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Europa: un bilancio deludente

Written by Gianni Pittella Monday, 02 January 2006 02:00 Print

Molti hanno cantato vittoria per l’accordo raggiunto tra i 25 governi dell’Unione sulle «Prospettive finanziarie 2007-2013». Ma questo entusiasmo è, onestamente, fuori luogo. L’intesa trovata non ci mette nelle condizioni di poter parlare di un ilancio che rappresenti un punto di svolta, o uno strumento politico di artenza, per la costruzione dell’Unione del futuro. La battaglia negoziale svoltasi a Bruxelles è apparsa, tanto agli addetti ai lavori quanto a quella parte di opinione pubblica che segue con attenzione tali vicende, più una competizione feroce tra interessi nazionali e privilegi tanto consolidati quanto inaccettabili, che un momento storico fondamentale per rilanciare un processo di integrazione che
appare vivere una preoccupante fase di stallo se non di arretramento.

Molti hanno cantato vittoria per l’accordo raggiunto tra i 25 governi dell’Unione sulle «Prospettive finanziarie 2007-2013». Ma questo entusiasmo è, onestamente, fuori luogo.

L’intesa trovata non ci mette nelle condizioni di poter parlare di un ilancio che rappresenti un punto di svolta, o uno strumento politico di artenza, per la costruzione dell’Unione del futuro.

La battaglia negoziale svoltasi a Bruxelles è apparsa, tanto agli addetti ai lavori quanto a quella parte di opinione pubblica che segue con attenzione tali vicende, più una competizione feroce tra interessi nazionali e privilegi tanto consolidati quanto inaccettabili, che un momento storico fondamentale per rilanciare un processo di integrazione che
appare vivere una preoccupante fase di stallo se non di arretramento.

La presidenza di turno britannica del Consiglio europeo, pena un clamoroso fallimento, è riuscita a chiudere, alle tre della notte di sabato 17 dicembre, il negoziato sul bilancio pluriennale fissandolo all’1,045% del reddito nazionale lordo (RNL). La proposta originaria avanzata dal gabinetto guidato da Blair si fermava ad un ancora più mortificante 1,03%. L’intesa raggiunta, alla fine, si situa a metà strada tra la proposta del Lussemburgo (1,06%) e la prima proposta britannica.

Ovviamente è sempre meglio un accordo non convincente che lo spettro di un altro grave fallimento, e tuttavia si tratta di cifre inadeguate che condannano l’Europa, per il prossimo futuro, ad una funzione marginale, tanto nelle dinamiche della competizione economica mondiale quanto sullo scenario internazionale più complessivo.

Eppure tutti hanno espresso soddisfazione.

Per giustificare tale incomprensibile atteggiamento, di sicuro si può ravvisare una ragione: i governi non sborseranno di più per il sostegno a politiche europee sovranazionali e comunitarie, salvo poi – tra non molto – addebitare all’Europa, e scaricare su essa, responsabilità e colpe per la lentezza con cui si realizzano le politiche comuni. Questo è un vero paradosso. E tra l’altro si tratterebbe del ripetersi di una perniciosa prassi politica che ha già, proprio negli ultimissimi anni, prodotto difficoltà enormi al processo di integrazione. Si pensi all’esito dei referendum di ratifica del Trattato costituzionale in Francia e Olanda, e alle responsabilità a riguardo di classi dirigenti nazionali che, spesso per mascherare propri limiti e insufficienze, usano addebitare all’Unione europea le «colpe» di ogni genere di difficoltà, crisi economiche, lacci burocratici, rallentamenti della crescita, fenomeni inflazionistici e problemi anche più generali di varia natura.

Tornando all’accordo di Bruxelles, esso viaggia sul tetto degli 862,3 miliardi di euro in impegni (i pagamenti effettivi, come noto, sono inferiori e probabilmente, salvo verifiche, toccheranno a stento l’1%) e non è quello auspicato dall’altra autorità di bilancio, il Parlamento europeo.

