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Bilancio, commercio, servizi. L'Europa delle occasioni perdute?

Written by Pier Carlo Padoan Monday, 02 January 2006 02:00 Print

Tutti sanno che l’Europa, da anni, cresce sempre meno, sia in termini effettivi che di crescita potenziale. Tutti sanno che nel 2000 l’Unione europea decise di lanciare una nuova strategia di crescita, la Strategia di Lisbona, basata sugli investimenti in innovazione e conoscenza. Molti si sono resi conto che, dopo cinque anni dal vertice di Lisbona, questa strategia ha prodotto ben pochi frutti e, anche per questo, è stata recentemente sottoposta a revisione. Il montare della competizione globale e lo stato di insoddisfazione dei cittadini europei nei confronti delle istituzioni, espresso dai referendum, dovrebbe far pensare che i governanti dell’Europa, almeno quelli che dicono di credere nel progetto europeo, dovrebbero essere pronti a cogliere qualunque occasione per invertire questo stato di cose, rilanciare seriamente la Strategia di Lisbona, e con essa la crescita, per cercare di riconquistare, almeno da questo punto di vista, il consenso perduto. Eppure non sembra che sia così. In questi mesi l’Europa ha perso, o rischia di perdere, non una ma almeno tre occasioni per dare una scossa positiva molto significativa al torpore della sua economia: l’accordo sulle prospettive finanziarie 2007-2013 (il bilancio), la conclusione del Doha Round, il completamento del mercato interno dei servizi.

Tutti sanno che l’Europa, da anni, cresce sempre meno, sia in termini effettivi che di crescita potenziale. Tutti sanno che nel 2000 l’Unione europea decise di lanciare una nuova strategia di crescita, la Strategia di Lisbona, basata sugli investimenti in innovazione e conoscenza. Molti si sono resi conto che, dopo cinque anni dal vertice di Lisbona, questa strategia ha prodotto ben pochi frutti e, anche per questo, è stata recentemente sottoposta a revisione. Il montare della competizione globale e lo stato di insoddisfazione dei cittadini europei nei confronti delle istituzioni, espresso dai referendum, dovrebbe far pensare che i governanti dell’Europa, almeno quelli che dicono di credere nel progetto europeo, dovrebbero essere pronti a cogliere qualunque occasione per invertire questo stato di cose, rilanciare seriamente la Strategia di Lisbona, e con essa la crescita, per cercare di riconquistare, almeno da questo punto di vista, il consenso perduto. Eppure non sembra che sia così. In questi mesi l’Europa ha perso, o rischia di perdere, non una ma almeno tre occasioni per dare una scossa positiva molto significativa al torpore della sua economia: l’accordo sulle prospettive finanziarie 2007-2013 (il bilancio), la conclusione del Doha Round, il completamento del mercato interno dei servizi.

 

Il bilancio europeo

La presidenza inglese dell’Unione europea è riuscita a strappare all’ultimo minuto un accordo di compromesso sul bilancio europeo che risulta, dal punto di vista quantitativo, più piccolo di quanto fosse in precedenza. Il bilancio è stato fissato all’1,045% del reddito nazionale lordo. La proposta originaria della presidenza britannica si era fermata all’1,03%. Dal punto di vista qualitativo l’accordo di Bruxelles risulta in buona sostanza immutato rispetto al passato e forse anche peggiore. La quota destinata alle spese per la competitività e la crescita risulta praticamente dimezzata rispetto al bilancio precedente. Risulta invece leggermente aumentata la quota destinata all’agricoltura. Chi si aspettava una significativa redistribuzione in favore delle spese per la ricerca e l’innovazione, per la sicurezza dell’Unione, per l’aiuto allo sviluppo, ha avuto una forte delusione. Il risultato dell’accordo riflette un delicato compromesso (reso possibile dal contributo diretto da parte della Germania) tra interessi nazionali. Di questi, il rimborso britannico è la più eclatante espressione, ma non l’unica. Il bilancio europeo, insomma, continua a riprodurre la sua storia e a riflettere le stratificazioni successive che lo hanno accompagnato nei decenni, a partire dalla iniziale considerazione del ruolo centrale del settore agricolo, quando l’approvvigionamento alimentare era una priorità di sicurezza, ai fondi strutturali e di coesione, per sostenere nuovi membri sempre più «diversi» dai paesi fondatori, fino a passare per il rimborso ottenuto dalla signora Tatcher. Insomma, un bilancio europeo che, a guardarlo retrospettivamente, riflette l’Europa degli egoismi nazionali rivolti al passato piuttosto che una visione proiettata al futuro in cui si identifichi un autentico interesse europeo, un bene collettivo come sono appunto la crescita e la sicurezza. Ma è possibile continuare a sostenere, nei fatti, che il più importante interesse dell’Europa sia ancora l’agricoltura, con il 42% delle risorse, e non piuttosto la ricerca e l’innovazione? Sembrerebbe di sì, se si guarda ai risultati dell’altro grande tavolo di negoziazione, quello del Doha Round.

