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Una cornice flessibile per un'Europa plurale

Written by Patrick Weil Tuesday, 01 November 2005 02:00 Print

Cinque città hanno prestato il loro nome ad accordi simbolo della crescente autorità dell’UE in materia di immigrazione. Nel 1985, cinque paesi UE riuniti a Schengen, Lussemburgo, stipularono un accordo che creava un’area di libera circolazione. In virtù di tale accordo, venne stilata una lista comune di paesi i cui cittadini avrebbero dovuto richiedere il visto d’ingresso, e predisposta la creazione e la messa in comune di una banca dati, lo Schengen Information System, per stabilire a chi negare il diritto di accesso in tutti i paesi Schengen. Oggi, «Schengen» è stato esteso oltre i confini dell’Unione, con l’adesione di Islanda e Norvegia. E benché il Regno Unito e l’Irlanda vi aderiscano solo in parte, l’accordo è divenuto il caposaldo della cooperazione comunitaria nella gestione dell’immigrazione, con l’obbligo per tutti i nuovi aderenti all’UE di adeguarsi agli standard di Schengen, adeguamento che ha comportato un’aumento significativo dei controlli al confine e il miglioramento dei dispositivi e delle infrastrutture di cui disponevano questi paesi.

Cinque città hanno prestato il loro nome ad accordi simbolo della crescente autorità dell’UE in materia di immigrazione. Nel 1985, cinque paesi UE riuniti a Schengen, Lussemburgo, stipularono un accordo che creava un’area di libera circolazione. In virtù di tale accordo, venne stilata una lista comune di paesi i cui cittadini avrebbero dovuto richiedere il visto d’ingresso, e predisposta la creazione e la messa in comune di una banca dati, lo Schengen Information System, per stabilire a chi negare il diritto di accesso in tutti i paesi Schengen. Oggi, «Schengen» è stato esteso oltre i confini dell’Unione, con l’adesione di Islanda e Norvegia. E benché il Regno Unito e l’Irlanda vi aderiscano solo in parte, l’accordo è divenuto il caposaldo della cooperazione comunitaria nella gestione dell’immigrazione, con l’obbligo per tutti i nuovi aderenti all’UE di adeguarsi agli standard di Schengen, adeguamento che ha comportato un’aumento significativo dei controlli al confine e il miglioramento dei dispositivi e delle infrastrutture di cui disponevano questi paesi.

Il Trattato di Maastricht, siglato nel febbraio del 1992, creò la cittadinanza UE, ma inserì anche le politiche sull’asilo, l’attraversamento dei confini esterni dell’Unione e le politiche per l’immigrazione tra le tematiche di interesse comune degli Stati membri definite nel Titolo VI (noto anche come terzo pilastro). Il Trattato di Amsterdam, entrato in vigore nel 1999, impegnava poi l’UE a sviluppare entro il 2004 una politica comune in materia di immigrazione e asilo.

Il 15 e 16 ottobre del 1999, durante un incontro a Tampere, in  Finlandia, il Consiglio decise di costruire le politiche UE sull’immigrazione attorno a quattro pilastri: partenariato con i paesi d’origine; Sistema europeo comune per l’asilo; equo trattamento dei cittadini di paesi terzi; gestione dei flussi migratori, compresa la questione dell’immigrazione illegale e del traffico di esseri umani.

Infine, il 4 e 5 novembre 2004, la presidenza olandese produsse un nuovo programma per la giustizia e gli affari interni (o nella definizione corrente «libertà, sicurezza e giustizia») per il periodo 2005-2010, noto come «Programma dell’Aia». Si può quindi affermare che, in materia di politiche europee sull’immigrazione, alcuni progressi sono stati fatti e gli obiettivi del Trattato di Amsterdam sono stati in parte raggiunti. Ma a volte tali politiche si rivelano anche fonte di nuove, frettolose e fuorvianti generalizzazioni. L’idea di una «politica europea comune in materia di immigrazione» è una di queste illusioni. L’Europa, dicono i suoi oppositori, limiterà la libertà di azione a livello nazionale. Delinerà, dicono i suoi sostenitori, un necessario orizzonte di convergenza. In realtà, la cornice europea è fondata su principi comuni spesso ispirati dal diritto internazionale, così come sviluppato dalle democrazie liberali dopo il 1945, ed è sufficientemente flessibile per permettere di sviluppare strumenti e obiettivi comuni e lasciare, al contempo, lo spazio per lo sviluppo di politiche adattate alle specificità degli Stati membri.

