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Verso il vertice G8 di San Pietroburgo

Written by Cesare M. Ragaglini Wednesday, 01 March 2006 02:00 Print

Che cos’è il G8 e come funziona È un peccato che quando in Italia si parla di G8, la prima immagine che viene in mente sono le manifestazioni di protesta che, a Genova nel 2001, caratterizzarono il vertice dei capi di Stato e di governo del G8. Eppure il G8 è tra i più importanti e prestigiosi consessi internazionali cui l’Italia partecipa di diritto, è il «club» – come molti lo chiamano – dove siedono gli otto principali paesi industrializzati del mondo che, in termini di purchasing power parity, rappresentano da soli il 43,7% del PIL mondiale e costituisce una concentrazione di influenza politica ed economica senza pari.

 

Che cos’è il G8 e come funziona È un peccato che quando in Italia si parla di G8, la prima immagine che viene in mente sono le manifestazioni di protesta che, a Genova nel 2001, caratterizzarono il vertice dei capi di Stato e di governo del G8. Eppure il G8 è tra i più importanti e prestigiosi consessi internazionali cui l’Italia partecipa di diritto, è il «club» – come molti lo chiamano – dove siedono gli otto principali paesi industrializzati del mondo che, in termini di purchasing power parity, rappresentano da soli il 43,7% del PIL mondiale e costituisce una concentrazione di influenza politica ed economica senza pari.

L’Italia, per parteciparvi, ha dovuto esercitare tutta la sua influenza e la sua determinazione, contando sul sostegno degli Stati Uniti che vedevano con favore la sua partecipazione; e si deve dare atto alla nostra diplomazia di essere riuscita a raggiungere un importante obiettivo. Una tale esclusione avrebbe, infatti, comportato inevitabilmente una grave perdita di prestigio, di influenza politica e di peso economico sulla scena internazionale.

Infatti, l’attuale G8 è iniziato come G5 dei ministri finanziari di Francia, Germania, Giappone, Regno Unito e Stati Uniti, per poi diventare, per iniziativa del presidente francese Valéry Giscard d’Estaing e del cancelliere tedesco Helmut Schmidt, un vertice informale dei capi di Stato e di governo prima a sei, con l’Italia (Rambouillet, 1975), poi a sette, con il Canada (Portorico, 1976) e, infine, a otto con la Russia (Birmingham, 1998). Eppure in Italia, a differenza di quello che succede negli altri paesi membri, si stenta ad attribuirgli quell’importanza che obiettivamente ha, a considerarlo una cassa di risonanza straordinaria dell’attività di politica internazionale di un paese, e si riesce con difficoltà ad assumere comportamenti collettivi interni conseguenti alle importanti decisioni che vengono prese in quella sede.

Il G8 è un gruppo molto particolare e molto diverso nel panorama della cooperazione intergovernativa internazionale: è infatti caratterizzato da una grande informalità di relazioni fra i suoi membri, dall’assenza di un qualsiasi grado di istituzionalizzazione, dalla flessibilità nella scelta e nell’analisi degli argomenti. Inoltre, nonostante si riunisca ormai da circa trenta anni, non ha ceduto alla tentazione di creare un segretariato permanente, di stabilire regole scritte né per l’ammissione né per gli incontri e, nonostante l’incredibile richiamo mediatico e le aspettative che gran parte del mondo ripone nelle sue decisioni, il vertice è rimasto un incontro nella sostanza semplice – una «chiacchierata davanti al caminetto» – che risponde efficacemente alle esigenze di lavoro di un piccolo gruppo. Non prende decisioni vincolanti, se non per i suoi membri, ma fornisce orientamenti ed esercita un ruolo di impulso per la comunità internazionale, anche in virtù della forza che può esprimere all’interno delle istituzioni internazionali di cui i singoli Stati fanno parte.

