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Una nuova generazione di politiche per l'innovazione

Written by Mario Calderini Tuesday, 16 March 2010 17:51 Print
In Italia si registra un ritardo strutturale in mate­ria di politiche a sostegno dell’innovazione. Tra le ipotesi possibili, finalizzate a sanare il gap esisten­te rispetto ad altre realtà europee, vi è la restitu­zione di centralità al ruolo della pubblica ammini­strazione nel sostenere l’innovazione, ad esempio attraverso l’incentivo che la pratica del public pro­curement può rappresentare. Ciò, tuttavia, non può né deve sostituire il sostegno strutturale alla ricerca pubblica e privata; pertanto appare neces­sario un profondo ripensamento degli strumen­ti e delle politiche pubbliche di sostegno all’innovazione.

 

Rinnovare e completare il portafoglio degli strumenti

 L’ossessività con cui si rivendica la peculiarità del modello innovativo prevalente nel sistema industriale del nostro paese non si accompagna ad altrettanta scrupolosità nel disegno di politiche pubbliche a sostegno dell’innovazione che con quello stesso modello siano coerenti e organiche. Ancora oggi, in verità, il posizionamento culturale di larga parte dell’impianto politico a sostegno dell’innovazione appare culturalmente più vicino al Manuale di Frascati dei tardi anni Sessanta che alla nuova generazione di politiche innescate dall’importante azione di revisione della Strategia di Lisbona da parte della Commissione europea, avviata con il rapporto “Creating an Innovative Europe”1 e resa concreta dalle numerose esperienze innovative che ne sono seguite in molti paesi europei.
Le ragioni del ritardo strutturale con cui gli strumenti di sostegno all’innovazione tendono ad armonizzarsi ai modelli di innovazione più diffusi nella nostra industria e alle buone prassi emergenti sono numerose e risiedono sia in taluni tratti socioculturali del nostro sistema scientifico e accademico sia nella stessa organizzazione della struttura politico-amministrativa delegata a tali politiche. In particolare, l’assenza di presidio sulle politiche cosiddette “non-R&S”, che così importante apparirebbe per una parte non trascurabile della piccola e media impresa italiana, nasce da una divisione imperfetta di competenze tra ministero dell’Industria,2 nel quale è fortemente radicata un’impostazione derivata dalla politica industriale tradizionale − caratterizzata ad esempio da un’anacronistica centralità del capitale fisico e tangibile nei processi innovativi − e il ministero dell’Università e della ricerca che ha, non sempre inconsapevolmente, assecondato una ingiustificata confusione semantica tra ricerca e innovazione, termini spesso trattati indifferentemente come sinonimi, con il malcelato intento di mettere in atto politiche strutturali di sostegno alla ricerca universitaria e agli enti pubblici di ricerca sotto le mentite spoglie di interventi a sostegno dell’innovazione. Non irrilevante, a questo proposito, è stato probabilmente il fatto che il governo delle politiche per la ricerca sia stato affidato per larga parte a valenti scienziati di “grido”, non sempre particolarmente sensibili alla necessità di una seria analisi politica, economica ed empiricamente fondata dei bisogni emergenti nell’industria nazionale e degli strumenti atti a soddisfarli. E anche quando il sistema della ricerca è stato violentemente richiamato ad una maggiore attenzione ai bisogni dell’industria, si è spesso rifugiato in un’opzione di pura retroguardia quale l’invocazione taumatur - gica del trasferimento tecnologico science/tech - nology push, preferibilmente realizzato attraverso strutture di intermediazione di stretta osservanza accademica.
Questa tradizione politica e amministrativa consegna oggi al paese un portafoglio di strumenti non sempre adeguati all’affermarsi di modelli di processo innovativo che non necessariamente sono riconducibili allo schema lineare ricerca-sviluppo-commercializzazione, che attingono a fonti di innovazione molteplici − e spesso assai diverse dal solo investimento esplicito in ricerca − e non sempre possono definirsi technology-based. Ne consegue, evidentemente, un insieme di strumenti quasi completamente rivolti al sostegno dell’innovazione sul lato dell’offerta e una quasi totale assenza di politiche della domanda.
Vi è quindi un ampio spazio politico, prevalentemente inesplorato, che si colloca concettualmente tra le grandi operazioni di sostegno alla sostituzione di mezzi produttivi e le politiche di sostegno diretto della ricerca pubblica e privata, che è urgen te occupare riconoscendo il ruolo fondamentale della competizione, del mercato, della domanda, dell’utente finale, della creatività e delle innovazioni “non-R&S” nel determinare la prestazione innovativa delle imprese italiane.
Affinché un sereno ragionamento sulla necessità di completare e ammodernare il portafoglio delle politiche per l’innovazione non venga vanificato dal “fuoco amico” delle invocazioni retoriche sulla necessità di sostenere la ricerca e le istituzioni che la svolgono, è bene chiarire che un’azione di rinnovamento di tale portafoglio potrà produrre gli effetti attesi solo in presenza di un contestuale e adeguato sostegno alle infrastrutture della conoscenza del paese e alle attività di ricerca di base e applicata pubblica e privata. Alla stessa stregua, vale ricordare che il successo di tale azione è indissolubilmente legato alla capacità del sistema politico di assicurare condizioni di contesto tali da far sì che larga parte dell’industria italiana ritrovi gli incentivi spontanei ad investire in innovazione, esponendola senza intermediazioni improprie alle pressioni competitive e alle forze del mercato e rimuovendo ogni possibile fonte di tentazione verso leve di competitività diverse dalla propria capacità di innovare, più appetibili nel breve ma certamente meno sostenibili nel medio periodo e nel contesto internazionale.

