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La politica industriale non è bipartisan

Written by Alessandro Aronica e Andrea Vecchia Sunday, 01 January 2006 02:00 Print

Esiste una «politica per la competitività» bipartisan? Un pezzo di quel programma di politica economica su cui potrebbero convergere da subito, secondo gli auspici di Mario Monti, gli opposti schieramenti, alla luce di una raggiunta pacificazione liberale? Viene da rispondere positivamente, almeno sul piano delle possibilità astratte, se con «politica per la competitività» si intende tutto ciò che contribuisce a elevare la qualità del «contesto» economico produttivo: le infrastrutture, l’investimento del paese in ricerca scientifica e tecnologica, l’investimento in istruzione e formazione, le liberalizzazioni. Oggi, su questi terreni sembrano davvero non sussistere distanze incolmabili che derivino da punti di vista fortemente differenziati. Le divaricazioni tra i due schieramenti si producono in punto di fatto, in quanto ci si allontana dai principi enunciati per ragioni contingenti di opportunità politica (è quanto succede, per esempio, al centrodestra in materia di liberalizzazioni) o perché il generico accordo sui principi non si traduce meccanicamente in accordo sulle priorità (si pensi ad alcune scelte di infrastrutturazione). L’ipotesi di un accordo pre-elettorale appare quindi di difficile praticabilità, ma tutt’altro che implausibile.

 

L’altra metà del cielo

Esiste una «politica per la competitività» bipartisan? Un pezzo di quel programma di politica economica su cui potrebbero convergere da subito, secondo gli auspici di Mario Monti, gli opposti schieramenti, alla luce di una raggiunta pacificazione liberale?

Viene da rispondere positivamente, almeno sul piano delle possibilità astratte, se con «politica per la competitività» si intende tutto ciò che contribuisce a elevare la qualità del «contesto» economico produttivo: le infrastrutture, l’investimento del paese in ricerca scientifica e tecnologica, l’investimento in istruzione e formazione, le liberalizzazioni.

Oggi, su questi terreni sembrano davvero non sussistere distanze incolmabili che derivino da punti di vista fortemente differenziati. Le divaricazioni tra i due schieramenti si producono in punto di fatto, in quanto ci si allontana dai principi enunciati per ragioni contingenti di opportunità politica (è quanto succede, per esempio, al centrodestra in materia di liberalizzazioni) o perché il generico accordo sui principi non si traduce meccanicamente in accordo sulle priorità (si pensi ad alcune scelte di infrastrutturazione). L’ipotesi di un accordo pre-elettorale appare quindi di difficile praticabilità, ma tutt’altro che implausibile.

Tuttavia, la proposta di Mario Monti, al di là della sua attualità politica, spinge a riflettere su una questione connessa: la politica per la competitività è solo quella su cui, almeno nelle affermazioni di principio, non si riesce ad andare in disaccordo, o c’è anche dell’altro, qualcosa su cui i due schieramenti possono legittimamente coltivare punti di vista differenziati, ancorché non strettamente derivati dal bagaglio ideologico dei secoli passati? Qualcosa cui potremmo riferirci con il termine di politica industriale?

Riteniamo che anche la risposta a questa seconda domanda debba essere positiva. La politica «industriale» (termine inattuale solo perché sembra implicare una limitazione settoriale) non è interamente riassorbita nell’attività di presidio della concorrenza né, all’opposto, può essere identificata con un nucleo di misure protezionistiche che le stesse regole della concorrenza tendono a tradire. Anche l’idea di una politica di infrastrutturazione tutta definita «tecnicamente» rischia di essere un’illusione. Forse non è un caso che anche nel quadro delle politiche per la competitività nel passaggio dalle affermazioni di principio alla definizione di priorità si producano differenze significative tra gli schieramenti. Quali infrastrutture? È sufficiente considerare i progetti che si collocano al di là dello strettamente necessitato (i ponti o i porti, indissolubilmente legati a ipotesi sui traffici e sullo sviluppo) per far emergere disarmonie anche profonde.

Non si tratta di ribaltare la visione corrente. La politica industriale deve avere ambizioni ragionevoli e limitate. Tuttavia, il contributo che può venire da questo versante della politica economica ha un valore strategico. Senza questo contributo i benefici delle politiche concentrate sul contesto, sulle infrastrutture, sulle regole concorrenziali, rischiano di rimanere sulla carta.