All’inizio della sua attività, il G7 era qualificato come vertice economico e, in effetti, le grandi tematiche economiche e finanziarie sono state al centro dell’attenzione dei leader, con le crisi macroeconomiche degli anni Settanta. Con il passare del tempo, gli aspetti economici del vertice sono stati integrati – e in parte superati – da quelli politici, che hanno conquistato sempre più spazio nelle discussioni: dalle crisi regionali alle dichiarazioni sulla sicurezza, dal controllo degli armamenti alla democratizzazione dell’Europa orientale, al Medio Oriente. Questa tendenza ha comprensibilmente comportato una maggiore difficoltà nel raggiungere il consenso all’interno del gruppo, ma non ha impedito che dai vertici venissero impulsi e orientamenti utili anche alla soluzione delle situazioni di crisi. Altre volte, invece, essi non sono riusciti a dare un valore aggiunto alla trattazione delle crisi per la difficoltà oggettiva di trovare un terreno comune all’interno del gruppo.

Infine, il G7/G8 si è progressivamente interessato ai temi transnazionali quali terrorismo, droga, ambiente, criminalità organizzata, occupazione, debito dei paesi in via di sviluppo (PVS). Dal 2000 i vertici sono stati caratterizzati da una grande attenzione ai problemi dello sviluppo, attenzione che si è concentrata soprattutto sul sostegno all’Africa, sia per lo slancio di solidarietà che ne ha caratterizzato gli interventi, sia in quanto emergenza da affrontare come problema di sicurezza globale.

Queste tematiche sono di grandissima rilevanza, riguardano questioni molto complesse, difficili e non di rado drammatiche, come la lotta all’AIDS, la tubercolosi, la malaria, la poliomelite, che fanno strage nei PVS e riducono, fra l’altro, la capacità di crescita economica e di accesso all’istruzione da parte delle popolazioni colpite.

La complessità di questi problemi è notevole, e occorre dare atto ai governi dei paesi membri del G8 di averli affrontati con determinazione e con sensibilità – cui non è certamente estranea la costante pressione esercitata dalla società civile. Questa situazione, insieme con l’attenzione crescente con la quale vengono seguiti i vertici, ha posto in maniera più evidente la necessità di fornire soluzioni e di assumere decisioni concrete, sulle quali molto spesso viene misurato il successo di un vertice e della sua presidenza. Nell’affrontare seriamente lo sviluppo dell’Africa è apparsa evidente la necessità di coinvolgere in un dialogo serrato i paesi africani, con i quali il G8 ha avviato una vera e propria partnership che pone nelle loro mani il destino del continente. Il G8 ha fortemente sollecitato il sostegno della comunità internazionale a questa collaborazione.

Il vertice – che si tiene ogni anno in una data scelta dalla presidenza di turno fra l’inizio di giugno e la fine di luglio – conclude un processo assai complesso che, in ogni paese, fa capo al rappresentante personale del capo di Stato o di governo, detto sherpa perché il lavoro che svolge nella preparazione del vertice per il proprio paese è simile a quello delle guide nepalesi che accompagnano gli scalatori sulle catene dell’Himalaya. In Italia lo sherpa è un diplomatico di grado elevato che ha funzioni di coordinamento di tutte le attività connesse con la partecipazione dell’Italia ai vertici. Egli è assistito da due vice sherpa (sous-sherpa), uno per gli affari esteri e uno per le questioni finanziarie, e dal direttore politico del ministero degli esteri. Allo sherpa fanno capo le attività delle amministrazioni che, di volta in volta, sono competenti per le tematiche specifiche che sono trattate ai summit. Infine lo sherpa coordina i gruppi di lavoro che, nelle varie epoche, sono stati costituiti per affrontare temi quali il terrorismo, la criminalità organizzata, la non proliferazione, la lotta al riciclaggio dei proventi di attività illecite, la sicurezza nucleare, la prevenzione dei conflitti: sono questi gli argomenti che sono costantemente discussi dai leader durante i vertici.

Nel corso degli anni, oltre alle riunioni dei ministri degli affari esteri e del tesoro, si sono aggiunte anche quelle dei ministri per il commercio estero, della giustizia, dell’interno, dell’ambiente, dell’energia, del lavoro che, pur rimanendo sostanzialmente distinte dalla preparazione effettiva del vertice, poiché hanno un proprio programma, costituiscono un momento importante di confronto e di riflessione anche ai fini delle decisioni che vengono adottate ai vertici.