Fino al 1940, ogni Stato nazione aveva la libertà di stabilire chi avesse il diritto di attraversare il proprio territorio e chi di acquisire la cittadinanza. Dopo la seconda guerra mondiale, come reazione al nazismo prima e al comunismo dopo, le democrazie liberali hanno progressivamente e deliberatamente scelto di rimettersi a quelle normative giuridiche che non sempre avevano rispettato prima del 1939, e che vennero da allora in poi imposte a prescindere dal possibile mutare delle circostanze politiche ed economiche. Rinunciarono quindi a ogni forma di selezione degli immigrati basata su quote etniche o nazionali, che implicava una gerarchia tra cittadini stranieri «desiderabili» e «indesiderabili» (gli Stati Uniti abbandonarono definitivamente un simile approccio politico, affermatosi nel 1921, nel 1965).1 Ratificarono la Convenzione di Ginevra nel 1951, a cui nel 1967 si aggiunse il protocollo di New York sullo status dei rifugiati, arrivando così a garantire il massimo della protezione ai rifugiati politici ammessi nei propri territori. Riconobbero poi il diritto dei cittadini stranieri a una vita familiare normale, permettendo l’affusso permanente delle famiglie dei cittadini stranieri residenti. Dovettero anche accettare che una prassi non scritta venisse codificata: l’acquisizione da parte dei cittadini stranieri del diritto a risiedere in uno Stato democratico tramite il ripetuto rinnovo del permesso di soggiorno, e il fatto che essi non potessero essere rimpatriati contro la propria volontà in seguito, ad esempio, a un mutamento della situazione economica, perché avevano nel frattempo acquisito il diritto all’integrazione. Infine, le democrazie liberali concessero alcuni diritti agli immigrati clandestini (assistenza sanitaria, scolarizzazione dei figli, diritto a presentare ricorso contro determinate sanzioni legali o amministrative), diritti il cui riconoscimento è spesso anche nell’interesse del paese ospite.2

Queste regole, che nel loro insieme vanno a costituire le politiche degli Stati, attengono a diversi livelli: sono inscritte nelle convenzioni internazionali o nelle costituzioni, ma possono essere anche il frutto di pratiche progressivamente convalidate dal diritto. Costituiscono una cornice comune, soprattutto per ciò che riguarda le politiche della vecchia Europa dei quindici, ormai divenuti tutti paesi di immigrazione (ultimi Italia, Spagna, Grecia, Portogallo e Irlanda).

Purtuttavia, questi principi non sono andati a formare una politica comune. Le differenze a livello di politiche nazionali permangono, e l’entità dei flussi migratori varia da Stato a Stato e non è affatto proporzionata al peso demografico di ciascuno di essi.

Tali divergenze possono essere spiegate dal perdurare di numerosi fattori differenziali. La situazione geografica è uno di questi: per quanto lo spettacolo delle barche stipate di immigrati «clandestini» che tentano di avvicinare le coste europee sotto l’occhio delle telecamere possa indurre a credere il contrario, è comunque più difficile sbarcare su un’isola che varcare una frontiera di terra. È quindi più facile superare le frontiere passando per la Germania, l’Italia o persino la Spagna, di quanto non lo sia passando per il Regno Unito o l’Irlanda.