 

Il Doha Round

La riunione di Hong Kong non ha raggiunto decisioni definitive. A volerle dare una interpretazione ottimistica ha lasciato aperta la strada per una conclusione positiva, lasciando sul tavolo i tre dossier più rilevanti: l’agricoltura, l’apertura dei mercati dei servizi, l’abbattimento delle tariffe dei prodotti industriali. Anche in questo caso gli interessi del settore agricolo sono al centro dell’impasse. Malgrado la posizione europea, e in parte quella degli Stati Uniti, abbiano fatto dei passi avanti in termini di concessioni sull’apertura dei mercati, i paesi emergenti e gli altri grandi produttori agricoli – Argentina, Brasile e Australia tra gli altri – hanno giudicato queste proposte insufficienti. Dal canto loro, i paesi emergenti, tra cui la Cina, si sono rifiutati di concedere aperture all’importazione di servizi avanzati di cui i paesi industriali e la stessa Europa sono forti produttori. Va ricordato infatti che sono, in molti casi, i paesi emergenti, e anche molti dei paesi poveri, a mantenere i più elevati livelli di protezione.

Al di là dello stallo sulle questioni settoriali, la conferenza di Hong Kong ha messo in evidenza la necessità di rafforzare l’OMC come istituzione che mette a disposizione dei paesi un meccanismo negoziale e di risoluzione dei conflitti, indispensabile per una governance ordinata delle relazioni globali. La conclusione della conferenza ha, inoltre, ulteriormente chiarito che gli accordi globali in campo commerciale, a differenza di quanto ancora avviene, ad esempio, nel campo delle relazioni macroeconomiche e finanziarie, devono poter contare sul consenso dei nuovi attori, appunto le grandi economie emergenti, la cui voce si fa sentire in modo almeno altrettanto efficace di quella dei tradizionali «grandi», quali i G7. Il negoziato, infine, ha confermato l’importanza di una voce unica europea nelle relazioni globali, ma anche i limiti della medesima se essa finisce per essere portatrice non di un autentico interesse europeo, ma di interessi nazionali o, peggio ancora, settoriali.

Come molte analisi empiriche confermano, una conclusione positiva del Doha Round potrebbe avere impatti rilevanti sulla crescita dell’economia mondiale, e anche di quella europea, soprattutto se questi benefici sono valutati in termini dinamici (che però sono più difficili da quantificare), cioè non solo dal punto di vista delle ripercussioni di un maggiore accesso ai mercati, ma, soprattutto, come nuove opportunità di investimento che queste aperture offrono e hanno offerto in passato. Questo sembra essere particolarmente vero per i settori «nuovi», tra cui vanno ricordati i servizi per le imprese e i servizi di rete, la cui espansione è fondamentale per permettere la diffusione di nuove tecnologie dell’informazione (ICT).

