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Il G8 del 2006 in Russia. Continuità e innovazione per il successo del vertice

Written by John Kirton e Laura Sunderland Wednesday, 01 March 2006 02:00 Print

Il primo gennaio 2006 la Russia ha assunto per la prima volta la presidenza del Gruppo degli otto (G8), e ha dato inizio alla preparazione del vertice di San Pietroburgo, che si terrà dal 15 al 17 luglio, e il cui tema principale sarà la sicurezza energetica internazionale. Quello stesso giorno la Russia ha improvvisamente interrotto le proprie forniture di gas all’Ucraina e ne ha ridotto i flussi diretti verso l’estero, verso l’Italia così come verso la maggior parte dei paesi europei. Questa concomitanza di avvenimenti ha reso ancora più attuale una riflessione che già molti membri del G8 avevano avviato: la Russia è davvero pronta ad ospitare un vertice, quello di San Pietroburgo, capace di dare continuità al successo che il G8 ha saputo produrre negli ultimi anni?

 

Il primo gennaio 2006 la Russia ha assunto per la prima volta la presidenza del Gruppo degli otto (G8), e ha dato inizio alla preparazione del vertice di San Pietroburgo, che si terrà dal 15 al 17 luglio, e il cui tema principale sarà la sicurezza energetica internazionale. Quello stesso giorno la Russia ha improvvisamente interrotto le proprie forniture di gas all’Ucraina e ne ha ridotto i flussi diretti verso l’estero, verso l’Italia così come verso la maggior parte dei paesi europei. Questa concomitanza di avvenimenti ha reso ancora più attuale una riflessione che già molti membri del G8 avevano avviato: la Russia è davvero pronta ad ospitare un vertice, quello di San Pietroburgo, capace di dare continuità al successo che il G8 ha saputo produrre negli ultimi anni?

Man mano che la data del vertice si avvicina, diviene chiaro che la risposta a questa domanda è sì. La Russia ha ideato e sta di fatto plasmando un vertice incentrato su una mescolanza di vecchio e di nuovo. Ha cominciato impegnandosi molto per dare vita a un vertice che si collochi su livelli addirittura più elevati di quelli degli incontri del passato, e a farlo in modo tale che i propri partner del G8 e la comunità internazionale ne riconoscano i meriti e siano pronti a coglierne i benefici. Nell’agenda di San Pietroburgo la Russia, avvalendosi delle proprie prerogative di paese ospitante, ha scelto di dare priorità ai temi della sicurezza energetica internazionale, delle malattie infettive e dell’istruzione: tre temi che richiamano quanto di meglio si è fatto nella storia dei vertici G8 fin dal suo inizio, nel 1975, e che sono anche in grado di fare emergere il meglio da questa esperienza, anche attraverso l’inserimento di nuovi elementi disegnati appositamente per adattarli alle esigenze del mondo del ventunesimo secolo. La Russia ha scelto di attenersi al formato tradizionale del vertice dal punto di vista procedurale, ma ha optato per nuove e pionieristiche forme di istituzionalizzazione e ha voluto ampliare il livello di partecipazione così da coinvolgere quanto più possibile la comunità globale e accrescere l’impegno della società civile, al fine di rendere ancora più democratico il G8. Nonostante qualche passo falso e a dispetto delle restrizioni imposte da una comunità internazionale ancora sospettosa, la Russia è riuscita a trovare così la giusta combinazione di continuità e di innovazione necessarie a rendere il vertice di San Pietroburgo un sostanziale successo.

 

Le priorità politiche

I temi ai quali la Russia ha scelto di dare priorità, ovvero l’energia, la salute e l’istruzione, rappresentano una miscela equilibrata di continuità e innovazione. Essa mira da un lato a rispondere alle sfide di natura globale, dall’altro a promuovere attivamente l’obiettivo del raggiungimento di una vita migliore da parte dei cittadini dell’intero pianeta. L’energia è infatti il più classico tra i temi del vertice, un tema a fronte del quale si può senz’altro far valere il grande bagaglio di esperienza e i risultati positivi accumulati dal G8, ma sul quale il presidente Putin ha una visione strategica assai determinata circa le azioni da intraprendere. La salute è invece un argomento abbastanza recente nella storia del vertice, un terreno sul quale gli interventi del G8 sono andati migliorando negli ultimi anni e in merito al quale il presidente Putin è fermamente intenzionato a produrre risultati tali da migliorare la vita dei cittadini russi e di quelli del mondo intero.

