natu­rale (le abilità che ereditiamo), la lotteria sociale (la famiglia nella quale nasciamo) e il caso idiosincratico (ad esempio, la fortuna di incontrare qualcuno che ci spinge a impegnarci e ci aiuta nella ricerca di un lavoro, trampolino di lancio per una vita di successi economici).

[4] Il termine è, di nuovo, in P. Van Parijs, Real Freedom for All cit.

[5] Sul tema si veda M. Franzini, E. Granaglia, Un reddito da disuguale cittadinanza?, in “Menabò di Etica ed Economia”, disponibile su www.eticaeconomia.it/un-reddi­to-da-disuguale-cittadinanza.

[6] Si veda A. B. Atkinson, Disuguaglianza. Che cosa si può fare?, Raffaello Cortina Edi­tore, Milano 2015.

[7] Sulla pluralità di configurazioni di redditi minimi e più complessivamente di misure di integrazione del reddito si veda E. Granaglia, M. Bolzoni, Il reddito di base, Edies­se, Roma 2016.