Politiche della domanda e centralità della pubblica amministrazione

Nello specifico del nostro paese, la concezione di una nuova generazione di strumenti pubblici a sostegno dell’innovazione non può prescindere dalla considerazione che le risorse disponibili per queste politiche, pur nell’auspicio di un considerevole aumento nei prossimi anni, saranno largamente insufficienti a sostenere un impianto politico simile a quello che ha caratterizzato gli anni passati. Nella amara consapevolezza che, a qualunque livello di governo, l’opzione di procedere verso una radicale concentrazione e specializzazione delle risorse su pochi obiettivi prioritari appare largamente irrealistica nel breve periodo, occorre prendere atto del fatto che difficilmente si potrà raggiungere una massa critica di risorse atta ad innescare virtuosi processi di crescita attraverso il solo investimento in ricerca. Ciò non solo in ragione della difficilissima situazione in cui versa la finanza pubblica ma anche del sistematico smantellamento del sistema di infra strutture e competenze di ricerca cui si è assistito negli ultimi anni, sia nel settore pubblico sia in quello privato. Poiché una seria opera di ricostruzione di tali infrastrutture e competenze non può che dispiegarsi in un orizzonte almeno decennale, è indifferibile la necessità di individuare azioni e strumenti a basso impiego di risorse in grado di assicurare sostegno alla capacità innovativa delle nostre imprese.
Una nuova generazione di politiche, che accompagni e non sostituisca l’investimento in ricerca – meglio se in pochi settori prioritari – deve quindi nascere attraverso l’individuazione di strumenti che non richiedano grandi quantità di risorse aggiuntive ma che facciano leva su risorse che già oggi sono disponibili e utilizzate dalla pubblica amministrazione per rendere efficiente il proprio funzionamento, ovvero che liberino risorse attraverso la semplificazione e l’ammodernamento delle infrastrutture amministrative e di governance del paese. Ne consegue, prioritariamente, la necessità di restituire centralità al ruolo della pubblica amministrazione nel sostenere, attraverso la domanda, l’innovazione. Poiché a nessuno può sfuggire l’inadeguatezza di certa parte della pubblica amministrazione a sostenere un ruolo così importante e impegnativo, è contestualmente indifferibile la necessità di adeguare non solo le competenze e le professionalità ma anche gli strumenti amministrativi a sua disposizione, spesso non solo inadeguati ma addirittura perfettamente “ortogonali” agli obiettivi di sostegno all’innovazione che ad essa si chiede di perseguire.
Da un lato, quindi, le risorse finanziarie e gli assets che la pubblica amministrazione già utilizza per l’erogazione dei suoi servizi fondamentali e il miglioramento della loro efficienza possono essere utilizzati, senza costi aggiuntivi, per stimolare e sostenere la prestazione innovativa delle imprese italiane. Dall’altro, vi è un ampio portafoglio di azioni legislative, normative e di semplificazione amministrativa che, senza costi aggiuntivi, possono liberare un’enorme quantità di energia innovativa nel paese. Tra queste, in particolare, vale la pena segnalare, da un lato, la necessità di arricchire e qualificare la dotazione delle amministrazioni centrali e regionali di strumenti operativi di pianificazione, valutazione e gestione dei progetti e delle politiche e, dall’altro, il bisogno di un profondo ridisegno della governance delle politiche dell’innovazione, sia dal punto di vista della ripartizione e del coordinamento delle competenze tra i ministeri, sia nella distri buzione verticale delle deleghe tra i diversi livelli di governo, europeo, nazionale e regionale.
Volendo tuttavia prescindere da considerazioni di natura generale che attengono al ridisegno complessivo delle deleghe e delle competenze politiche in materia di innovazione, che potranno essere affrontate in altra sede, vale invece la pena di soffermarsi ad individuare in quali dimensioni la pubblica amministrazione possa concretamente svolgere un ruolo diretto e attivo nel sostegno all’innovazione. Non solo e non tanto come finanziatore di programmi di ricerca ma come facilitatore dei processi innovativi attraverso la semplificazione normativa, come garante dell’accessibilità ai servizi essenziali per la nuova imprenditorialità tecnologica, come acquirente di prodotti e servizi che non esistono ancora attraverso il public procurement dell’innovazione, come creatore di nuovi mercati attraverso l’intervento normativo e la regolamentazione, come gestore professionale, proattivo e consapevole degli interventi di sostegno all’innovazione e infine come co-innovatore in settori chiave quali la sanità, i trasporti, l’energia e la tutela ambientale.