 

Il mercato interno dei servizi

Anche la direttiva sul completamento del mercato dei servizi, nota come «Bolkestein», sta attraversando un fase travagliata di cui, al momento di stendere queste note, non si intravede la fine. La questione è almeno altrettanto complessa sia per la varietà di problemi che si celano sotto la generica questione della liberalizzazione dei servizi, sia per il notevole carico di emotività che, fino ad oggi, la direttiva ha suscitato attraverso la ben nota questione dell’«idraulico polacco». Si tratta, quest’ultima, di una metafora in base alla quale i lavoratori del settore dei servizi nei paesi europei più avanzati temono la concorrenza da parte dei lavoratori dei nuovi paesi membri, dove le normative e gli standard garantirebbero una minore protezione sociale dei lavoratori e, anche per questa via, una maggiore competitività. Uno degli aspetti che si celano dietro questa metafora è l’applicazione del principio del «paese d’origine», in base al quale un’impresa del paese A dovrebbe essere in grado di offrire servizi nel paese B sottostando a regole e normative del suo paese di origine e non in base a quelle del paese di erogazione. È chiaro che, se si potesse applicare il principio del paese di origine, un differenziale significativo del «grado di stringenza delle normative» favorirebbe un flusso di servizi dal paese meno restrittivo a quello più restrittivo.

Qui vengono sollevate due questioni che meritano sicuramente attenzione. La prima riguarda la protezione dei consumatori del paese B, che devono poter ricevere servizi da parte dei produttori del paese A in base a standard minimi di qualità. La seconda riguarda i lavoratori (dei servizi) del paese B, che vedono sottrarsi mercato a causa della concorrenza delle imprese del paese A. Detto che, a nostro avviso, il primo aspetto merita almeno altrettanta attenzione del secondo, quest’ultimo, in realtà, ne solleva uno di rilevanza più generale. Poiché stiamo parlando di imprese di paesi che appartengono tutti alla UE, ci stiamo interrogando di fatto su quali debbano essere gli standard minimi per l’Unione dal punto di vista dei diritti di protezione dei lavoratori. In altri termini, la direttiva dei servizi pone sul tavolo la questione, molto dibattuta in questi mesi,1 delle caratteristiche del «Modello sociale europeo».

Va anche detto che, dal punto di vista del contributo alla capacità competitiva dell’economia europea, non tutti i servizi rivestono la stessa importanza. Tanto per fare un esempio, i già ricordati «servizi alle imprese» hanno un’incidenza diretta sulla capacità competitiva maggiore di quanto non abbiano, appunto, i servizi idraulici. I primi sono più rilevanti dei secondi, ad esempio, per l’introduzione e la diffusione di investimenti nelle tecnologie dell’informazione. Anche se la questione è difficile da trattare in pratica, questo aspetto potrebbe aprire la strada per l’approvazione di una direttiva dei servizi non necessariamente onnicomprensiva qualora non fosse possibile, come molti ritengono, raggiungere un risultato più generale. Non si deve dimenticare, infatti, che molto del ritardo che ancora caratterizza l’economia UE da quella americana dipende direttamente dall’insufficiente introduzione e diffusione delle nuove tecnologie dell’informazione (che sono le principali determinanti della formidabile persistenza della crescita di produttività dell’economia USA). Questi ritardi si possono rintracciare nella molto minore integrazione dei settori dei servizi, soprattutto servizi a rete e servizi per le imprese, che sono, come detto, tra i principali produttori e utilizzatori di ICT.2 Insomma, non si può seriamente pensare di avere in Europa un’economia basata sulla conoscenza senza un mercato integrato ed efficiente dei servizi, almeno di quei servizi collegati alle nuove tecnologie dell’informazione.

 

Uno scenario alternativo (virtuoso)