 

Il vertice di San Pietroburgo sotto presidenza russa: gli argomenti in discussione

Come discusso nell’articolo di John Kirton e Laura Sunderland in questo stesso numero, per l’agenda del vertice G8 di quest’anno, il primo sotto presidenza russa da quando la Federazione fa parte del gruppo, Mosca ha scelto tre tematiche prioritarie che, per certi versi, combinano l’approccio globale che bene si inserisce nel ruolo-guida del G8 e la responsabilità che esso ha nei confronti dello sviluppo, con esigenze di carattere più squisitamente nazionali della Russia: sicurezza energetica, lotta alle malattie infettive e istruzione.

La gestione delle risorse energetiche da mesi è all’ordine del giorno dei dibattiti in numerosi paesi, a cominciare dall’Italia. Essa rappresenta oggi l’interesse economico dominante della Russia e un’importante strumento d’influenza politica. Mosca avrà dunque l’opportunità di rappresentare, peraltro come presidente di turno, gli interessi di uno Stato produttore nell’ambito del G8, i cui componenti hanno finora generalmente avuto rispetto a questa questione l’approccio tipico dei paesi consumatori.

Un altro tema che sarà oggetto di discussione al vertice è la lotta alle malattie infettive, che rappresentano una minaccia che va affrontata con strumenti collettivi e sempre più avanzati dal punto di vista tecnologico. Per quanto riguarda l’istruzione, che sarà la terza questione in agenda, Mosca ha interesse ad approfondire la cooperazione con i paesi più avanzati per adeguare i processi formativi delle nuove generazioni russe alle esigenze di un’economia più moderna e competitiva. Su ciascuno di questi temi l’Italia si reca al vertice con una posizione specifica.

 

Sicurezza energetica

I fattori di rischio insiti nella dipendenza energetica derivano innanzitutto dallo squilibrio crescente fra domanda e offerta di energia, dovuto anche, ma non solo, all’accelerato processo di sviluppo che alcune economie emergenti di ragguardevoli dimensioni come Cina e India hanno conosciuto negli ultimi tempi. Dal lato dell’offerta, la stabilità dell’approvvigionamento energetico è inoltre messa in pericolo da tensioni e instabilità politiche che caratterizzano alcuni dei principali produttori e spesso stimolano comportamenti precauzionali distorsivi rispetto al normale funzionamento del mercato. La vischiosità delle regolamentazioni nazionali e gli ostacoli all’ingresso di capitali stranieri in un settore spesso ritenuto strategico, sia dai paesi produttori sia da quelli consumatori, limitano il flusso d’investimenti necessario per adeguare l’offerta a una domanda crescente.

Numerose sono le azioni e le strategie oggetto di analisi e di discussione nella preparazione del vertice di San Pietroburgo che l’Italia condivide. Innanzitutto, il principio che la sicurezza energetica è una responsabilità comune di tutti gli attori del mercato, e quindi necessita di una convergenza delle volontà a cooperare tutti insieme, produttori, consumatori e paesi di transito, la cui importanza è divenuta evidente in occasione della crisi del gas fra Russia e Ucraina d’inizio anno. Il raggiungimento di una condizione di sicurezza energetica non può non passare per un efficace e trasparente funzionamento del mercato, il quale, insieme a un quadro regolamentare basato sull’equo e reciproco trattamento e sulla certezza dell’applicazione universale delle regole, è l’unico a poter offrire gli stimoli necessari a generare l’ingente volume degli investimenti utile ad adeguare la capacità produttiva alle esigenze di un’economia mondiale in continua crescita.

Secondo la posizione italiana le strategie possibili non si limitano agli interventi sul mercato e sull’offerta di fonti energetiche di combustibili fossili. L’esigenza di garantire un percorso di crescita e di sviluppo davvero sostenibili nel lungo periodo, oltre che rispettoso dell’ambiente, e la necessità di emanciparsi dalla dipendenza energetica esterna convergono verso obiettivi di diversificazione e di risparmio energetico. Sulla base di questo assunto, come già fatto lo scorso anno a Gleneagles, il vertice approfondirà anche l’analisi delle problematiche relative all’efficienza energetica.

Spostando parte del peso della domanda di energia interna, in Italia come in qualsiasi altro paese, sulla produzione di energie rinnovabili (solare, idroelettrica, eolica, da biomassa, geotermica, ecc.) allo stesso tempo si riducono l’inquinamento locale e globale e il pericolo che si verifichino fenomeni legati al cambiamento climatico, così come si riduce la dipendenza esterna e si creano a livello locale nuove opportunità di lavoro e di crescita. Lo sviluppo delle energie rinnovabili sarebbe vantaggioso anche per i paesi in via di sviluppo, grazie alla facilità con cui si può disporre a livello locale delle condizioni di base per produrle.

