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L'Italia e la sua sicurezza: gli obiettivi e le risorse

Written by Fabrizio Battistelli Monday, 01 May 2006 02:00 Print

Una seria analisi dei problemi della sicurezza oggi in Italia deve partire da due dati di fatto: 1) rispetto ad appena cinque anni fa l’ambiente di riferimento è radicalmente cambiato; 2) ad affrontare questi cambiamenti è chiamato un sistema pubblico che sta attraversando una fase di depressione tra le più insidiose della storia repubblicana. L’attacco del terrorismo islamista portato al cuore dell’Occidente – a New York e Washington, a Madrid, a Londra – impone una drastica revisione della tradizionale separazione tra sicurezza esterna e sicurezza interna. Soltanto una visione ideologica come quella neocons può sottovalutare o fornire un’interpretazione di comodo delle cause internazionali che scatenarono l’aggressione kamikaze dell’11 settembre. Tutti invece, anche i neocons, ammettono le gravi conseguenze che una simile aggressione determina all’interno delle società colpite: sulla qualità della vita, sulla libertà dei cittadini, sulla sicurezza vissuta e sulla sicurezza percepita dalla popolazione.

Una seria analisi dei problemi della sicurezza oggi in Italia deve partire da due dati di fatto: 1) rispetto ad appena cinque anni fa l’ambiente di riferimento è radicalmente cambiato; 2) ad affrontare questi cambiamenti è chiamato un sistema pubblico che sta attraversando una fase di depressione tra le più insidiose della storia repubblicana.

L’attacco del terrorismo islamista portato al cuore dell’Occidente – a New York e Washington, a Madrid, a Londra – impone una drastica revisione della tradizionale separazione tra sicurezza esterna e sicurezza interna. Soltanto una visione ideologica come quella neocons può sottovalutare o fornire un’interpretazione di comodo delle cause internazionali che scatenarono l’aggressione kamikaze dell’11 settembre. Tutti invece, anche i neocons, ammettono le gravi conseguenze che una simile aggressione determina all’interno delle società colpite: sulla qualità della vita, sulla libertà dei cittadini, sulla sicurezza vissuta e sulla sicurezza percepita dalla popolazione. Che sia opera di un commando infiltratosi dall’estero (come negli Stati Uniti) o di una cellula cresciuta nelle pieghe della società (come in Inghilterra), o infine di un ibrido tra questi due modelli (come in Spagna), la violenza terroristica impone alle istituzioni democratiche una visione unitaria della prevenzione e degli strumenti per contrastare la minaccia; una visione che sia capace tanto di distinguere nel momento analitico, quanto di sintetizzare nel momento progettuale e in quello operativo.

In questa prospettiva, a differenza del passato, l’homeland security non può ignorare la international security; il ministero degli interni deve conoscere la politica estera e il ministero degli esteri deve tenere in considerazione le possibili ripercussioni nazionali delle crisi internazionali; l’uno e l’altro, infine, devono dialogare fittamente con la difesa. In una visione sistemica che colleghi tra loro gli ambiti specializzati delle competenze istituzionali e, soprattutto, i mezzi ai fini e viceversa, non è facile il compito che si trova ad affrontare oggi in Italia il governo di centrosinistra. Sei anni di impronta neoconservatrice come quella impressa dal presidente Bush, alla quale si è piattamente adeguato il governo Berlusconi, hanno dato vita, sui temi della sicurezza come in altri campi, a gravi incomprensioni della realtà, a errori, a forzature, e ciò sia in termini di politics (che cosa fare di fronte all’aggravamento della situazione), sia in termini di policy (come farlo).