Gli strumenti per una politica pubblica della domanda di innovazione

La principale linea d’azione potenzialmente atta a realizzare quanto sopra delineato è certamente l’introduzione della pratica del public procurement dell’innovazione e della tecnologia (PPI o PPT) come forma di sostegno alle attività innovative delle imprese, in linea con i recenti indirizzi comunitari.  Il settore degli appalti pubblici è stato identificato dalla Commissione europea come una delle priorità nella sua “Broad-based Innovation Strategy”. 3 Quest’ultima, considerando lo straordinario potenziale di cui l’Unione europea dispone in termini di innovazione e la sua tradizione nel settore pubblico, sottolinea come l’innovazione e la domanda di mercato di prodotti innovativi in Europa possano essere promosse solo attraverso il coinvolgimento di tutte le parti interessate, ovvero non solo il mondo dell’impresa, ma anche i consumatori, la società civile e le pubbliche amministrazioni a tutti i livelli, nazionale, regionale e locale. In questo sforzo, il ruolo dei governi è essenziale poiché il settore pubblico deve porsi in una posizione di leadership nell’adot tare approcci innovativi e sfruttare nuove tecnologie e procedure nella gestione della pubblica amministrazione. La finalità perseguita è quella di rispondere meglio ai bisogni dei cittadini e incrementare la qualità dei servizi pubblici anche attraverso un aumento della produttività.4
In quest’ottica, il miglioramento delle pratiche relative agli appalti pubblici per promuovere la ricettività del mercato rispetto a prodotti e servizi innovativi, favorendo al contempo l’aumento della qualità dei prodotti pubblici nei mercati in cui il settore pubblico è un committente importante, rappresenta un fattore abilitante decisivo. Ciò può avvenire nella misura in cui da parte delle contracting authorities pubbliche vi sia la capacità di descrivere i loro bisogni in maniera accurata così da rendere gli offerenti capaci di proporre una gamma ampia di soluzioni che rispondano alle necessità delle amministrazioni aggiudicatrici. Si tratta, in una parola, di essere in grado di mettere a bando problemi tecnologici da risolvere piuttosto che forniture che incorporano soluzioni a problemi per definizione già obsoleti.
In sintesi, si richiede agli enti pubblici aggiudicatori di appalti di agire da intelligent purchasers, acquirenti cioè che sappiano pianificare quali lavori, forniture e servizi acquistare e in che modo, tenendo conto non solo del costo al tempo dell’acquisto, ma anche del ciclo di vita del prodotto o servizio. Ciò da un lato avrebbe una funzione di stimolo della domanda di innovazione e, dall’altro, consentirebbe alle autorità pubbliche di acquistare prodotti e servizi di migliore qualità. È peraltro evidente come nel nostro paese, così come in gran parte dei paesi europei, il potenziale del procurement pre commerciale rimanga ancora un’opportunità non sfruttata da parte degli enti pubblici, contrariamente a quanto avviene negli Stati Uniti dove, ad esempio, esso ha già assunto un ruolo importante nell’economia non solo per l’innovazione correlata a settori come quello spaziale, la difesa e la sicurezza, ma anche in altri campi quali i trasporti, la sanità, l’energia e l’Information and Communication Technology (ICT).5 Infatti, laddove non esistano soluzioni commerciali sul mercato, il