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Ritorna lo Stato, ma per fare cosa? Investire in welfare e salute per una crescita inclusiva

Di Andrea Ciarini Lunedì 22 Maggio 2017 16:15 Stampa

Dopo anni in cui è stata esplicitamente e con convinzione esclusa la possibilità di un benefico apporto pubblico alla crescita economica, si torna ora a riflettere sul ruolo dello Stato e delle sue leve strategiche di intervento per lo sviluppo e il riposizionamento del sistema produttivo nazionale. In questo quadro generale, però, ci si concentra prevalentemente sul ruolo che lo Stato può avere nel rilancio dell’industria e nella creazione di infrastrutture materiali, dimenticando quanto strategica potrebbe essere – e con un impatto sull’occupazione decisamente rilevante – l’azione pubblica nel comparto dei servizi sanitari e di welfare, che non ha subito alcuna flessione durante la crisi e che anzi si prevede crescerà sempre più in futuro in ragione delle dinamiche demografiche del paese.

La discussione che si è sviluppata con il lancio del piano Industria 4.0 ha senz’altro un merito: quello di avere riproposto in chiave nuova e su un orizzonte di tempo lungo temi di politica industriale che sembra­vano sopiti. Non è cosa da poco considerando i deficit che nel tempo si sono accumulati su questo fronte già prima della crisi finanziaria. Come sostenuto da più parti,1 negli ultimi anni l’Italia ha attraver­sato la globalizzazione senza una vera e propria strategia di riposizio­namento del suo sistema produttivo. Finita l’epoca delle svalutazioni competitive e avviata la fase (cruciale) di risanamento finanziario, la discussione intorno alle politiche industriali è stata di fatto sostituita dal “discorso” sulle regole del mercato del lavoro o sulle pur necessarie misure di riduzione del peso contributivo e fiscale gravanti sul costo del lavoro. Salvo rare eccezioni, questa idea di sviluppo – in larga parte giocata sui fattori dell’offerta di lavoro – ha contribuito a un offusca­mento di temi e metodologie di intervento che oggi tornano invece a interrogare il ruolo dello Stato e delle sue leve strategiche di intervento.

Industria 4.0 non è certamente una riedizione dell’intervento diret­to dello Stato nell’economia. Rappresenta tuttavia una inversione di tendenza rispetto al passato nel senso di un maggiore coordinamento dei processi di innovazione tecnologica che hanno iniziato a inner­vare il sistema produttivo italiano. Come ha sottolineato Daniele Marini,2 siamo di fronte a una “rivoluzione silenziosa” che inizia a produrre i suoi effetti a macchia di leopardo, talvolta inconsapevol­mente, suscettibile di effetti positivi sul piano della qualità del lavoro e dell’ammodernamento tecnologico delle imprese, in special modo nei settori core della piccola e media industria manifatturiera italiana. Investire risorse economiche e capacità progettuali in questa direzio­ne è senz’altro importante, tanto più considerando le storture che continuano a insistere sul sistema produttivo italiano. Anche se l’Ita­lia è ancora l’ottavo produttore manifatturiero mondiale – il secondo in Europa dopo la Germania – risente tuttavia dei vincoli legati a un posizionamento su produzioni a basso tasso di valore aggiunto che stentano a sostenere la domanda di lavoro di qualità.

Industria 4.0 ha dunque una rilevanza strategica sul piano della com­petitività e della capacità di attrezzare le imprese a competere nei nuovi mercati. Si tratta di questioni non più rinviabili, su cui un mancato intervento corre il rischio di allargare il solco che già oggi separa l’Italia dai paesi (in testa la Germania) che per primi si sono attrezzati ad affrontare la rivoluzione tecnologica nelle imprese.