Considerando, per cominciare, il primo dei due ambiti citati, l’emergenza è imposta dalla rapida sequenza di eventi innescati dal terrorismo. Il terrorismo internazionale di matrice islamica non è un’invenzione della propaganda americana. Esiste veramente e rappresenta una minaccia molto seria. È altrettanto vero, peraltro, che la scelta di Bush di allargare e militarizzare il conflitto, anziché isolarlo e prevenirlo, ha fatto il resto. Le conseguenze sono critiche, poiché determinano un intreccio difficilmente districabile di aspetti contingenti (politici) e di aspetti strutturali (economici e sociali). Dopo l’11 settembre e dopo le risposte del governo degli Stati Uniti agli attacchi terroristici, la convivenza tra il Nord e il Sud del mondo si è deteriorata, l’autorità morale e l’attrattiva dell’Occidente si sono drasticamente indebolite, la contrapposizione violenta appare l’opzione migliore o addirittura l’unica possibile a un numero crescente di diseredati nelle periferie delle metropoli arabe ed europee. La distruzione dei vincoli comunitari indotta dalla globalizzazione, l’emarginazione sociale e l’alienazione culturale degli immigrati di seconda generazione, la politica dei «due pesi e due misure» adottata nei focolai di crisi (primo fra tutti il conflitto israelo-palestinese) costituiscono l’humus su cui attecchisce la propaganda islamista. L’incomprensione tra Occidente e mondo arabo aumenta. È sintomatico, ad esempio, che l’imprevista vittoria di Hamas alle elezioni palestinesi abbia ispirato in Occidente quasi esclusivamente dichiarazioni di preoccupazione per la minaccia che ciò potrebbe presumibilmente costituire per Israele. Questo è un aspetto cruciale e tuttavia non è l’unico di un contesto che è complessivamente preoccupante. Pochi hanno rilevato la gravità di una situazione in cui la maggioranza liberamente espressa da un popolo da sempre laico è stata consegnata a un partito integralista. Questo è capitato perché sono molti i responsabili dell’indebolimento o del mancato sostegno alle opzioni politiche, sociali e culturali alternative a quella di ispirazione fondamentalista.

Nello stesso tempo Stati Uniti e paesi europei devono affrontare una minaccia terroristica che è concreta, che sarebbe da irresponsabili archiviare come frutto della propaganda neoconservatrice, e che non può essere risolta – come invece tendono a fare certi settori della sinistra – semplicemente richiamando in modo più o meno rituale le cause prossime o remote che l’hanno determinata. La consapevolezza degli errori commessi dal paese leader dell’Occidente, a cominciare dal più immotivato e apparentemente insolubile di tutti, rappresentato dalla guerra in Iraq, non esime la politica progressista dal dovere di fornire una risposta alla più pressante delle domande: che cosa fare, qui e adesso, per garantire la sicurezza alla collettività del nostro paese?

Che la risposta sia urgente non significa che sia semplice: in verità, anzi, è molto complicata. L’Italia (ma, per motivi diversi, gli altri paesi dell’Unione europea non si trovano in condizioni migliori) deve affrontare i problemi della sicurezza in condizioni critiche. Tra i fattori di carattere generale bisogna annoverare quello che è forse il più tossico dei frutti avvelenati dell’attacco di al Qaeda a Washington e New York l’11 settembre 2001: il distacco tra Stati Uniti ed Europa, causato dall’abbandono della politica multilaterale dei primi nei confronti della seconda, in particolare con il severo ridimensionamento del ruolo e dell’influenza della NATO. Accanto alla funzione manifesta di difesa dalla minaccia di un nemico, per quasi mezzo secolo la NATO ha esercitato la funzione, latente ma non meno rilevante, di offrire un luogo di confronto tra le due sponde dell’Atlantico. Nel quartier generale di Mons (Bruxelles), i figli di Marte e i figli di Venere – per riprendere la metafora di Robert Kagan – si incontravano ufficialmente per parlare dell’idra sovietica, ma poi finivano per parlare di sé e dei propri problemi. Sfortunatamente Bush e il gruppo ideologico che lo attornia hanno compiuto la scelta, solo in parte attenuata durante il secondo mandato, di sostituire un’istituzione collaudata, ispirata al fair play diplomatico di un club di pari, con improvvisate «coalizioni di volenterosi», selezionati in base al più pratico, ma anche più limitativo, criterio di sottoscrivere l’obiettivo fissato dal paese leader e di adempierne pedissequamente le disposizioni. Tale scelta ha generato effetti deleteri sulla coesione euro-americana, così come ne ha generati sulla coesione fra i paesi europei; in forme e proporzioni che, ove la strategia della divisione in «buoni» e «cattivi» trovasse conferma nell’Amministrazione che succederà a Bush, potrebbero diventare irreversibili.