L’istruzione è, rispetto agli altri temi in agenda, quello con la storia più recente in seno al G8 e quello che ha minori probabilità di essere influenzato dalla volontà della presidenza: sono dunque necessari tempi più lunghi affinché si completi la fase preparatoria che è necessaria perché da esso possano scaturire le azioni necessarie a far sì che l’economia e la società basate sulla conoscenza possano andare a beneficio di tutti. Anche in questo caso tanto gli ospiti russi che i loro colleghi del G8 stanno attingendo alla passata esperienza dei vertici per dare fondamento alle innovazioni che desiderano introdurre. Una breve panoramica sui tre temi menzionati rivela in che misura questa incoraggiante miscela di continuità e di innovazione sia di fatto presente in ognuno di essi.

 

La sicurezza energetica

La sicurezza energetica internazionale, il primus inter pares tra le priorità del vertice, è stato argomento del G8 fin dalla costituzione di questa istituzione, quando il gruppo a sei membri si riunì a Rambouillet, in Francia, nel novembre 1975. Da allora il vertice ha sempre trattato i temi legati all’approvvigionamento e alla determinazione del prezzo del petrolio e del gas, ma ha anche discusso del ruolo del nucleare, delle fonti energetiche alternative e rinnovabili, nonché della necessità di puntare sull’energia pulita e la tutela ambientale, in un mondo, come quello odierno, in cui l’esigenza di controllare i cambiamenti climatici è divenuta un argomento di primaria importanza. È proprio nell’affrontare il tema dell’energia che il G8 ha riscosso alcuni dei suoi successi più spettacolari, ottenuti soprattutto in seguito all’acquisizione di una maggiore consapevolezza della propria tradizionale vulnerabilità, che era emersa prepotentemente nel 1979 con lo scoppio della seconda crisi petrolifera. Ma è in questo stesso campo che il vertice ha vissuto talune delle proprie sconfitte più cocenti, in particolare nel 1982, quando gli Stati Uniti e i membri europei dell’allora G7 non riuscirono a definire un approccio comune condiviso rispetto al progetto di costruzione di un nuovo gasdotto sovietico diretto verso l’Europa occidentale e al pericolo della dipendenza da un avversario inaffidabile che questo progetto avrebbe potuto determinare.

Tutti questi temi tradizionali dell’agenda del G8 in campo energetico tornano alla ribalta nel 2006. Ma stavolta su ognuno dei temi elencati i membri del vertice saranno costretti a cooperare sotto la spinta di una serie di forze convergenti: la grande instabilità dei prezzi di gas e petrolio, che sono elevati e volatili, poco dipendenti dalla politica dei singoli Stati ma influenzati dagli atti terroristici verificatisi in numerosi paesi produttori; l’inesorabile impennata della domanda di energia di economie in espansione come la Cina, l’India e, dopo lunga fase di stagnazione, il Giappone; l’uragano Katrina che è andato ad abbattersi sugli Stati produttori di gas e di petrolio del Sud degli Stati Uniti. Nella discussione verranno inseriti anche i temi legati alla cosiddetta capacità relativa, nel tentativo di trovare una soluzione dal lato dell’offerta che ora va ricercata non più nell’OPEC, ma semmai all’interno di un G8 che comprende non solo un’America più vulnerabile, ma anche due dei maggiori e più attivi produttori di energia, quali il Canada e la Russia stessa.

Per dare concretezza a questa soluzione, il G8 dovrà trovare il modo di convogliare il gas naturale russo verso un’America che ne ha bisogno. A questo proposito il presidente Putin ha proposto l’introduzione di un principio innovativo relativo alla sicurezza sia della domanda che dell’offerta di energia, così da assicurare una prospettiva temporale sufficientemente ampia da consentire la pianificazione degli ingenti investimenti necessari per i nuovi giacimenti, le condotte, le navi cisterna e i porti attrezzati per il gas naturale che dovranno essere costruiti. In un primo momento tale approccio potrà apparire agli occhi di alcuni impregnato di uno stile tutto sovietico che ricorda l’interventismo dello Stato e la pianificazione centralizzata. Riflettendo con più calma, però, soprattutto i membri nordamericani del gruppo dovrebbero ricordare che anche loro hanno fatto regolarmente ricorso alle sovvenzioni di Stato e ai poteri normativi per promuovere la costruzione delle condotte, e che il gas naturale russo è un combustibile ben più pulito e meno dannoso per l’ambiente di quanto non siano il carbone e il petrolio pesante che i sempre più vulnerabili americani sarebbero altrimenti obbligati a consumare.