Il problema è che le scelte della politica industriale non sono derivabili dalle prescrizioni tecniche dell’economista. Esse debbono confrontarsi continuamente con la maturazione di condizioni storiche concrete, e dipendono strettamente dalla politica, ovvero dall’ipotesi soggettiva con cui una parte politica si rappresenta il futuro del paese. Ne consegue che, mentre le politiche che mirano a potenziare le capacità competitive nel lungo periodo sono traducibili in modo quasi immediato in misure e provvedimenti, la politica industriale è più «manovriera» e si affida in modo determinante alla capacità di governo nel continuo e nel quotidiano. Queste caratteristiche ne attenuano fortemente la spendibilità, soprattutto nella temperie di campagne elettorali che spingono a semplificare i messaggi ed esigono l’indicazione di «programmi» e di «misure». Il rischio è allora che la politica industriale esca temporaneamente dal dibattito e finisca per essere poi surrogata, al momento buono, da un soggettivismo puro, ovvero per essere sottratta a qualsiasi criterio o parametro razionale, come se non soltanto «dipendesse» dalla sfera politica, ma ad essa fosse malamente appesa. È un rischio che va evitato.

 

Una visione più realistica del processo concorrenziale

La strategia industriale del paese trova la sua legittimazione nella sfera politica, ma presuppone anche una visione più realistica delle imprese e della concorrenza. Quest’ultima è lotta per affermarsi (un processo) e non semplicemente una regola per fotografare l’esistente. La politica industriale deve preoccuparsi del fatto che almeno alcune imprese radicate sul territorio abbiano delle chances di vincere nella competizione internazionale. Ciò equivale ad assumere, oltre al punto di vista del cittadinoconsumatore, anche quello del cittadino-produttore. Se cessiamo di essere produttori abbiamo difficoltà ad accedere ai benefici che la concorrenza ci assicura nella veste di utenti di servizi e consumatori di prodotti. È questo un punto essenziale che regge tutta la filosofia della politica industriale soggettiva e che ha cospicue conseguenze in diverse direzioni. La competizione internazionale può arrivare a ridefinire il ruolo dell’Italia nella divisione internazionale del lavoro, nella direzione di produzioni a sempre più basso valore aggiunto. Ciò può accadere in modo meccanico ed essere anche legittimo in base alla teoria dei vantaggi comparati. Ma a guardare questo processo con disincanto, come si guarda a un dono della concorrenza, sono più facilmente i ceti protetti della società nazionale. Per gli altri una qualche forma di resistenza, di riscatto, di rimonta andrebbe organizzata.

Politiche della concorrenza e politiche industriali sono complementari non solo perché in Italia l’una deve guardare prevalentemente ai servizi e l’altra all’industria, ma soprattutto perché sia nei servizi sia nell’industria oltre a fare le regole si tratta anche di saper giocare. La capacità di competere non promana automaticamente dall’esistenza di regole concorrenziali: da queste, semmai, può essere conservata, ma non sempre costruita. La politica dei «campioni nazionali» (anche europei) viene spesso attaccata perché corrisponderebbe soltanto all’esigenza di mantenere in piedi dei pugili suonati; ma un campione è un campione: possibile che nella realtà sia così difficile distinguere?

Se un governo è sottilmente antieuropeo, come è successo nel recente passato, le scelte di politica industriale ne saranno influenzate (anche se nessun governo di ispirazione liberale avrà interesse a esplicitare il legame). Il nostro paese non partecipa da protagonista ad alcuni accordi europei che rappresentano il simbolo della volontà della «vecchia Europa» di continuare a competere nei settori di scala e ad alta tecnologia. Questi accordi, in quanto comprendono una domanda pubblica garantita, sono, sotto il profilo della normativa sulla concorrenza interna, eccepibili; ma il problema sta nella normativa, non nella legittima aspirazione di scommettere su alcuni grandi progetti (che possono anche fallire, ma che non debbono per questo essere paralizzati ex ante).

Si osserverà che il paese non può cambiare i suoi orientamenti ad ogni legislatura, se non altro perché accordi e alleanze industriali vanno spesso al di là di questo orizzonte temporale. Ma si tratta di un semplice condizionamento di fatto, non diverso da quello che esercitano altri dati della realtà: l’effettivo atteggiarsi delle condizioni di mercato, le potenzialità del patrimonio imprenditoriale pubblico e privato, tutti gli altri condizionamenti e inerzie storici.

Proviamo ad attaccare il problema da un altro versante: i porti italiani meritano di decadere perché sono inefficienti o è inefficiente una politica che li mette in competizione tra loro, a dispetto di quanto avviene normalmente in altri paesi europei?