Occorre però prepararsi anche per governare questi cambiamenti sul piano del lavoro. Quanto e in che misura la tecnologia impatta sul lavoro? E quali settori saranno più interessati in futuro? Sono que­ste domande non nuove che oggi tornano ad affiorare nel dibattito sotto la spinta dei cambiamenti impressi dalla rivoluzione tecnolo­gica. Non è semplice immaginare scenari senza cadere nel futuribile. Secondo le stime del World Economic Forum (WEF), nei prossimi cinque anni la “quarta rivoluzione industriale” è destinata a elimina­re più di 5 milioni di posti di lavoro nelle 15 economie più sviluppa­te del mondo. A conclusioni simili giungono altri studi recenti, come quello di Frey e Osborne,3 secondo cui addirittura il 47% dell’oc­cupazione negli Stati Uniti sarebbe a rischio sostituzione per effetto della tecnologia. Altri studiosi invitano a una maggiore prudenza,4 ponendo l’attenzione anche sugli effetti compensativi della tecno­logia applicata al lavoro. Come sottolineato da Autor,5 se da una parte le innovazioni in corso contribuiscono a distruggere lavoro in molti comparti produttivi, dall’altra concorrono a crearne di nuovo in settori emergenti. Quello che non è chiaro, né condiviso, è quale sarà il saldo tra quello che si perde e quello che si potrà guadagnare in termini occupazionali.

Per effetto della rivoluzione tecnologica siamo entrati in una fase nuova destinata a cambiare i contenuti e la quantità di lavoro dispo­nibile sul mercato. Questo non significa però evocare o legittimare scenari da “fine del lavoro” come nella interpre­tazione divenuta ormai celebre, ancorché molto criticata, di Rifkin.6 Anche perché non tutti i set­tori produttivi sono esposti allo stesso modo agli effetti della tecnologia. Vi sono settori che già da anni perdono occupazione (non solo in conse­guenza della crisi) e settori che invece continua­no a guadagnare occupati. Tra questi il comparto dei servizi di welfare merita una particolare at­tenzione. Le attività in questo ambito sono infatti parte integrante di una domanda di lavoro che si va espandendo nonostante e al di là della crisi, perché trainata da fattori strutturali, riguardanti le grandi trasformazioni demografiche e i cambiamenti interni alle famiglie. In una fase di recessione e riduzione costante degli occupati nei tradizio­nali settori di insediamento industriale e manifatturiero questi servi­zi hanno continuato a dare un contributo positivo in tutta Europa alla creazione di nuova occupazione. A fronte di una perdita di circa 3.390.000 unità nel manifatturiero (–12,2%) tra il 2008 e il 2015 e di 3.800.000 nelle costruzioni e nell’edilizia (–22,25%), i servizi alle persone hanno registrato un incremento di circa 3.000.000 di unità (+12,4%), per un totale di 20.800.000 occupati, il 12% circa di tutta l’occupazione creata nell’Europa a 15 nel 2015 (Figura 1).

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A tutti gli effetti i white jobs (ovvero i lavori nei servizi sociali, so­cio-sanitari e sanitari) costituiscono uno dei settori che più hanno contribuito a creare occupazione in Europa. Da questo punto di vista le questioni del lavoro nel sociale chiamano in causa il ruolo strategi­co dello Stato non meno di quanto si possa dire per gli investimenti nell’industria o nelle infrastrutture materiali. Il welfare non è solo un costo, ma può essere anche una grande opportunità di svilup­po e di crescita per il paese. L’invecchiamento della popolazione, i nuovi bisogni di conciliazione e cura, l’inserimento nel mercato del lavoro e le tante domande che insistono sul sistema sanitario e so­cio-sanitario non vanno visti solo nella loro dimensione di costo. A certe condizioni possono essere al contrario un volano di crescita, di innovazione e creazione di nuova occupazione e nuove filiere di imprese, anche tecnologicamente avanzate, in grado di rilanciare il modello sociale europeo. Certo è che, stanti le pressioni poste dal­le misure di consolidamento fiscale, questi obiettivi sono nei fatti negati. Lontano dall’avere contribuito al rilancio del modello socia­le i piani di risanamento finanziario hanno piuttosto determinato un suo arretramento, rendendo manifesta la contraddizione tra gli obiettivi di spesa e investimento nell’agenda sociale promossi dalle istituzioni comunitarie e i vincoli di bilancio imposti dalle mede­sime istituzioni. Eppure avremmo bisogno dell’esatto contrario. È oramai chiaro, infatti, che la riattivazione dei circuiti della crescitaè un problema da affrontare con soluzioni in grado di intervenire anche sulle componenti della domanda. E le istituzioni del welfare non sono estranee a questo obiettivo. A patto che se ne modifichi il raggio di azione in direzione della creazione di buona occupazione, non una occupazione qualsiasi, né un lavoro di pubblica utilità per i disoccupati, ma impieghi utili a rispondere a bisogni presenti e urgenti nelle nostre società. A meno che non si accetti l’ipotesi di una ulteriore familizzazione del wel­fare – e questo è un rischio concreto degli effetti dell’austerity – resistono aree di bisogno su cui concentrare investimenti. In questo senso, se il Piano Juncker ha fatto intravedere delle possibi­lità in questa direzione, anche se su scala limitata e con un moltiplicatore insufficiente, ben di più si potrebbe fare consentendo agli Stati membri di scorporare dal deficit di bilancio le spese sostenute per l’ammoder­namento dei servizi di welfare e la loro infrastrutturazione tecnolo­gica. D’altra parte le deroghe al rigore europeo sembrano riguardare gli investimenti in infrastrutture materiali, lo stesso potrebbe essere previsto per gli investimenti nei servizi di welfare, data la centralità che questi rivestono nell’agenda sociale europea, da ultimo con il lancio del Pilastro dei diritti sociali.