Anche la situazione demografica dei vari paesi dell’Unione è molto variabile. Un rapporto pubblicato dalla Divisione per la popolazione delle Nazioni Unite mette chiaramente in luce l’assurdità di qualunque progetto politico che punti sul ricorso all’immigrazione come rimedio all’invecchiamento delle popolazioni europee, dimostrando invece come proprio l’immigrazione possa costituire una soluzione realistica per combattere il calo della popolazione complessiva o attiva di questi paesi. Tuttavia, in merito a questa seconda prospettiva, il rapporto spiega anche come tra i vari paesi europei si registrino situazioni fortemente diverse tra loro: per mantenere intatta la propria popolazione complessiva, l’Italia o la Germania dovrebbero puntare su livelli di immigrazione molto più alti di quelli del passato, mentre la Francia o il Regno Unito dovrebbero puntare su livelli inferiori. La spinta ad aumentare i propri flussi migratori netti potrà quindi derivare dalla necessità di mantenere inalterati – ai fini della stabilità dei sistemi pensionistici – i livelli di popolazione attiva. Ma anche da questo punto di vista un paese come la Francia, dove il tasso di nascita è ancora relativamente alto e l’immigrazione è un fenomeno piuttosto ben consolidato, registra una situazione molto diversa rispetto a quella dei suoi partner europei: tra il 2000 e il 2050, per mantenere i livelli di popolazione attiva pari a quelli odierni, la Francia avrà bisogno di un flusso migratorio netto di 5,459 milioni di persone (110.000 all’anno), contro i 25,2 milioni della Germania (500.000 persone all’anno) e i 19,6 milioni dell’Italia (poco meno di 400.000 persone all’anno).3

Ciascun paese europeo vive una situazione diversa per quanto riguarda i cicli migratori. È vero che i quindici «vecchi» membri dell’Unione sono ormai tutti paesi d’immigrazione, ma i paesi di immigrazione più antica (Germania, Francia, Regno Unito, Belgio o Olanda), che conoscono da più tempo l’immigrazione per motivi di lavoro, registrano ora l’affermarsi prevalente sul mercato del lavoro dell’immigrazione per ricongiungimento familiare (immigrazione nella maggioranza dei casi non qualificata).4 Nei paesi di più recente immigrazione (Spagna, Italia, Portogallo o Grecia), invece, prevale tuttora l’immigrazione per motivi di lavoro.

Anche le tradizioni politiche possono influenzare la gestione dell’immigrazione: nei paesi dell’Europa continentale, il possesso e il controllo dei documenti di identità sono considerati un qualcosa di «normale»; ma altrettanto non si può dire, ancora una volta, per il Regno Unito o l’Irlanda, che non hanno ancora ratificato l’accordo di Schengen, accordo che dal 1985 delineava l’ipotesi di abolire i controlli fissi alle frontiere interne dei paesi firmatari per sostituirli con controlli all’interno dei territori degli Stati membri.

Le tecniche e le norme per la gestione dell’immigrazione possono anch’esse variare. Tutti i paesi rispettano la Convenzione di Ginevra, ma alcuni accordano il diritto alla casa e al lavoro ai richiedenti asilo la cui pratica sia in esame, mentre altri non lo fanno; la durata delle pratiche varia enormemente: un anno in alcuni paesi, tre o quattro anni in altri. Le procedure per la richiesta d’asilo possono riflettersi sulla configurazione del fenomeno migratorio dei vari paesi. Gli immigrati non in regola tendono a rimanere nell’ombra in Italia, dove le procedure di asilo offrono minori garanzie di tutela, mentre risultano come richiedenti asilo in Olanda, dove la procedura dura tre anni e prevede il riconoscimento del diritto alla casa e al lavoro per il richiedente, come anche, ultimamente, in Francia, dove i tempi si sono ulteriormente allungati. Le differenze procedurali sono significative anche per quanto riguarda il ricongiungimento familiare (durata del soggiorno prima che sia possibile aprire la procedura, età dei bambini/minori, condizioni per l’accesso a risorse e alloggio) e l’accesso al mercato del lavoro (sistemi basati sulle quote o criteri individuali).

Infine, gli orientamenti politici dei governi giocano un certo ruolo, soprattutto nei paesi a regime parlamentare dove è più facile che, ad esempio, negli Stati Uniti assicurarsi la votazione di una legge.

Le specificità proprie dei vari paesi spiegano perché, nonstante l’accordo di Schengen sia entrato in vigore il 26 marzo del 1995 con la creazione di un confine esterno comune, e il fatto che il Trattato di Amsterdam invitasse ad armonizzare le politiche nazionali sulla base di un accordo unanime, tale armonizzazione sia avvenuta solo in parte.