A questo processo di decostruzione della coesione atlantica ed europea il governo Berlusconi ha contribuito per quanto era in suo potere, indebolendo il già esile embrione di cooperazione dell’Unione europea in materia di politica estera, acuendo, con la sua adesione all’intervento americano in Iraq, la polemica tra «nuova» e «vecchia» Europa, e infine perseguendo policy di settore (ad esempio nelle co-produzioni e acquisizioni di sistemi d’arma) appiattite sul rapporto bilaterale con gli americani. Gli esiti sono sotto gli occhi di tutti. In quello che è o dovrebbe essere il santa sanctorum degli interessi nazionali – il ministero degli esteri – si è assistito all’indecoroso avvicendarsi nel quinquennio di ben quattro ministri. Dopo la rapida eliminazione dell’europeista Ruggero e, in sequenza, narcisistici ad interim e vicariati vari, si è dovuta attendere la nomina di Gianfranco Fini per avere alla Farnesina un ministro degli esteri a tutti gli effetti. E ciò è ancora poca cosa in confronto al ginepraio in cui è stato cacciato il paese con l’improvvido coinvolgimento nella crisi irachena. Soltanto la ferma opposizione del presidente Ciampi al Consiglio supremo di difesa, integrata dalla lettura dei sondaggi di opinione, impedì a Berlusconi di mandare truppe a Baghdad per combattere al fianco di Bush e di Blair. E lo stesso invio di un contingente di peacekeeping nell’estate del 2003 (capziosamente presentato come la scorta all’installazione di un nostro ospedale) andò a inserirsi in un contesto che già gli osservatori più competenti definivano di guerra strisciante. Come Bush ha consegnato al proprio paese e all’intero Occidente un vaso di Pandora che continuerà a eruttare catastrofi per anni, così Berlusconi, in piccolo, lascia al centrosinistra un ginepraio dal quale il governo Prodi potrà districarsi con tempestività e dignità e senza deludere né il paese ospite né gli alleati soltanto usando tutta la prudenza e la lungimiranza di cui è capace. Un disimpegno consensuale e incruento dall’Iraq è una delle condizioni necessarie per la sicurezza nazionale. Quest’ultima, con il nostro coinvolgimento nell’area, è stata irresponsabilmente messa a rischio da un premier, sul cui approccio si può concludere che può avere esiti variegati in politica interna, dove si ha a che fare con avversari, mentre in politica estera, in cui accade di doversi misurare con nemici, può avere soltanto risultati fallimentari.

La decisione di aderire alla coalition of the willing in Iraq ne è la riprova. A Nassirya il contingente italiano ha operato con la professionalità e l’umanità che, nel contesto di un quindicennio di missioni di peacekeeping, viene riconosciuto ai nostri soldati da tutti, in Italia e all’estero. Ma, anche con la loro competenza e la loro dedizione, gli uomini e le donne dell’Esercito, dei Carabinieri e delle altre Forze armate una cosa non hanno potuto fare: trasformare un contesto di guerra in un contesto di pace. L’opinione pubblica (e molti fra gli stessi soldati, intimamente in sintonia con il resto dei loro connazionali) si è trovata di fronte, sia pure in miniatura, a fronteggiare l’annoso handicap strategico dell’Italia: le decisioni di politici che affidano allo strumento militare obiettivi sproporzionati rispetto agli autentici interessi e alle effettive possibilità del paese. Chi dovrebbe colmare il divario tra risorse scarse e obiettivi fuori misura? Le Forze armate, come al solito. In questo caso gravate da una missione impossibile (la ricostruzione civile ed economica di una nazione nella quale non è stata ripristinata la sicurezza interna), da perseguire attingendo al patrimonio antropologico di pazienza, altruismo e creatività del soldato italiano.