Un’altra sfida energetica che spinge verso l’innovazione in seno al G8 è quella del nucleare. In questo campo la continuità riporta sotto i riflettori la classica preoccupazione del vertice, ovvero che un passaggio al nucleare, volto a generare sicurezza energetica attraverso la diversificazione dell’offerta, possa però condurre con sé nuovi problemi di proliferazione nucleare, iniziando dall’Iran, per continuare con i terroristi che cercano di procurarsi armi di distruzione di massa. L’innovativa proposta del presidente Putin riguarda la creazione di un sistema a guida russa e incentrato sul G8 che consenta il trattamento dell’uranio all’interno del G8 stesso e la successiva esportazione dell’uranio arricchito verso i paesi che ne hanno davvero necessità o che intendono utilizzarlo come fonte di energia. Altre idee innovative da parte russa vengono in risposta al vecchio dilemma relativo a dove reperire una materia prima come l’uranio, tanto preziosa quanto scarsa. Parte del materiale già viene recuperato dalle vecchie testate nucleari che una Russia ormai democratica e comunque in fase di disarmo sta smantellando, con l’aiuto di quella pionieristica iniziativa che è la Partnership globale contro le armi e i materiali di distruzione di massa partorita dal vertice di Kananaskis del 2002. Un’idea promettente che sta venendo a maturazione in Russia è quella di utilizzare le capacità sviluppate all’interno della Partnership globale, una volta che i vecchi armamenti russi saranno praticamente tutti smantellati, per smaltire senza rischi le scorie nucleari derivanti dalla produzione di energia ad uso civile: quelle stesse scorie che anche gli Stati Uniti e altri paesi hanno difficoltà a smaltire in casa propria.

 

Malattie infettive

La seconda priorità di San Pietroburgo sarà la salute. Si tratta di un tema per molto tempo rimasto assente dall’agenda del G8, e che fece la sua comparsa solo alla fine degli anni Ottanta col finire della guerra fredda. Da allora le dichiarazioni del vertice su questa materia, la definizione della direzione da seguire, le decisioni e le iniziative pratiche adottate in materia di salute non hanno cessato di farsi sempre più decise, sulla spinta anche della diffusione dell’HIV/AIDS nei paesi del G7 prima e in Africa e in tutti i paesi in via di sviluppo in seguito. Insieme alla tubercolosi, alla malaria, alla poliomielite, alla SARS e ad altre numerose malattie infettive, l’HIV/AIDS porta con sé l’archetipo di una nuova minaccia, che ha inizio e si diffonde da e verso ogni punto del pianeta senza avere alle spalle la volontà, il controllo, o la direzione di un qualsivoglia Stato, ma che è comunque in grado di colpire le comunità, anche quando queste tentano di rispondere da sole alla minaccia definendo proprie politiche nazionali.

Mentre lo shock prodotto dall’AIDS si è già da tempo affievolito in tutti i paesi del G7, la malattia si sta ora espandendo in Russia. Ed è proprio in seno al G8 che sarà possibile reperire gli strumenti necessari a combatterla, dalla ricerca scientifica d’avanguardia ai sistemi di assistenza sanitaria più sviluppati, fino al reperimento dei fondi che dovranno essere spesi per contrastarla.