L’armonizzazione è completa per quanto riguarda la concessione dei visti nei paesi della zona di Schengen. È proceduta in misura decisamente significativa in tutti gli Stati membri dell’Unione europea per quanto riguarda la concessione dell’asilo, dove già esisteva una regola comune: la Convenzione di Ginevra, che resta il fondamento delle politiche sull’asilo in Europa. Tuttavia, un sistema di protezione temporanea permette all’Unione europea di sospendere l’applicazione della Convenzione di Ginevra per alcuni mesi qualora vi siano arrivino grandi gruppi di rifugiati, come è avvenuto durante la guerra civile nell’ex Yugoslavia. Gli Stati europei hanno redatto una lista di paesi considerati «sicuri» sotto il profilo dei diritti umani, in modo da poter esaminare in tempi veloci, ma solo in casi straordinari, le richieste provenienti da cittadini di questi paesi.5

L’armonizzazione è invece avvenuta in misura minima nel campo del ricongiungimento familiare, dove i sistema nazionali sono rimasti inalterati. Ed è ancora lontana dall’essere raggiunta nella sfera dell’immigrazione per motivi di lavoro, dove gli Stati tendono a mantenere un margine di manovra considerevole per poter adattare le proprie politiche a necessità divergenti.6

Inoltre, in tutti i paesi le politiche sull’immigrazione sono il risultato di una serie di principi ispirati dalle norme europee comuni, da una parte, e dei contesti geografici, demografici, istituzionali e politici dall’altra. Gli esempi di Germania, Regno Unito, Italia, Francia e Spagna lo dimostrano.

 

Immigrazione sedentaria e migrazione circolare

Le riserve francesi nei confronti della migrazione qualificata hanno radici storiche: un corporativismo razzista svilluppatosi nel corso degli anni Trenta che voleva riservare ai francesi le professioni più di prestigio e limitare l’accesso ai cittadini stranieri, considerati inassimilables. Un corporativismo che è stato oggi sostituito da una forma di terzomondismo: nel nome dello sviluppo o del co-sviluppo, per un laureato straniero ottenere un permesso di soggiorno continua a essere difficile, anche qualora abbia ricevuto un’offerta di lavoro da parte di un’azienda francese.7

Tutto ciò è tanto poco coerente quanto assurdo. Che sia africano, asiatico o sudamericano, nel momento in cui persegue un titolo di studio di un’università europea o nordamericana uno studente straniero entra nel mercato mondiale. Se non desidera tornare nel proprio paese, non sarà tenuto a farlo. E se l’Europa lo rifiuta, riceverà un’offerta di lavoro negli Stati Uniti, in Giappone, in Canada o in Australia, e tanto il suo paese d’origine quanto il paese dove ha effettuato gli studi lo avranno «perso».

È, tuttavia, possibile riformare le politiche sui lavoratori stranieri qualificati senza cadere nell’approccio nordamericano, ovvero quello della fuga di cervelli, dove gli immigrati qualificati vengono attratti per non fare più ritorno nel proprio paese. I laureati stranieri cercano lavoro sul mercato europeo perché desiderano acquisire le risorse o l’esperienza professionale di cui hanno bisogno per costruirsi una carriera nel proprio paese. Se in seguito esitano all’idea di tornare a casa, ciò è spesso dovuto al timore di uscire dal circuito culturale, scientifico o imprenditoriale all’interno del quale possono mantenere o migliorare il proprio bagaglio di competenze. È pertanto essenziale accompagnare la liberalizzazione delle assunzioni dei soggetti più qualificati con un miglioramento dell’ « offerta», facendo sì che sia più vicina ai desideri di questi lavoratori altamente qualificati e più rispettosa – quando il caso lo permette – degli interessi dei loro paesi d’origine. Occorre favorire – attraverso gli incentivi agli investimenti e/o il rilascio di rilascio di visti permanenti – la «ri-circolazione» volontaria (al ritmo scelto dai diretti interessati e che i paesi europei dovrebbero favorire piuttosto che ostacolare) tra il loro paese di origine e il paese dove hanno effettuato gli studi. Sviluppando scambi intellettuali e generando un flusso di attività economiche, questi soggetti diventerebbero così gli agenti privati del co-sviluppo.