Su queste soluzioni si è sollevato di recente un dibattito europeo e na­zionale di cui tenere conto e che vede confrontarsi diverse ipotesi: da quelle di mutualizzazione del debito finalizzate al finanziamento di Eurobonds sociali, come nella proposta avanzata da Vandenbroucke, Hemerijck e Palier,7 alla definizione di un piano europeo di investi­menti nelle infrastrutture sociali sul modello del Piano Juncker come di recente riproposto da Ferrera8 e rilanciato anche nell’ambito del Libro bianco sul futuro dell’Europa. In ultimo, ma non meno im­portanti, ci sono proposte che chiamano in causa le banche nazionali di promozione (in Italia Cassa depositi e prestiti, in Francia Caisse des dépôts et consignations, in Germania KfW), istituzioni capaci di mobilitare capitali pazienti, non speculativi, per grandi progetti sulle infrastrutture sociali. A livello europeo il perimetro d’azione di queste istituzioni si è molto ampliato in ragione della loro capacità di raccogliere finanziamenti su progetti di lungo termine. La comu­nicazione della Commissione europea sulle banche nazionali di pro­mozione9 ha esplicitamente riconosciuto il ruolo di questi investitori di lungo periodo con l’obiettivo di supportare lo sviluppo del Piano Juncker e investire in aree dove i fallimenti di mercato spiazzano gli investimenti privati.

Anche nel campo del welfare e dell’innovazione sociale questi investi­menti possono produrre un effetto moltiplicatore sul PIL. La Banca europea per gli investimenti e il Fondo europeo per gli investimenti strategici hanno adottato linee di finanziamento comunitarie per l’innovazione sociale e le impre­se sociali innovative. Allo stesso modo anche la programmazione dei fondi strutturali 2014-20 individua tra i settori strategici di finanziamento il welfare e la salute, ben sapendo che anche da qui passa il rafforzamento dei circuiti di cresci­ta inclusiva e una parte importante della stessa innovazione tecnologica. Sono, queste, tutte opportunità da cogliere in un disegno strate­gico capace di integrare sotto la regia pubblica diverse forme di finanziamento e iniziative di ri­forma. Lo sblocco di liquidità verso progetti dai rendimenti bassi ma certi, il coinvolgimento di investitori istituzionali, dalle banche nazionali di promozione alle fondazioni bancarie fino ai fon­di pensione, possono contribuire in maniera stabile a questa strategia di investimento nel welfare, con ritorni stabili e impatti significativi sul piano occupazionale e del contributo alla crescita.

In una fase come quella attuale, di bassi tassi di interesse e abbondan­te liquidità, ci sono tutte le premesse per il lancio di veicoli finanziari capaci di destinare risorse alle infrastrutture sociali e a progetti di innovazione sociale.