Negli scorsi mesi, infatti, l’aula di Strasburgo ha votato a favore di un tetto di bilancio pari all’1,18% del reddito nazionale lordo. Una cifra importante, che si collocava sulla scia della proposta originaria della Commissione Prodi. Negli ultimi giorni, sino al dibattito avvenuto nella sessione plenaria di dicembre, il Parlamento europeo ha manifestato un’aperta ostilità nei riguardi dell’impostazione data dalla presidenza britannica. E ha promesso battaglia: il tetto dell’1,045% non sembra certo di quelli in grado di convincere l’assemblea parlamentare, che a riguardo ha mostrato una grande compattezza. Resta ora da vedere, nella trattativa che si aprirà con il Consiglio, quale sarà l’atteggiamento delle varie forze politiche e su quale base il Parlamento fonderà la propria iniziativa.

Sicuramente, l’1,045% è una cifra da bilancio modestissimo, che smentisce le grandi idee di rinnovamento espresse da Blair all’inizio del semestre, nel suo discorso di insediamento alla presidenza di turno dell’Unione.

Rispetto alla proposta della Commissione Prodi e del Parlamento europeo, i fondi destinati alla competitività, alla crescita e all’occupazione – tanto per citare esempi concreti – sono stati tagliati quasi del 50%, scendendo da 121,7 miliardi di euro a 72. Così come sono stati ridotti – di circa 30 miliardi di euro – i fondi per la «politica di coesione».

Anche a voler leggere il bilancio in chiave di semplice tutela dei nostri interessi nazionali, il nostro paese non esce con risultati considerevoli dalla complessa partita negoziale.

Mentre in base alla proposta Prodi l’Italia – nell’Unione a 25 e quindi includendo già paesi molto più in ritardo di sviluppo rispetto al nostro – avrebbe mantenuto sostanzialmente invariata la dotazione finanziaria ricevuta nell’Unione a 15 (passando da 32,7 miliardi a 31,6), con l’accordo promosso da Blair l’Italia riceverà solo 28,2 miliardi di euro. Una perdita netta pari a circa 4,5 miliardi di euro, e questo mentre altri paesi ben più ricchi manterranno sostanzialmente invariato il loro contributo. Lo stesso «sconto britannico», ad esempio, inizierà a diminuire solo nelle ultime annualità.

A sentire il governo Berlusconi, invece, l’Italia avrebbe guadagnato circa 1,9 miliardi rispetto all’ultima proposta della presidenza britannica. Questo è inconfutabile (è riportato nero su bianco al paragrafo 54 quater del documento britannico), salvo osservare che il nostro contributo al bilancio UE (al netto del contenimento del nostro contributo allo chèque di circa 0,6 miliardi seguito dalla sua riduzione complessiva) è cresciuto contestualmente di circa 1 miliardo (per effetto della crescita globale del bilancio UE). Il beneficio si ridurrà quindi già a solo 1 miliardo.

Se si considera poi che nei precedenti due pacchetti proposti da Blair l’Italia aveva peggiorato la sua situazione, sempre rispetto alla proposta lussemburghese, di circa 1,5 miliardi è facile calcolare che si tratta di una perdita (-0,5 miliardi) e non di un guadagno. Perdita a cui va sommata quella iniziale accettata con la proposta lussemburghese (-4 miliardi).

Tornando al quadro generale disegnato dall’accordo finale, il dato più preoccupante sembra essere quello relativo al rischio di una rinazionalizzazione, o quantomeno di un sensibile indebolimento, della dimensione europea di alcune politiche comuni. I fondi strutturali destinati ai nuovi paesi membri, ad esempio, sembrano rispondere molto meno a esigenze e obiettivi politici comuni o di rilievo comunque sovranazionali.