 

Conclusioni

La politica europea in materia di immigrazione è giunta a un bivio. È indubbio che per quanto riguarda il controllo dell’immigrazione e le politiche di asilo, dove la convergenza era una realtà ben prima del Trattato di Amsterdam (con l’accordo di Schengen e la Convenzione di Ginevra), tale convergenza vada rafforzandosi, direttiva dopo direttiva. Il recente progetto sul rimpatrio degli immigrati clandestini è un segnale rassicurante del fatto che nella sfera del controllo gli Stati membri dell’UE si sono dotati di una cornice comune, e di comuni interessi e obiettivi, e procedono con continuità lungo la strada dell’armonizzazione.

Ma altrettanto non si può dire per quanto riguarda l’ammissione degli immigrati clandestini per motivi di ricongiugimento familiare, come anche – e soprattutto – le esigenze del mercato del lavoro. I leader dell’Unione europea hanno accettato di procedere in base a un principio di maggioranza e di co-decisione per quanto riguarda le scelte in materia di asilo, immigrazione e controlli alla frontiera. Mentre quella dell’immigrazione clandestina rimane una sfera su cui si procede in base a un principio di unanimità.

In questa sfera, le politiche nazionali continuano a divergere e il metodo dell’imposizione dall’alto ha dimostrato i suoi limiti. A livello di direttive, si è accettato di formalizzare il divario esistente tra le politiche nazionali (come nel caso del ricongiungimento familiare) o si è scelto di rimandare il problema (come nel caso dell’ammissione per motivi di lavoro di cittadini extracomunitari nell’UE). Nel caso dell’immigrazione per motivi di lavoro, gli Stati europei finiscono per entrare in competizione tra loro (cercando di attrarre la manodopera più qualificata) o per rischiare di produrre effetti collaterali indesiderati (ad esempio, nel caso della regolarizzazione di tutti gli immigrati clandenstini o, al contrario, del rifiuto a permettere qualsiasi forma di regolarizzazione).

La sfida è quindi quella di coordinare gli interventi di Stati nazione le cui esigenze rimarranno ancora a lungo divergenti. Come potremo, in futuro, permettere all’Italia, la Germania, la Spagna, di attrarre un numero di immigrati tre o quattro volte superiore a quello della Francia o del Regno Unito, senza rischiare di produrre effetti collaterali indesiderati su tutti i fronti? Se la soluzione non è stata ancora trovata, è perché i risultati prodotti dalle diverse politiche nazionali non sono stati ancora rivelati con franchezza. L’assenza di un quadro di riferimento comune ed efficiente sul piano delle statistiche impedisce ogni confronto basato su dati credibili, e la sua adozione dovrebbe pertanto essere una priorità.

Attraverso uno scambio aperto e sincero sulle esperienze acquisite e una valutazione dei diversi metodi e delle diverse strategie, si può arrivare all’adozione di una cornice comune per le seguenti aree di intervento: ammissione (individuale o per quote, apertura o chiusura del mercato ai cittadini dei nuovi Stati membri); rinnovo dei permessi di soggiorno; trattamento degli studenti stranieri; e trattamento degli immigrati in clandestinità da lungo tempo.

Per gli Stati nazione, l’immigrazione rappresenta una sfida per il futuro, non un problema del passato. Come direbbe Saskia Sassen,8 noi non crediamo nella necessità di mantenere inalterato il ruolo dello Stato, o piuttosto di ridurlo, ma nella necessità di riconfigurarlo. Lo Stato perde terreno e continuerà a perderne, ma conquista anche nuovi terreni. L’immigrazione è appunto un terreno di conquista futura. E le politiche sull’immigrazione, che sono tanto complesse quanto varie, necessitano di un investimento che in passato è venuto meno, per poter coordinare meglio le molteplici amministrazioni coinvolte, tenere in più alta considerazione i desideri delle popolazione migranti e imparare non solo a controllare i flussi migratori, ma anche a gestirne la «ricircolazione» a lungo termine nell’ottica del co-sviluppo.