 

Temi di strategia metaliberale

Prendiamo come banco di prova proprio la questione delle liberalizzazioni nel settore dei servizi tradizionali e avanzati. La liberalizzazione del commercio è stata in Italia una conquista difficile, che non può dirsi ancora del tutto compiuta, ma che ha dato comunque la possibilità alla grande distribuzione nazionale di irrobustirsi. Oggi proprio il settore della grande distribuzione è oggetto di un processo di internazionalizzazione passiva che non sembra conoscere limiti. Niente di male: la nazionalità non conta, sentiamo ripetere spesso. Tuttavia, conta la nazionalità dei fornitori: le imprese della grande distribuzione europea hanno il merito di tirare la produzione interna, soprattutto quella agroalimentare (e per ragioni di mercato che riguardano l’affidabilità dei fornitori di taluni prodotti). È evidente che, se la nostra grande distribuzione non sa andare all’estero, ne risentirà in particolare l’industria nazionale. Si può pensare a protocolli d’intesa tra produttori italiani e grandi distributori esteri: sono un’ottima alternativa, ma non sono parimenti prodotti automaticamente dal mercato (non necessariamente almeno). Questo è un tema di politica industriale su cui la politica della concorrenza ci aiuta, e può continuare ad aiutare in tutte quelle regioni in cui è ancora frenata la presenza della grande distribuzione, ma solo fino a un certo punto.

Un esempio parallelo è quello delle professioni liberali ma non liberalizzate. La qualità dei servizi alle imprese è un fattore cruciale di competitività sui mercati internazionali. Il predominio di poche società di consulenza (generalmente di cultura anglosassone) impone standard la cui desiderabilità è proporzionale alla diffusione, ma non necessariamente alla qualità. Pensare, però, che posizioni di mercato robuste e consolidate possano essere messe in discussione soltanto da provvedimenti di liberalizzazione è illusorio. In questo campo c’è bisogno di un impegno specifico per incoraggiare la formazione di soggetti di dimensioni e qualità adeguate. È un altro tema di politica della competitività che riguarda forse, per alcuni aspetti, l’intera Europa, e che merita di non essere assorbito nelle pur necessarie azioni di liberalizzazione.

 

La questione meridionale

Veniamo a un’altra questione paradigmatica: lo sviluppo del Mezzogiorno. Si tratta effettivamente di un’area sottoutilizzata che si confronta con le aree spesso congestionate del Centro-Nord. Inoltre, come è già stato osservato da molti, il Meridione potrà cogliere nei prossimi anni le opportunità legate allo sviluppo dei traffici internazionali e alla crescita delle economie del Mediterraneo. Di fronte a questo insieme di condizioni favorevoli, ma in presenza di una competizione agguerrita delle altre aree in ritardo dell’Unione europea e delle altre economie del bacino del Mediterraneo, ci si è chiesti se la politica economica debba concentrarsi esclusivamente sul riequilibrio delle condizioni di contesto (le grandi reti e le grandi infrastrutture) e sul rafforzamento delle politiche di aiuto di carattere orizzontale (ambiente, ricerca e sviluppo), ovvero se non si ponga anche il problema di ricercare un impatto di più breve periodo sullo sviluppo, cioè di favorire, attraverso scelte selettive, un’accelerazione. Anche in virtù di quanto già osservato e, cioè, che la separazione del contesto come area di scelte tecniche è spesso illusoria, la nostra tesi è che un approccio selettivo e un orientamento al breve termine siano opportuni, purché ispirati, nel metodo, al massimo rigore.

Nel meridione, il paradosso dell’impresa che attrae il contesto si è qualche volta pienamente realizzato. Altre volte, come sappiamo, intorno alle cattedrali è rimasto il deserto, oppure la modificazione del contesto non ha prodotto gli effetti sperati. Difficile dire se nasce prima l’uovo o la gallina. Certamente, la concentrazione di più iniziative in una medesima area territoriale può precostituire le condizioni perché le nuove imprese esprimano poi una «domanda di contesto» razionale. Questo risultato, peraltro, può essere messo a rischio proprio dall’incertezza circa gli esiti futuri di una lunga e tortuosa catena decisionale pubblica riguardante i vari elementi di contesto. Quando questo effetto di scoraggiamento si somma a una già fragile iniziativa privata, ci si avvita in un circolo vizioso. È questo un altro tema di politica industriale. Alcuni progetti o nascono in termini unitari (domanda delle imprese, offerta del contesto, conferma della domanda delle imprese) o non nascono. L’offerta di un’area industriale di qualità deve poter tener conto della tipologia di iniziative che sarà destinata a servire; queste dovranno fare affidamento sulla realizzazione contestuale dei servizi di cui hanno bisogno. La fase decisionale pubblica non dovrà intervenire a rate, ma essere opportunamente compressa ex ante per dare certezze a tutti gli operatori. L’intera filiera istituzionale deve funzionare secondo un approccio cooperativo. Serve coordinamento fra ministeri, fra Stato e regioni. Nel complesso, operazioni di questo tipo offrono il vantaggio di una formidabile accelerazione e non violano in nessun modo le norme a presidio della concorrenza. Non si vede, peraltro, come attingere obiettivi paragonabili sulla scorta delle sole politiche orizzontali.