Proviamo a immaginare uno scenario alternativo così delineato. Il bilancio europeo, sia pur sostanzialmente inalterato come dimensione, viene decisamente indirizzato al sostegno dei progetti di innovazione e ricerca a livello europeo, favorendo la messa in comune delle strutture nazionali di ricerca e l’incontro tra imprese e università. Una parte del bilancio contribuisce anche allo sviluppo di reti e infrastrutture sovranazionali, in parte finanziate dalla emissione di «eurobonds». Inoltre, viene fortemente accresciuto l’impegno per le politiche esterne, di sicurezza e di aiuto allo sviluppo. Sul fronte degli accordi commerciali, grazie a una politica europea di maggiore apertura e liberalizzazione, soprattutto in agricoltura, sostenuta anche dagli Stati Uniti, i paesi emergenti del Sud America e di altre regioni ottengono un significativo accesso ai mercati europei. Allo stesso tempo, i paesi industriali ottengono un maggior accesso ai mercati dei servizi avanzati nei paesi emergenti, in America Latina e in Asia. Infine, la direttiva dei servizi in Europa viene approvata garantendo la costituzione di un mercato unico, almeno per quei servizi direttamente rilevanti per la competitività delle imprese.

Quali sono le conseguenze di questo triplice «shock istituzionale»? Si innesca una combinazione virtuosa che mette in atto una vera e propria accelerazione della crescita di un’economia basata sull’innovazione e la conoscenza. Da una parte, la presenza di un grande mercato unico dei servizi in Europa, ma anche nei paesi extra-europei dove si attuano le liberalizzazioni, rende convenienti forti investimenti in tecnologie dell’informazione e della comunicazione, in quanto queste tecnologie (a «carattere generale») producono i risultati migliori quando economie di scala significative rendono convenienti ristrutturazioni dei processi produttivi. L’accresciuta apertura nei mercati dei servizi avanzati, inoltre, permette l’approvvigionamento di servizi a costo più contenuto. Il mercato unico dei servizi viene rinforzato dallo sviluppo di grandi reti europee che diminuiscono i costi di diffusione della tecnologia. Allo stesso tempo, la maggiore disponibilità di risorse pubbliche per R&S, accompagnata da criteri di allocazione che favoriscono il merito dei progetti e la loro valenza europea invece della nazionalità, svolge un ruolo di catalizzatore per la spesa privata. Si crea, in definitiva, una interazione virtuosa tra un mercato dei servizi avanzati e uno spostamento delle risorse verso l’accumulazione della conoscenza, da cui consegue una crescita del reddito e una trasformazione del modello di specializzazione europeo verso settori nuovi, appunto caratterizzati da una elevata intensità di conoscenza e informazione. L’intensità e la rapidità del processo e le opportunità di crescita che ne derivano, rendono meno pesanti le pressioni per la ristrutturazione delle industrie mature in Europa a seguito della pressione competitiva dei paesi emergenti. Tali pressioni sono comunque, almeno in parte, mitigate dalla disponibilità di risorse a sostegno della ristrutturazione, tra cui il Globalization Fund, finanziato anch’esso da risorse di livello comunitario.

Non si tratta di uno scenario del tutto immaginario. Il meccanismo economico che così si attiva è in molti versi simile a quello che ha innescato la «new economy» negli Stati Uniti due decenni fa: la compresenza di mercati ampi e flessibili per accogliere le innovazioni e una spinta importante all’investimento in R&S, frutto del duplice sforzo privato e pubblico attraverso le spese (per la difesa) del bilancio federale.  

 

L’«economia politica» dello scenario alternativo

Che cosa impedisce all’Europa di raggiungere, o almeno di avvicinarsi a questo scenario alternativo? La risposta è apparentemente semplice: la mancanza di un consenso sufficiente per indirizzare la politica europea lungo le linee sopra delineate. La distribuzione degli interessi nazionali a difesa della politica agricola comune è ben nota (la Francia, ma non solo). Richiamarla qui è utile per sottolineare che la difesa degli interessi del settore agricolo sta assumendo nuovi connotati, che vanno ben al di là della redistribuzione delle risorse del bilancio. Con il procedere della globalizzazione, un atteggiamento di chiusura in tema di politica agricola rischia di avere forti conseguenze per il ruolo dell’Europa nel sistema internazionale. Concedendo aperture sul piano agricolo, infatti, l’Europa potrebbe ottenere, a sua volta, importanti concessioni sui settori più avanzati, come si ricordava sopra, in primo luogo nei servizi. L’Europa potrebbe così affermarsi come un leader nella governance del sistema internazionale. Inoltre, un tale ruolo sul piano della politica commerciale sarebbe rafforzato da un atteggiamento volto ad accrescere il ruolo finanziario internazionale dell’euro.3 Questo insieme di atteggiamenti permetterebbe all’Europa di partecipare attivamente al rafforzamento delle istituzioni internazionali. Per quanto riguarda l’OMC, infatti, superato l’impasse di Doha, si potrebbero indirizzare gli sforzi per irrobustire il ruolo dell’organizzazione come «tribunale delle dispute commerciali». Analogamente, un’Europa più attiva nella riforma delle istituzioni finanziarie internazionali permetterebbe di stringere quel collegamento tra relazioni commerciali e relazioni monetarie che l’avvento dei nuovi attori sulla scena globale richiede.4