È anche per tale ragione che lo scorso anno l’Italia ha proposto nell’ambito del G8 un’iniziativa di partenariato globale per lo sviluppo delle bioenergie, unico settore fra quelli delle energie rinnovabili a non disporre ancora di un foro internazionale di cooperazione fra gli Stati. Questa idea, recepita dal vertice di Gleneagles, è stata nel frattempo ulteriormente sviluppata e verrà ufficialmente lanciata nel quadro dei lavori del G8 per la sicurezza energetica in occasione della riunione della Commissione per lo sviluppo sostenibile delle Nazioni Unite all’inizio del prossimo mese di maggio. Poiché ancora per lungo tempo i consumi energetici, come avviene ad esempio nel settore dei trasporti, si baseranno sul consumo di combustibili fossili, il G8 potrebbe dare nuovo impulso alla ricerca nel settore dell’innovazione tecnologica che, aumentando la produttività dei combustibili, potrebbe ridurne gli effetti dannosi per l’ambiente.

Un discorso a parte merita il capitolo nucleare, che non è stato ancora affrontato compiutamente dagli sherpa, ma sul quale è nota la volontà di alcuni partner – prima fra tutti la presidenza russa – di cogliere l’occasione del vertice per riaffermare l’utilità del suo sviluppo ai fini della sicurezza energetica e della lotta ai cambiamenti climatici. La trattazione di tale argomento non risponde solo a logiche energetico-commerciali e ambientali, ma, secondo la posizione italiana, dovrebbe includere una riflessione sulle strategie da seguire per far sì che le aspirazioni allo sviluppo del nucleare civile di un crescente numero di paesi non violino le disposizioni del trattato di non proliferazione.

 

Malattie infettive

Negli ultimi anni il G8 si è sempre più spesso occupato di lotta alle malattie infettive, una piaga globale che colpisce in modo drammatico soprattutto i paesi in via di sviluppo.

Dal vertice di Genova nel 2001 – che tenne a battesimo la nascita del Fondo globale per la lotta all’AIDS e alle altre pandemie – la lotta alle malattie infettive, intesa come rafforzamento dei sistemi di sanità nazionali, di cooperazione internazionale, di coordinamento della ricerca per i vaccini, di finanziamento dell’acquisto di medicinali e di campagne per l’eradicazione delle malattie è stata argomento di discussione del G8 praticamente senza soluzione di continuità. Quest’anno la necessità di un intervento in questo ambito si ripropone in modo pressante a causa dei rischi pandemici connessi alla diffusione dell’influenza aviaria, soprattutto in caso di evoluzione del virus in una forma trasmissibile fra esseri umani. Per comprendere appieno la gravità potenziale di un’epidemia si pensi all’impreparazione dell’Africa a far fronte a una simile evenienza che potrebbe, visti i limitati mezzi a disposizione in quel continente, portare a un dramma di dimensioni catastrofiche.

La comunità internazionale, con in testa l’Organizzazione mondiale della sanità (OMS), si sta già mobilitando. Numerose riunioni internazionali, in particolare quella di Pechino dello scorso gennaio, hanno già stabilito specifici meccanismi di coordinamento, e provveduto a reperire nuove risorse finanziarie per iniziare ad adeguare le capacità di reazione in caso di emergenza. Ciò nondimeno, un intervento specifico del G8, forte anche delle capacità operative dei suoi membri, può notevolmente consolidare i meccanismi cooperativi internazionali e la capacità di coordinamento dell’OMS.