Una sostituzione di «antica Babilonia» con una missione civile sarebbe sicuramente utile. C’è però da chiedersi se sia praticabile, finché comporterà il mantenimento di un presidio militare, che a sua volta riproporrà problemi politici e di esposizione alla minaccia analoghi a quelli della fase precedente. Nello stesso tempo il ritiro del contingente italiano dall’Iraq è una misura necessaria ma non sufficiente per tutelare la sicurezza del nostro paese. È evidente la necessità di un’intensa iniziativa politica mirante a rilanciare le relazioni dell’Italia con il mondo arabo, attraverso un rinnovato impulso nell’ambito dell’Unione europea per la soluzione dei conflitti nella sponda meridionale del Mediterraneo, a cominciare dalla madre di tutte le crisi, quella israelo-palestinese. Con la doverosa cautela imposta dalla complessità del conflitto e dalla natura radicale dell’interlocutore, la politica estera italiana può fare molto per verificare le effettive intenzioni di Hamas. L’essere stato prescelto nel corso di un regolare processo elettorale, favorito dalla comunità internazionale e sostenuto dalla popolazione, rende di fatto un partito di guerriglieri un soggetto politico, che ora si trova a fare i conti con i vincoli e con gli obiettivi della rappresentanza e della governabilità. Sarebbe saggio mettere alla prova il nuovo governo palestinese. Ove rappresentasse un passo verso la soluzione «due popoli, due Stati, una sicurezza», questo atteggiamento rafforzerebbe anche l’immagine del nostro paese, oscurata agli occhi del mondo arabo dall’arrendevolezza nei confronti della politica mediorientale dell’amministrazione Bush.

Contemporaneamente, con le doverose distinzioni da fare rispetto alle diverse operazioni di peacekeeping in cui è impegnato il paese (a cominciare dall’Afghanistan, che fin dall’inizio è una missione dell’ONU), sarà necessario porre il problema della presenza dei militari italiani all’estero. Un nodo che, ancora una volta, richiama l’accennato collegamento tra fini (politici) e risorse (operative). Vogliamo, per una volta, provare a leggere i fini alla luce delle risorse disponibili?

 

Sicurezza: ci sono le risorse per garantirla?

C’è un problema ricorrente nella politica, e in particolare nella politica italiana. Tutte le energie vengono concentrate sui fini, poco o nulla sulle risorse. Grandi questioni che appassionano l’opinione pubblica e ispirano battaglie sui media e in parlamento, una volta raggiunta la decisione vengono repentinamente abbandonate, consegnate per sempre all’intendancy dei ministeri e dei corpi dello Stato competenti. Dopo di che difficilmente si registreranno manifestazioni di interesse sulla economicità, efficienza ed efficacia dispiegate nella gestione delle singole politiche; l’attenzione nel discorso pubblico sarà pressoché assente, e l’azione di monitoraggio e valutazione all’interno delle istituzioni interessate sarà carente o prevalentemente formale.

A un governo come quello italiano degli ultimi per cinque anni, questa situazione è andata bene: bene per una cultura politica (in particolare per quanto riguarda Forza Italia) ipermediatizzata e quindi basata sull’annuncio d’effetto; liberista e quindi scettica sulla capacità del sistema statale di dare seguito alle decisioni con incisività ed efficacia. Non va bene, invece, per un governo di centrosinistra, che è, o dovrebbe essere, attento ai comportamenti e ai risultati delle amministrazioni pubbliche. Anche perché nella seconda metà di questo decennio la situazione italiana non è semplicemente difficile, è di emergenza.