In effetti il tasso di cofinanziamento nazionale, per le regioni dell’obiettivo convergenza, scende dal 25% al 15%. Ciò vuol dire che almeno il 10% dei fondi nazionali che sarebbero stati utilizzati, all’interno di quei paesi, per raggiungere comuni obiettivi europei – come l’innovazione o la crescita – diminuiscono, essendo allentato di fatto il vincolo del perseguimento dell’interesse comunitario complessivo. Inoltre, viene autorizzato, sempre nei nuovi Stati membri, l’utilizzo di fondi europei ad esempio per le ristrutturazioni edilizie, di cui si fatica a percepire la dimensione e il valore aggiunto continentale! La verità è che questa miriade di piccole eccezioni, concessioni e regalie di vario genere, per quanto ingiustificabili, rendono il sistema molto più opaco, macchinoso, e difficile da accettare e interpretare.

È quindi auspicabile che il Parlamento europeo, anch’esso autorità di bilancio, possa migliorare l’accordo raggiunto, rafforzando la spesa per ricerca, istruzione, politiche giovanili e ambiente.

E tuttavia da questa vicenda si può trarre una considerazione politica di carattere più generale: la grande partita delle Prospettive finanziarie pluriennali dell’UE e del finanziamento del bilancio comunitario, non può essere affidata solo alla «generosità» dei governi.

Occorre aprire finalmente una riflessione seria su nuove modalità di reperimento delle risorse, anche ripensando all’idea dell’emissione di Eurobond per finanziare gli interventi coerenti con la Strategia di Lisbona.

La collocazione di questi titoli sul mercato sarebbe certamente da affidare a un’agenzia indipendente, e i singoli progetti potrebbero essere finanziati attraverso il partenariato pubblico-privato a seconda del profilo del rischio/rendimento.

Sarebbe ovviamente necessario un coordinamento con la BEI e con la BCE.

Ma affinché tale proposta non resti campata in aria, occorre affrontare finalmente seriamente alcuni nodi irrisolti, nonché rispondere ad alcuni quesiti. Innanzitutto, può la Commissione europea delegare la gestione di risorse di bilancio, e fino a che punto? Quale rapporto ci sarebbe tra il bilancio UE e quello dell’Autorità indipendente istituita allo scopo di finanziare la Strategia di Lisbona attraverso l’emissione di Eurobond? È possibile pensare di investire, in alternativa, la BEI per il medesimo scopo?

L’idea degli Eurobond, comunque, non andrebbe disgiunta dal tema di una riforma più complessiva della struttura delle risorse proprie dell’Unione, che dovrebbe concentrarsi sull’ i n t roduzione di nuove forme di entrata di natura fiscale, in grado di coprire gran parte del bilancio complessivo.

Ovviamente per motivi di equità fra i cittadini dei vari Stati membri, prima di pensare a come accrescere eventuali entrate provenienti dalle imposizioni sarebbe necessario procedere almeno ad una qualche forma di armonizzazione sufficiente della base fiscale a livello europeo. Ecco perché la scelta della risorsa fiscale più appropriata dipende in misura fondamentale dall’effettivo grado di armonizzazione della base.

Per aumentare la quota delle risorse proprie a base fiscale per il bilancio UE non sarebbe necessario comunque imporre nuove imposte, ma basterebbe applicare ad alcune di quelle già esistenti un’aliquota fiscale da destinare al finanziamento del budget comunitario.

Così facendo, la «quota UE» sarebbe prelevata come parte dell’aliquota nazionale versata dai contribuenti, e non vi sarebbe alcun peso fiscale aggiuntivo sui cittadini. Si tratterebbe semplicemente di adottare una decisione più coraggiosa e innovativa sulla ripartizione delle entrate o delle aliquote fiscali fra il livello nazionale e quello europeo.

Tra l’altro, il bilancio totale dell’UE, per quanto limitato dal massimale delle risorse proprie a un tetto dell’1,24% del reddito nazionale lordo UE, non aumenterebbe, se si considera che le entrate provenienti dalla risorsa fiscale potrebbero essere compensate da un corrispondente calo dell’attuale risorsa basata su l’RNL.