A spingere per dare un posto preminente al tema delle malattie infettive e per assicurargli una trattazione efficace al vertice di San Pietroburgo ha contribuito anche un secondo shock, che ha messo a nudo un altro punto vulnerabile di tutti i membri del G8, non solo della Russia: l’influenza aviaria che viene dall’Asia e che oggi sta colpendo il Medio Oriente, l’Africa, l’Europa e che, in prospettiva, farà lo stesso con aree geograficamente più isolate come l’America e il Giappone. Quanto al vertice in sé, i leader del G8 dovranno decidere, come ormai d’abitudine, quanto denaro destinare alla lotta all’HIV/AIDS, alla tubercolosi, alla malaria e alla poliomelite in Africa e nel resto del mondo. È inoltre in corso di definizione un innovativo sistema di squadre per l’intervento d’emergenza in aree anche interne ad altri stati, così da proteggere i paesi più poveri del mondo dalle possibili infezioni causate dal contagio proveniente dal proprio pollame o da una situazione sanitaria, idrica e abitativa inadeguata, scaturita magari dallo scatenarsi di disastri naturali, come lo tsunami in Asia, il terremoto che ha colpito il Pakistan o l’uragano Katrina. Nell’affrontare queste minacce vecchie e nuove i leader del G8 sono spinti da un’ulteriore motivazione: l’inadeguatezza delle vecchie organizzazioni multilaterali create negli anni Quaranta, rispetto alle sfide del Ventunesimo secolo, come dimostra il fatto che la Fondazione Gates spende per la salute pubblica globale più di quanto non faccia la stessa Organizzazione mondiale per la sanità (OMS). L’OMS inoltre agisce troppo lentamente nel combattere la diffusione di malattie infettive il cui virus può essere trasportato rapidamente in qualsiasi punto della terra attraverso i viaggi aerei o il volo degli uccelli migratori. E a dire il vero il mondo non ha ereditato più mezzi dal vecchio multilateralismo nel campo della salute rispetto a quello dell’energia, dove neppure esiste un’organizzazione mondiale per l’energia e dove le azioni dell’Agenzia internazionale per l’energia atomica (AIEA) o della Agenzia internazionale per l’energia (AIE) di cui la Russia non è ancora membro si sono sovente rivelate inadatte a perseguire i loro scopi.

 

Istruzione

L’istruzione, ossia il terzo fra i temi principali del vertice, è l’ambito in cui sarà necessario percorrere le vie più innovative per far sì che il vertice di San Pietroburgo ottenga un successo di ampia portata. Mentre il vertice ha una lunga tradizione in merito alle problematiche macroeconomiche legate al capitale umano, l’istruzione è stata fugacemente discussa per la prima volta in occasione del vertice di Toronto del 1988 e ha invece goduto di piena attenzione solo ad Okinawa nel 2000. Inoltre non ci sono crisi collegate a minacce vecchie o nuove a spingere i membri del G8 verso la definizione di un’azione collettiva in questo campo. In Russia c’è una popolazione il cui livello di istruzione è in rapido declino e che necessita di servizi formativi. Poiché il grosso delle innovazioni in materia di gestione dell’istruzione a livello globale sta venendo dall’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE), la Russia rimane esclusa da questo club privilegiato.

Ne consegue che per San Pietroburgo i russi proporranno un ordine del giorno per l’istruzione teso a sostenere standard più elevati e più omogenei per docenti, studenti, professionisti e produttori dei servizi della formazione professionale, da applicare sia a livello nazionale sia quando questi fornitori di capitale umano si spostano di paese in paese. Figurano nella lista dei temi del vertice anche misure per la conservazione e la maggiore condivisione a livello mondiale dei materiali per l’istruzione e la formazione, così come lo scambio di studenti volto a promuovere la reciproca comprensione fra le diverse culture.

Eppure questo sforzo innovativo per tenere fede alla missione fondante del G8, ossia la promozione del «progresso sociale» su scala globale, incontra resistenza su diversi fronti. Anche il paese che per primo ha operato all’interno del G8 in materia d’istruzione, il Canada, e che ha una buona politica di accoglienza degli immigranti e intende accelerare il processo per l’abilitazione di nuovi professionisti, per quanto attiene le iniziative internazionali nel campo dell’istruzione dipende dai propri governi autonomi regionali, che sono i maggiori detentori dell’autorità costituzionale e della competenza in questo campo. Un Giappone con sempre più anziani deve ancora acquisire una connotazione multiculturale, mentre l’Italia e gli Stati Uniti, dal canto loro, si confrontano con le difficoltà derivanti dal fatto di essere situati su quella linea di divisione demografica globale che vede le popolazioni povere affannarsi nel tentativo di entrare nel territorio dei propri vicini ricchi, a loro volta preoccupati per le minacce del terrorismo internazionale. In Francia e nell’Unione europea, infine, sia i governi che i cittadini sono ancora restii a lasciare che un numero ancora maggiore di «idraulici polacchi» venga ad occupare posti di lavoro all’interno dei loro paesi, anche quando questo in realtà serve a soddisfare le loro necessità produttive.