Il diritto alla ricircolazione è già stato sancito, ad esempio, da una legge francese del 1998 sui lavoratori pensionati: dopo quindici anni di attività professionale, un lavoratore straniero ha diritto a una «carta del pensionato» che gli permette di circolare liberamente tra il proprio paese di origine e il suo luogo di residenza, senza rischiare di vedersi rifiutato il visto. La persona in questione potrà quindi scegliere, in condizioni di completa sicurezza, di passare gli ultimi anni della propria vita nella terra natia, e sarà libera di godersi la pensione senza perdere il diritto a ritornare in Francia per far visita alla propria famiglia o sottoporsi a cure mediche. I lavoratori stagionali potrebbero invece usufruire di permessi pluriennali: si potrebbe rilasciare loro un permesso per cinque o dieci anni, purché alla fine di ogni stagione ritornino nel proprio paese di origine. Infine, chi consegue una laurea presso le università europee potrebbero usufruire di permessi di soggiorno illimitati. I lauerati potrebbero così tornare anche nel proprio paese di origine, ovvero ricircolare, senza dover temere di non potersene più andare.

Favorire i «biglietti di andata e ritorno» o la «ri-circolazione», nell’ambito di un regime adattato a tutte le categorie di migranti – lavoratori altamente qualificati, ma anche lavoratori stagionali – sarà uno dei compiti cui dovranno assolvere le politiche per l’immigrazione del XXI secolo.9 Ciò comporterà l’introduzione di innovazioni radicali nella gestione dell’immigrazione. Lo Stato immobile del XIX secolo amava la stabilità delle popolazioni e le quote. Era indifferente al fatto che un immigrato si trovasse sul proprio suolo piuttosto che altrove, purché la situazione rimanesse inalterata e sotto controllo. Lo Stato del XXI secolo deve imparare a regolamentare l’immigrazione piuttosto che cercare di «controllarla» con strumenti rigidi e non adattabili. Deve abituarsi a dover tuttelare in misura crescente i diritti e lo status dei suoi cittadini residenti all’estero e dei cittadini stranieri residenti sul proprio territorio, ovvero, in breve, – e in contrapposizione all’immigrazione sedentaria – dei migranti in movimento.

 

 

Bibliografia

1 P. Weil, Races at the Gate: A Century of Racial Distinctions in American Immigration Policy (1865-1965), in «Georgetown Immigration Law Journal», vol. XV, 4/2001, pp. 625-648.

2 Se un immigrato clandestino contrae una malattia contagiosa e non può curarsi mette tutta la società che lo ospita in pericolo. Anche il fatto che il figlio o la figlia di un immigrato clandestino frequenti la scuola dell’obbligo è nell’interesse della società.

3 United Nations, Replacement Migration: is it a solution to declining and ageing populations?’, Population Division, New York 2000 (ESA/P/WP.160).

4 Jean François Léger distingue tra le entrate dirette sul mercato del lavoro e le principali entrate indirette, ovvero quelle dei rifuguati politici, dei soggetti beneficiari del ricongiungimento familiare, dei coniugi di cittadini europei o di cittadini stranieri residenti da tempo illimitato che acquisiscono – nella maggior parte dell’Unione Europea – il diritto a lavorare dal momento del rilascio del permesso di soggiorno. Tutti i permessi di soggiorno illimitato, quindi, garantiscono l’accesso al mercato del lavoro. JF. Léger, Les entrées d’étrangers sur le marché de l’emploi de 1990 à 2001, in «Révue européenne des migrations internationales», vol. XX, 1/2004, pp. 7-20.

5 Nell’ottobre 2004 questa lista comprendeva i seguenti paesi: Benin, Botswana, Ghana, Mali, Senegal, Cile, Costa Rica e Uruguay.

6 Si veda: European Commission, Green Paper on A Community Approach to the Management of Economic Migration, COM (2004) 811 Final, 11 gennaio 2005.

7 Nel 2002, 5.851 studenti stranieri hanno ottenuto un permesso di soggiorno illimitato, cambiando di status (6.636 nel 2001, di cui 2.300 erano sposati con cittadini francesi). Fonte: Ministero degli Interni, AGDREF.

8 S. Sassen, Losing Control, Sovereignty in an Age of Globalisation, Columbia University Press, New York 1996.

9 Si veda: D. Diminescu, Visibles mais peu nombreuses, les circulations migratoires roumaines, Editions de la Maison des Sciences de l’Homme, Parigi 2003.

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