procurement pre commerciale può dare un contributo determinante alle pubbliche amministrazioni per acquisire risposte tecnologicamente innovative che rispondano alle loro esigenze tramite soluzioni alternative a problemi di interesse pubblico. In quest’ottica uno sforzo di innovazione di livello nazionale, nell’ambito di un quadro giuridico comunitario armonizzato in materia di aggiudicazione di appalti pubblici, diventa fondamentale anche per la definizione di appalti innovation- oriented e per facilitare l’accesso e la partecipazione delle piccole e medie imprese (PMI) nel mercato del public procurement..
L’impulso alle strategie di innovation public procurement è spesso realizzato nella pratica attraverso le cosiddette Lead Market Initiatives (LMI), lo sviluppo dei partenariati pubblico-privati istituzionalizzati (PPPI) e i living labs, nei quali la pubblica amministrazione interviene in forma diretta come coinnovatore. Il concetto di lead market (mercato guida) fu presentato per la prima volta dal già citato rapporto Aho, che raccomandava la messa a punto di misure mirate allo sviluppo di mercati più favorevoli all’innovazione e la creazione di condizioni atte a favorire il trasferimento dell’innovazione tecnologica e non tecnologica in prodotti e servizi commerciali. Un lead market è un mercato che si colloca in una certa area geografica delimitata, relativo ad un determinato prodotto o servizio innovativo, da cui può prendere avvio la diffusione di detto prodotto o servizio in altri mercati.
La Lead Market Initiative6 è un’azione politica comunitaria indirizzata ad alcuni importanti settori per i quali vengono adottate azioni per il sostegno della domanda e l’abbattimento delle barriere che ostacolano l’acceso di nuovi prodotti sul mercato, attraverso degli action plans settoriali messi a punto dalla Commissione e dai singoli Stati membri, spesso con il rilevante contributo dei portatori di interessi industriali. I mercati identificati dalla LMI originata dalla Commissione europea sono la sanità on line, i tessili di protezione, l’edilizia sostenibile, il riciclaggio, i bioprodotti e le energie rinnovabili. In generale, la scelta di questi settori deriva dalla considerazione che si tratta di mercati che si caratterizzano per il fatto di avere un notevole potenziale di espansione, ma al contempo incontrano forti ostacoli che ne impediscono l’espansione stessa. Tale tipologia di azione, realizzabile senza l’impiego di risorse particolarmente ingenti, è teoricamente attuabile anche su scala nazionale o addirittura regionale, nonostante l’esercizio pratico di tali strumenti su scala territoriale limitata sia reso difficile dalla necessità di limitare i benefici alle imprese del territorio, spesso in potenziale contrasto con la disciplina europea pro concorrenziale.
Uno strumento peculiare nell’ambito degli appalti pubblici che si è sviluppato negli anni più re centi sono i partenariati pubblico-privati (PPP) la cui caratteristica principale consiste nel ruolo affidato al partner privato, che partecipa alle varie fasi del progetto (ideazione, esecuzione e gestione) sopportando rischi tradizionalmente sostenuti dal settore pubblico e spesso contribuendo al finanziamento del progetto stesso. In quest’ambito si sono sviluppati i partenariati pubblico-privati “istituzionalizzati” (PPPI), ovvero forme di cooperazione tra partner pubblici e privati che costituiscono un’entità a capitale misto per l’esecuzione di appalti pubblici (o concessioni). L’apporto privato alle attività del PPPI consiste, a parte il conferimento di capitali o altri beni, nella partecipazione attiva all’esecuzione dei compiti assegnati all’entità a capitale misto o nella gestione di tale entità.7