L’Italia, in questo settore, si è fatta ispiratrice di una nuova iniziativa volta a incentivare e ad accrescere gli sforzi della ricerca per la scoperta di nuovi vaccini, denominata Impegno anticipato di acquisto (Advanced Market Committment-AMC). Si tratta di un meccanismo, alla cui elaborazione hanno contribuito anche la Banca mondiale e organismi frutto di diverse iniziative di partenariato internazionale, volto a stimolare l’attenzione della ricerca delle industrie farmaceutiche private verso malattie che colpiscono prevalentemente i paesi meno sviluppati e che, anche a causa della scarsa capacità di spesa dei potenziali acquirenti, non sono considerate prioritarie nell’allocazione delle risorse della ricerca privata. Lo stimolo ad investire di più nella ricerca per vaccini per questa tipologia di malattie sarebbe offerto dalla garanzia dell’acquisto – al momento della scoperta del vaccino – da parte dei paesi donatori di un certo numero di dosi, al fine di incentivare le industrie farmaceutiche che, in tal modo, potrebbero investire nella ricerca confortate da condizioni di mercato favorevoli. Tale idea è attualmente all’attenzione dei ministri delle finanze del G8 e, se avrà successo, potrebbe essere adottata dai leader del G8 a San Pietroburgo.

 

Istruzione

Il miglioramento dei processi formativi ed educativi è uno di quei settori sui quali la Russia sta puntando maggiormente per accelerare il superamento della cultura del passato e far emergere, con le nuove generazioni, una nuova Russia, più moderna e più pronta a integrarsi nei processi di globalizzazione. L’obiettivo è quello di migliorare, attraverso un rafforzamento della cooperazione internazionale e dello scambio di esperienze fra sistemi diversi, la qualità e l’efficacia dei sistemi dell’istruzione e della formazione professionale, e rafforzare il loro legame con il mercato del lavoro e con il settore privato, in una concezione più coerente e moderna dei sistemi economici integrati al loro interno e fra di loro. Allo stesso modo, potrebbe esser utile operare un confronto delle varie competenze professionali, allo scopo di giungere a un più ampio riconoscimento transnazionale dei percorsi formativi e delle qualifiche professionali.

Il G8 ha innanzitutto una responsabilità globale nei confronti dello sviluppo e perciò dovrà concentrarsi – come ha già fatto a più riprese negli ultimi anni – anche, e in particolar modo, sulle problematiche relative al raggiungimento dell’obiettivo dell’accesso universale all’istruzione primaria nei paesi meno avanzati, come si propone il programma Education for All dell’UNESCO, per il quale la Banca mondiale ha varato una serie di progetti, la cosiddetta Fast Track Initiative, il cui raggio d’azione è però ancora limitato in rapporto al traguardo dell’accesso universale.

Rientrano nel dibattito su istruzione e sviluppo anche le problematiche relative alla cosiddetta «fuga dei cervelli», per cui le risorse umane migliori nei paesi in via di sviluppo spesso scelgono di emigrare nei paesi industrializzati invece di restare e contribuire alla crescita del loro paese natale. O, ancora, quelle dell’immigrazione – altro problema crescente nella Russia della presidenza del G8 – per cui programmi educativi mirati possono offrire maggiori opportunità d’integrazione nelle società di destinazione riducendo un attrito culturale – spesso anche sociale ed economico – che può creare non pochi problemi nei paesi di accoglienza. L’Italia, pur essendo un paese a economia matura, soffre come è noto non tanto un problema di fuga dei cervelli quanto di una incapacità di far rientrare i cervelli, a causa della inadeguatezza del suo apparato di ricerca.

A San Pietroburgo non è prevista per il momento l’adozione di misure specifiche. La posizione italiana dovrebbe essere di sostegno a misure di cooperazione per facilitare la circolazione dei talenti.

 

Conclusioni

Il vertice di San Pietroburgo si presenta sotto forme nuove e con priorità nuove rispetto al passato. L’Italia si reca al vertice con proposte specifiche su due dei tre temi principali che il nuovo governo potrà sostenere. Essa inoltre vede con favore, in nome della sempre maggiore disponibilità del G8 ad affrontare problemi universali, il fatto che la presidenza russa abbia organizzato il primo incontro collettivo degli sherpa con i rappresentanti della società civile, definendo uno standard anche per i futuri vertici. Tali incontri che rappresentano sempre più – analogamente a quanto già avviene in Italia con incontri regolari fra lo sherpa e le organizzazioni non governative – un’occasione di dialogo e di reciproco arricchimento, dimostrano anche quanta strada sia stata fatta negli ultimi anni sul piano del confronto con la società civile e come l’assunzione delle responsabilità da parte del G8 verso lo sviluppo sia genuinamente apprezzata dalle organizzazioni non governative e dalle associazioni.

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