Tre sono i principali canali fiscali individuabili a questo scopo, fermo restando ovviamente il fatto che non sarebbe messo in discussione il mantenimento dell’attuale risorsa basata su l’RNL come risorsa equilibratrice residuale, nonché delle risorse proprie tradizionali. Si dovrebbe però ipotizzare un bilancio finanziato fino al 50% da una nuova risorsa fiscale, che andrebbe tra l’altro a sostituire anche l’attuale IVA statistica. Più nello specifico, è possibile individuare tre canali, presentati sinteticamente qui di seguito.

a) L’applicazione di un’aliquota UE alle basi IVA nazionali, in luogo dell’attuale risorsa IVA «statistica». Infatti, un’aliquota UE dell’1%, secondo studi condotti dalla Commissione europea, sarebbe sufficiente a coprire circa la metà del fabbisogno di finanziamento del bilancio UE. Ciò non comporterebbe un onere fiscale aggiuntivo per i cittadini, perché l’aliquota UE sarebbe compensata da una riduzione equivalente dell’aliquota IVA nazionale. Ad esempio, se quest’ultima aliquota fosse pari al 21% e l’aliquota UE all’1%, l’aliquota nazionale scenderebbe al 20% e l’aliquota IVA totale resterebbe al 21%.

Tecnicamente, l’introduzione di un’aliquota IVA UE sarebbe attuabile in un arco di tempo relativamente breve, probabilmente al massimo entro sei anni. Ovviamente ci sarebbero alcune evidenti difficoltà da superare, nel caso si volesse scegliere una strada del genere, prima fra tutte l’incompleta armonizzazione dei sistemi IVA degli Stati membri, in particolare in relazione ai beni soggetti ad aliquota zero.

b) Si potrebbe pensare di «sfruttare» in tale direzione la nuova direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici, approvata nel 2003, secondo la quale la maggior parte di tali prodotti è soggetta a un’imposta comunitaria. Benché non sia stata adottata nell’ottica di introdurre nuove risorse proprie, la direttiva crea tuttavia le condizioni adeguate a tale fine, armonizzando le basi fiscali e fissando aliquote minime. Ovviamente si potrebbe creare un paniere di prodotti scelti tra quelli che dovrebbero costituire oggetto di prelievo destinato al bilancio UE. Ad esempio, un prelievo UE potrebbe limitarsi alla base fiscale connessa ai carburanti utilizzati per il trasporto su strada: benzina con piombo e senza piombo, diesel, GPL e gas naturale. Tale scelta si presenta come relativamente semplice e facilmente praticabile anche dal punto di vista amministrativo, in quanto parliamo di una base fiscale già armonizzata a livello UE. Aliquote UE inferiori alla metà delle aliquote minime previste dalla direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici sarebbero sufficienti a finanziare metà del bilancio UE.

Da un punto di vista tecnico poi, sempre in base alle rilevazioni prodotte in merito dalla Commissione, anche l’introduzione di una risorsa fiscale basata sul carburante per il trasporto su strada sarebbe realizzabile in un periodo di tempo relativamente limitato: tra tre e sei anni.

c) Infine, si potrebbe pensare ad un sistema delle risorse proprie con una risorsa fiscale basata sul reddito delle società. Occorre però riconoscere che questa strada è resa più complicata dal fatto che una simile risorsa fiscale UE richiederebbe preventivamente anche la definizione di una base fiscale comune, e in qualche modo consolidata, da applicare alle imprese.

L’attuale lavoro per una riforma globale della tassazione delle imprese si concentra proprio sul concetto di «base fiscale comune» o «consolidata» – che si applicherà molto probabilmente a un sottogruppo di Stati membri interessati – al fine di rimuovere gli ostacoli fiscali al mercato interno. Tale lavoro non prevede alcuna iniziativa sulle aliquote fiscali, né è intesa come metodo per riscuotere entrate per il bilancio UE. L’opzione di un’imposta sul reddito delle imprese presupporrebbe comunque la fissazione di un’aliquota fiscale minima alla base fiscale armonizzata. E tenuto conto della situazione attuale, tale alternativa avrebbe i tempi di attuazione più lunghi, sul piano sia politico che amministrativo.

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