Infine, occorre ricordare che tra gli strumenti di sostegno pubblico dell’innovazione sul lato della domanda si è affacciato recentemente un modello innovativo di pubblica amministrazione co-innovatrice, con interessanti applicazioni, spesso appoggiate da grandi gruppi industriali, di livello nazionale e regionale, in particolare nei paesi scandinavi e baltici: il cosiddetto modello dei living labs.
I living labs sono infrastrutture di sperimentazione concepite al fine di consentire a imprese, ricercatori, pubblica amministrazione e utenti finali di sviluppare coralmente e “in vivo” nuove tecnologie, applicazioni, prodotti, servizi e modelli di business. I living labs sono concepiti per favorire il processo innovativo in quelle situazioni nelle quali le attività di ricerca e sviluppo delle imprese, l’identificazione dei bisogni e dei requisiti funzionali espressi dall’utente finale e l’investimento infrastrutturale da parte della pubblica amministrazione non possono essere sviluppati e perseguiti separatamente e sequenzialmente ma devono evolvere congiuntamente in un laboratorio condiviso e attivo, nel quale ciascuno degli attori coinvolti possa sfruttare appieno e far crescere le proprie capacità creative e innovative.
Tra le caratteristiche distintive dello strumento vi è la centralità dell’utente finale, che nei living labs viene esposto “in vivo” a nuove applicazioni, tecnologie, servizi, modelli di business e qui costantemente monitorato e coinvolto nella sperimentazione d’uso in un contesto reale, al fine di renderlo attore centrale del processo innovativo.
La pubblica amministrazione offre quindi tali infrastrutture di sperimentazione a grandi imprese, neo-imprese o a singoli innovatori che intendano sperimentare nuovi prodotti, servizi, applicazioni, tecnologie e modelli di business, sia fornendo sostegno economico alla realizzazione dell’infrastruttura sperimentale e alla sua gestione sia compartecipando direttamente all’innovazione amministrativa che è spesso parte integrante dell’idea innovativa.

Conclusioni

Gli strumenti sopra discussi costituiscono alcune delle azioni che la pubblica amministrazione, con risorse limitate, può mettere in campo a sostegno dell’innovazione. Come più volte sottolineato, queste non possono e non devono sostituire il sostegno strutturale alla ricerca pubblica e privata e alle istituzioni che la presidiano, ma si candidano ad accompagnare l’industria e l’università italiana nel lungo cammino transitorio che le separa dalla completa ricostruzione delle infrastrutture tangibili e intangibili necessarie alla loro competitività. È infatti probabile che nei prossimi anni avremo a disposizione risorse assai limitate e ci troveremo a doverle usare per fare due cose insieme: rendere più efficiente il paese e rilanciare la competitività della nostra industria. Ciò non può che avvenire attraverso un profondo rinnovamento del portafoglio di strumenti e politiche pubbliche di sostegno all’innovazione.

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