 

Il processo di partecipazione democratica

Al fine di trasformare queste priorità in un successo in sede di vertice, i russi hanno adottato una formula per l’organizzazione che unisce in modo creativo il vecchio e il nuovo. Vecchio sarà il formato utilizzato per consentire ai leader del G8 di utilizzare al meglio le giornate di vertice. Per l’incontro i russi hanno scelto San Pietroburgo. Proprio come Toronto nel 1988 e Birmingham nel 1998, non si tratta della capitale politica del paese, ma di quella commerciale e con la maggiore vocazione internazionale. Come nel caso di molti tra i vertici più recenti, i leader si riuniranno da soli in un luogo appartato, il Palazzo Kostantinofsky, così da approfittare al massimo del tempo che potranno trascorrere insieme durante il summit. Questo è particolarmente importante perché per la prima volta in cinque anni, ci saranno diverse presenze nuove al vertice: Angela Merkel per la Germania, Stephen Harper per il Canada e potenziali nuovi interlocutori dall’Italia e forse anche dalla Gran Bretagna.

Per quanto riguarda i giorni precedenti e quelli successivi al vertice vero e proprio, invece, prevarrà l’innovazione. Per alleggerire l’impegnativa agenda del vertice, i russi stanno preparando un programma denso di riunioni ministeriali di vario livello fra i paesi membri. Gli incontri ministeriali comprendono una riunione preliminare dei ministri delle finanze del G8 dedicata alla preparazione del vertice, la prima riunione ministeriale in ambito energetico dal 2002, la prima riunione dei ministri dell’istruzione dei paesi membri dal 2000 e la prima riunione dei ministri della sanità del G8 in assoluto. Per quanto riguarda i membri dei parlamenti nazionali, i russi daranno seguito ad una prassi che il G8 ha introdotto nel 2002, e cioè quella di indire una riunione annuale dei rappresentanti delle assemblee legislative dei paesi membri. Durante l’anno di presidenza russa si prevedono incontri di giovani del G8 e per la prima volta, di capi religiosi. L’iter preparatorio abituale, ancora basato sulle riunioni dei rappresentanti personali dei leader (gli sherpa), dei vice sherpa dei ministri degli affari esteri, e dei direttori politici viene ad essere rafforzato da un consiglio di esperti che il presidente Putin ha voluto al fine di dare al processo una maggiore profondità analitica.

Quanto al vertice in sé, i russi stanno facendo tutto ciò che è in loro potere per coinvolgere un ampio ventaglio di interlocutori esterni al G8. Riutilizzando la formula introdotta per la prima volta dai francesi a Lione nel 1996, i russi hanno programmato di invitare i leader delle maggiori organizzazioni multilaterali in rappresentanza di tutta la comunità globale e in particolare, tra queste, quelle la cui funzione è di specifica pertinenza rispetto ai temi prioritari del summit. Dopo qualche tentennamento iniziale, in primavera i russi hanno cominciato a mostrarsi più disponibili ad estendere l’invito anche ai leader di Cina, India, Brasile, Sud Africa e Messico. Queste sono le principali potenze emergenti nell’ambito del governo globale dell’energia, sia sul fronte dell’offerta che su quello della domanda, e rivestono un ruolo centrale nella lotta alle malattie infettive. Sono gli stessi «più cinque» che avevano preso parte al vertice di Gleneagles nel 2005 e, assieme ad altri, al vertice di Evian nel 2003. Inoltre, a parte l’unica eccezione costituita da una Cina davvero in ritardo in questo settore, questi sono anche i paesi, fra quelli in via di sviluppo, più avanzati nell’attuazione del processo di democratizzazione.