Lo è nel comparto difesa. Abbiamo accennato ai problemi politici delle missioni italiane di peacekeeping; ma non sono minori i problemi tecnico-operativi. Con circa novemila militari in quattro operazioni maggiori (Iraq, Afghanistan, Kosovo, Bosnia) e una miriade di presenze minori, le Forze armate italiane sono overstretched, sottoposte a un incessante logorio di attrezzature e a un frenetico turnover di reparti, che non può durare all’infinito. È necessario che, una volta risolta la questione del disimpegno dall’Iraq, il governo Prodi affronti seriamente il nodo della programmazione della presenza all’estero dei contingenti italiani, ridimensionandone gradualmente la portata e riflettendo seriamente prima di assumere nuovi impegni. Se la difficile situazione economica del paese rende impossibile destinare alle Forze armate le somme di cui esse avrebbero bisogno per perseguire gli obiettivi indicati dalla politica, è evidente che la politica deve riformulare gli obiettivi. Anche così si rimarca una differenza di stile rispetto al centrodestra. Presentatosi con la prosopopea del salvatore della patria, nella politica di difesa il governo Berlusconi lascia un’eredità di promesse non mantenute, a cominciare dalle risorse finanziarie, calate dall’1,5% del PIL nel 2000 all’1,2% nel 2006.

La situazione è critica anche agli esteri. La quota degli stanziamenti per il ministero degli affari esteri è irrisoria: lo 0,3% del bilancio dello Stato, che scende allo 0,2% se si tolgono i sempre più miseri aiuti allo sviluppo. Con risorse declinanti il ministero degli esteri non riesce a fare fronte ai suoi compiti istituzionali. Non ci sono i fondi per le missioni all’estero. A San Paolo del Brasile e altrove in America Latina i consolati non hanno soldi sufficienti per garantire adeguatamente la sicurezza delle proprie stesse sedi, in Romania e in altri consolati nell’Europa orientale la carta per i visti di ingresso viene offerta da sponsor privati. Durante gli anni di governo del centrodestra, il ministero degli esteri, per ben due anni guidato personalmente dallo stesso Berlusconi, ha fatto poco o niente, a parte dire ai diplomatici come si dovevano vestire. Il necessario ricambio nei ranghi dei funzionari del ministero è bloccato dalla rarità e limitatezza dei concorsi. Un intero corpo di servitori dello Stato è stato disconosciuto e maltrattato.

Parzialmente diversa, ma essa stessa non priva di problemi, la situazione nell’amministrazione degli interni. Qui di risorse ce ne sono abbastanza, ma sono mal distribuite: carenti in periferia e sovrabbondanti al centro, in particolare in termini di personale. Il caso delle scorte è stato individuato dal nuovo ministro come il più clamoroso: moltitudini di uomini utilizzati per un servizio che soltanto in alcuni casi ha un’effettiva giustificazione operativa, mentre più spesso serve soltanto da status symbol. Un discorso analogo può essere fatto per le centinaia di agenti e ufficiali di polizia giudiziaria che fanno gli autisti. Stenta, specie ai livelli medio-alti, a farsi largo la cultura della cooperazione interforze, innanzitutto delle polizie a competenza nazionale (Polizia di Stato, Arma dei Carabinieri, Guardia di Finanza) tra di loro, ma anche tra queste e le polizie locali (municipali e provinciali). E dire che «sulla strada» la pratica della cooperazione tra i diversi corpi già c’è, ha soltanto bisogno di essere generalizzata e istituzionalizzata. In questo, come altrove, un ruolo significativo spetta ai prefetti, un altro caposaldo dello Stato repubblicano che subisce periodici attacchi e la lenta erosione delle competenze. Invece la prefettura può contribuire sempre più incisivamente alla governance, non certo in nome di un centralismo ottocentesco ma, al contrario, valorizzando i propri connotati universalistici e di terzietà in rapporto a una società postmoderna che è spiccatamente pluralista e popolata da attori in perenne competizione tra loro.

Nelle amministrazioni pubbliche italiane le risorse umane ci sono e sono spesso di qualità. Hanno bisogno di una classe politica che creda in loro e che faccia un discorso onesto sia su ciò che in questo momento esse devono dare, sia su ciò che può essere dato per farlo, nella consapevolezza che l’ambito della sicurezza non è certo l’unico a cui deve provvedere lo Stato: ma anche che pochi altri ambiti sono vitali come questo.

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