 

La classe dirigente

Si obietta talvolta che la pubblica amministrazione non è in grado, innanzitutto per mancanza di professionalità, di ideare e gestire interventi complessi. Si tratta di una obiezione debole poiché troppo generale e paralizzante (professionalità pubbliche molto rilevanti garantiscono ogni giorno vari aspetti del nostro vivere quotidiano). È vero peraltro che negli ultimi anni si è molto sottolineato il valore della competenza professionale, ignorando il fatto che lo spirito di servizio, un abito di sobrietà e rigore morale, il costante riferimento all’interesse generale dovrebbero essere i veri punti di forza dell’amministrazione pubblica (attorno ai quali è poi facile coagulare competenze e professionalità).

Un’altra obiezione è ancora più radicale: la pubblica amministrazione non solo non può, ma non deve perseguire opzioni verticali (contrapposte alle politiche orizzontali rivolte a platee diffuse e indistinte). In questo caso ci si rivolge alla sfera pubblica in quanto tale e si unisce livello politico e livello amministrativo. Nel caso della politica industriale, l’obiezione ha una sua forza particolare, proprio perché questo è un ambito in cui gli strumenti di misurazione dell’economista divengono più approssimativi (i fallimenti del mercato sono fallimenti dinamici, sono insomma la distanza tra la realtà e le nostre ambizioni). Tuttavia, tutte le imprese che dispongono di un minimo di libertà nella formulazione di strategie (un minimo potere di mercato) affrontano tutti i giorni lo stesso problema e lo risolvono con opportuni strumenti di controllo. Nella pubblica amministrazione si tratta di sviluppare del pari strumenti di controllo corrispondenti. È un compito titanico, come altri che il paese deve comunque affrontare. Il punto vero però sembra un altro. Ammesso che la pubblica amministrazione si attrezzi, come si individuano i confini legittimi di azioni non strettamente necessitate?

 

I rischi del consenso senza strategia

Essendo espressione di una visione soggettiva dello sviluppo, la politica industriale non ha bisogno di essere legittimata dal consenso unanime (non diventa per ciò solo meno fallibile).

Quanto, poi, alla concordia tra varie amministrazioni e istituzioni, la politica industriale richiede che tutta la filiera istituzionale si mobiliti e cooperi su obiettivi e scelte strategiche già individuate, ma non chiede alle singole istituzioni di inserirsi in processi decisionali «straordinari» per codeterminare gli obiettivi dell’azione pubblica fuori dalle materie di competenza. L’esperienza della programmazione negoziata ha dimostrato tutti i limiti di misure varate con il consenso di una pluralità di istituzioni chiamate a una «missione» ulteriore rispetto a quella originaria. Altro è il coinvolgimento della migliore imprenditoria privata e, in generale, dei protagonisti dello sviluppo economico nella definizione degli obiettivi. È questo il vero processo cooperativo – da concludersi con la piena assunzione di responsabilità da parte del decisore politico – che tempera i rischi di un dirigismo velleitario.

Certo, è opportuno annunciare in apertura di una stagione di governo orientamenti e indirizzi che ispireranno la politica industriale: questa procederà anche per scelte «cruciali», ma non può essere l’alibi per uno sconfinato attivismo dei poteri pubblici. Proprio perché cerca di corrispondere al desiderio di progresso di una intera collettività, la strategia industriale di un paese europeo non può essere opaca nelle sue grandi linee di indirizzo.

Il problema è individuare il modo in cui esprimere questi indirizzi, per evitare un eccesso di genericità. Qui non pretendiamo di esaurire l’argomento, ma proviamo a definire il terreno.