L’innovativo impulso russo per democratizzazione del G8 è emerso chiaramente nella creazione di un «G8 civile», la cui conduzione è stata affidata da Putin stesso ad Ella Pamfilova, capo della Commissione russa per i diritti umani. Guidato da un consiglio consultivo formato da leader della società civile nazionali e internazionali, questo C8 ha elaborato un inedito programma di incontri di esperti che ha avuto inizio a febbraio, è proseguito con una grande conferenza e una riunione con gli sherpa a marzo, e continuerà con una riunione regionale prevista per la tarda primavera e con un incontro dei rappresentanti della società civile durante il vertice. È ancora presto per dire se questo processo potrà influenzare in qualche modo i leader riuniti in sede di vertice, o se questo modello di organizzazione della società civile sarà seguito anche in futuro. Sono però evidenti sia il grado di impegno che il G8 civile sta dedicando alla creazione di un dialogo democratico con una molteplicità di interlocutori ampia e bilanciata, così come l’apertura e la passione di questo dialogo, nonché la capacità del G8 civile di attrarre la società civile sia russa che globale. È dunque attraverso questo nuovo gruppo che la comunità ambientalista ha avuto l’opportunità di far sentire più distintamente la sua voce nel corso di un processo ufficiale di preparazione del G8. Se il vertice di San Pietroburgo aspira a muoversi in modo significativo verso gli standard elevati stabiliti a Gleneagles, il G8 civile in questa occasione dovrà superare una prova importante, dando dimostrazione della propria capacità di influenzare positivamente i risultati del summit e di portarlo al successo.

 

Conclusioni

Il ruolo della Russia per la democratizzazione del G8 non è stato finora al centro dell’attenzione della maggior parte dei partecipanti e degli studiosi del vertice. Tutti si sono preoccupati semmai di come il G8 potesse democratizzare la Russia. Hanno puntato il dito su una serie di sviluppi preoccupanti, in modo particolare sul maldestro taglio del gas verso l’Ucraina e verso l’Europa all’inizio del 2006, sull’adozione, nello stesso periodo, di una nuova legge per regolamentare le ONG in modo tale da aumentare il controllo da parte dello Stato su di loro, nonché sulla tendenza da parte dello Stato stesso ad attirare a sé la proprietà e il monopolio dell’influenza sui grandi mezzi di comunicazione e i grandi settori industriali. Hanno anche sottolineato questioni come la politica nucleare dell’Iran e il sostegno finanziario a favore di uno Stato palestinese guidato da un partito, Hamas, ancora votato alla distruzione di Israele: tutte problematiche, insomma, in merito alle quali la Russia sembra isolata sulle proprie posizioni rispetto al resto del G8.

Il G8 e il proprio ospite russo affronteranno a suo tempo queste questioni, ma intanto il vertice organizzato dalla Russia sta già intessendo una fitta rete di contatti volti a migliorare la comprensione tra i due fronti di una guerra fredda la cui influenza si fa ancora sentire. Coloro che in molti paesi del G8 tagliano l’elettricità agli utenti che non pagano, che mandano in prigione i direttori generali delle grandi società distributrici di energia, che regolamentano le proprie NGO concedendo loro sgravi fiscali come fossero istituti di beneficenza, coloro che governano paesi in cui i giovani per informarsi e dialogare democraticamente fanno riferimento a internet e ai blog interattivi piuttosto che a giornali, radio e canali televisivi tutti originati da un’unica fonte, non potranno più criticare la Russia come farebbero col lupo che perde il pelo ma non il vizio. E dovranno definitivamente decidere se, in merito al processo di democratizzazione, il G8 possa trarre più vantaggio dall’avere la Russia al proprio interno o da una sua esclusione. La risposta a questo interrogativo potrebbe portare molti a riconoscere che, nonostante il suo ruolo nel vertice del 2006, la Russia non è ancora un membro a pieno titolo del G8. L’elenco delle strutture che fanno riferimento al G8 o che da questo sono dirette e di cui la Russia non fa parte va dal forum dei ministri delle finanze del G7, all’Agenzia internazionale per l’energia. Da questo punto di vista, una sfida cruciale per il vertice di San Pietroburgo potrebbe essere quella di verificare come il G8, con il suo costante impegno in favore del processo di democratizzazione, possa migliorare i propri risultati coinvolgendo maggiormente la Russia.

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