Sulla esportabilità in Italia di strumenti di questo tipo occorre tene­re bene in considerazione i possibili spazi di implementazione, ben consapevoli della diversità di condizioni e condizionamenti (vincoli) che insistono sulle amministrazioni italiane e dei rischi che devono assumere gli investitori nei confronti dei propri stakeholders di riferi­mento. Non tutti gli investitori (fondazioni bancarie, fondi pensio­ne, investitori istituzionali) hanno la stessa propensione al rischio in rapporto all’investimento sociale. Non tutta la spesa sociale è passibi­le di risparmi. Infine non tutte le aree di vulnerabilità ed emergenza sociale sono coperte da interventi pubblici, ragione per cui è diffi­cile in partenza stimare un risparmio di spesa che possa finanziare il pagamento di un interesse come è nel modello tipico di finanza a impatto anglosassone. Vi è tuttavia una ampia area di spesa sociale a carico dei privati su cui si possono innestare veicoli di investimento e raccolta del risparmio per favorire investimenti sostenibili e di lun­go termine. D’altra parte, il gap tra bisogni sociali e spesa pubblica è destinato a crescere considerevolmente in futuro, ragione per cui si pone la necessità di allargare il novero delle risorse e dei canali di finanziamento per i servizi di welfare. Se e quanto questo processo andrà in direzione di logiche speculative o incrementali, di impatti sociali tesi essenzialmente a garantire una remunerazione del capitale investito o al contrario determinare effetti di lunga durata sull’am­pliamento delle prestazioni e sul rafforzarsi di circuiti di nuova (e buona) occupazione, è una questione aperta a diverse interpretazioni ma soprattutto soluzioni, da costruire per il futuro. Per fare que­sto occorrono dei piani finanziari credibili, non esposti ai pericoli di logiche estrattive, e incentivi fiscali in favore degli investitori isti­tuzionali su progetti da realizzare su scala nazionale e territoriale in partnership con le amministrazioni regionali e locali.

Su questi ambiti la reinterpretazione dell’intervento pubblico non rimanda alla riedizione di esperienze passate. Si tratta piuttosto di ripensare l’azione strategica dello Stato in stretta sinergia e valoriz­zando l’apporto di capitali privati su progetti di lungo termine nel welfare con l’obiettivo di coniugare crescita, coesione sociale e crea­zione di nuova occupazione.


[1] Si veda in particolare I. Cipolletta, Risorse e strategie per sostenere la trasformazione dell’industria, in “L’industria”, 3/2016, pp. 391-405.

[2] D. Marini, «Industria 4.0»: una prima riflessione critica, in “L’industria”, 3/2016, pp. 383-86.

[3] C. B. Frey, M. A. Osborne, The Future of Employment: How Susceptible Are Jobs to Computerisation?, in “Technological Forecasting and Social Change”, 114/2017.

[4] D. Autor, Why Are There Still So Many Jobs? The History and Future of Workplace Automation, in “The Journal of Economic Perspectives”, 3/2015, pp. 3-30; W. Eich­horst, H. Hinte, U. Rinne, V. Tobsch, How Big is the Gig? Assessing the Preliminary Evidence on the Effects of Digitalization on the Labor Market, IZA Policy Paper n. 117, ottobre 2016, disponibile su ftp.iza.org/pp117.pdf

[5] D. Autor, op. cit.

[6] J. Rifkin, La fine del lavoro. Il declino della forza lavoro globale e l’avvento dell’era post-mercato, Mondadori, Milano 1996.

[7] F. Vandenbroucke, A. Hemerijck, B. Palier, The EU Needs a Social Investment Pact, OSE Opinion Paper n. 5, maggio 2011, disponibile su www.ose.be/files/Opinion­Paper5_Vandenbroucke-Hemerijk-Palier_2011.pdf

[8] M. Ferrera, Rotta di collisione. Euro contro welfare?, Laterza, Roma-Bari 2016.

[9] Commissione europea, Working Together for Jobs and Growth: The Role of National Promo­tional Banks (NPBs) in Supporting the Investment Plan for Europe. Communication from the Commission to the European parliament and the Council, COM (2015) 361 final, disponi­bile su eur-lex.europa.eu/legal-content/en ALL/?uri=CELEX:52015DC0361