In passato, il tentativo di stabilire i limiti d’intervento è stato fatto con la individuazione dei cosiddetti settori strategici (in questo modo si assimilavano i fallimenti dinamici a fallimenti statici più circostanziati). Oggi non sembra assurdo parlare di settori che tornano a essere strategici o che non hanno mai cessato di esserlo (come quello energetico) o di settori divenuti nel frattempo cruciali come quelli della logistica e della grande distribuzione o, infine, di settori che rappresentano opportunità ancora non colte (l’indotto della sanità, per esempio, per l’intensità e la qualità della domanda interna; il turismo e la cultura per la possibilità di sfruttare vantaggi comparati ineguagliabili). Si possono nutrire opinioni diverse al riguardo, e questo spiega perché l’individuazione di questi settori corrisponda a una scelta di parte. Ma non c’è dubbio che una deliberazione politica che facesse riferimento a questi settori corrisponderebbe alla scelta esplicita di un indirizzo che potrebbe essere effettuata ex ante.

In effetti, è decisivo che la scelta sia annunciata ex ante, altrimenti la «strategicità» diviene una sorta di lasciapassare per interventi dagli incerti confini (e, infatti, in passato è stata spesso utilizzata ex post, in modo assai poco convincente).

Anche la scelta degli strumenti può contribuire a limitare i rischi di una deriva dirigista: l’attivazione di soggetti di mercato sin dalla fase di predisposizione dell’azione pubblica, la previsione di forme di cofinanziamento, il carattere rotativo del contributo pubblico (anche nella forma ingiustamente sottovalutata del capitale di rischio), l’affidamento a soggetti di mercato della gestione dell’intervento, la previsione di più intense partnership pubblico-privato finora limitate alla realizzazione delle opere pubbliche. Nel caso dei «progetti integrati» – che traggono la loro forza dall’interazione di più iniziative di settori diversi e dalla connessione con le opere di infrastrutturazione e che sono spesso indispensabili al livello della politica industriale delle regioni – il coinvolgimento di soggetti di mercato nelle valutazioni ex ante e la predisposizione di adeguati controlli ex post sono decisivi al fine di inquadrare il potere e il dovere di scegliere in una cornice di rigore. Certo, anche in materia di strumentazione, si tratterà di fare dei passi avanti rispetto all’opera di razionalizzazione (che ha già compiuto in passato decisivi progressi) di un impianto farraginoso e pluriforme, nella direzione di una più accurata tessitura di abiti su misura (in relazione agli obiettivi che si intendono perseguire e ai soggetti che si intende attivare).

Un piano d’azione che implica scelte nette e concentrazione di risorse in ragione di quelle scelte difficilmente può contare a priori su un consenso unanime. A ciò si aggiunga che esso rinvia a investimenti su ciò che di meglio esprime il mercato e sui migliori presidi della pubblica amministrazione, scontentando pertanto i detrattori dell’uno e dell’altra. Tuttavia, se un piano siffatto viene gestito con rigore un consenso più ampio può esserne l’effetto anziché il presupposto. Sul piano politico questa considerazione può apparire importante nel lungo periodo: l’abitudine a confrontare in esplicito ipotesi diverse sullo sviluppo del paese porterà col tempo a non esporre la politica industriale soggettiva a sbandamenti di breve periodo e ad ancorarla sempre più saldamente alle scelte comuni delle grandi economie europee (la Gran Bretagna, la Germania e la Francia e gli astri nascenti come la Spagna). Sul piano degli equilibri di finanza pubblica vi può essere, invece, un riflesso più immediato. Una politica selettiva, componente volontaria e coerente delle politiche industriali soggettive, concentrandosi su un ridotto numero di iniziative, renderà più immediata la percezione di un ritorno anche per altri soggetti coinvolgibili, consentendo di recuperare, strada facendo, volumi più ampi di risorse rispetto a quelle mobilitabili dalla sola parte pubblica (in futuro certamente non abbondanti).

Questa ultima considerazione consente anche di comprendere perché si ritiene che una suddetta impostazione non dovrebbe incontrare le censure degli organismi dell’Unione europea deputati a presidiare le regole concorrenziali. Come abbiamo osservato per incidens, il rischio di una censura sussiste solo in quanto si faccia ricorso, tra gli altri strumenti, alla manovra della domanda pubblica. Fermo restando l’esigenza di osservare questo limite, vi è tuttavia da rilevare come esista già in Europa un catalogo delle eccezioni di fatto, sin qui riempito dai casi di accordi che coinvolgono più paesi europei. È questo forse il punto su cui le politiche della concorrenza e le politiche industriali trovano ancora un elemento di attrito e pongono il problema di una più consapevole ed esplicita armonizzazione.

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