Ma per ottenere tutto ciò l’Europa dovrebbe anche definire, su questi temi, un «interesse europeo» comune, il quale, se l’Europa crede veramente alla Strategia di Lisbona, non può che essere la costruzione di un mercato globale dei servizi avanzati,5 che rappresenta un requisito fondamentale per una crescita basata sulla conoscenza e sulle tecnologie dell’informazione. Creare il consenso per una simile politica significa coinvolgere i beneficiari di tali politiche, i consumatori e le imprese. È ben noto che la capacità di pressione dei consumatori è bassa, vista la loro limitata capacità di organizzarsi in gruppi di pressione. L’atteggiamento delle imprese naturalmente varia in base alle aspettative che queste hanno dei guadagni o delle perdite derivanti dal passaggio da mercati segmentati a un mercato unico. È difficile stabilire a priori quale atteggiamento potrebbe prevalere. È utile però un confronto con il passato. Quando, negli anni Ottanta, la Comunità europea lanciò il progetto di mercato unico (Europa 1992) ne seguì una rilevante ondata di fusioni e acquisizioni e di investimenti diretti da parte delle imprese europee, in quanto il progetto veniva ritenuto credibile e, di conseguenza, la prospettiva di un mercato dei beni molto più ampio accelerava la necessità di accrescere la dimensione minima delle imprese.6 Non è irragionevole ritenere che, ove la direttiva dei servizi fosse approvata in tempi brevi e tale da coprire una sufficiente gamma di servizi, si potrebbe assistere a una reazione simile da parte delle imprese (che altrimenti finirebbero per rivolgersi ad altri mercati), con conseguenze positive per la capacità di crescita dell’Europa.

L’altro aspetto da rilevare è che, come si ricordava, le resistenze contro la direttiva dei servizi provengono sopratutto dai lavoratori, che temono che l’estensione del principio del paese di origine costituisca una minaccia seria per la loro occupazione e più in generale per i loro diritti. Come si diceva sopra, il dibattito sulla direttiva Bolkestein mette ancor più urgentemente all’ordine del giorno la questione del come rinnovare il Modello sociale europeo per renderlo compatibile con le nuove sfide della competizione globale e dell’economia della conoscenza. Insomma, bisogna far fare passi avanti significativi e concreti all’idea che con la Strategia di Lisbona è possibile e necessario trovare forme nuove di protezione dei lavoratori e degli standard di vita dei cittadini europei.

 

Le opportunità sono ancora aperte

A voler essere ottimisti, non tutto è ancora perduto per un cammino che avvicini l’Europa allo «scenario alternativo» sopra delineato. Sulla carta ci sono ancora margini per modificare il corso della politica dell’Europa in tutti e tre i fronti qui considerati. Nel 2008 si dovrà procedere a una revisione delle prospettive finanziarie. Manca ancora un anno alla conclusione del Doha Round. L’iter di approvazione, o di definitiva bocciatura, della direttiva sui servizi potrà ancora essere lungo e non è detto che si concluda con un fallimento. Naturalmente, che il percorso su questi tre aspetti fondamentali non sia del tutto chiuso rappresenta solo un’occasione e non la garanzia che ci si possa avvicinare allo scenario alternativo. Ma se le cose non prendessero questa direzione si potrebbe delineare uno scenario alternativo di segno opposto a quello descritto sopra. Un bilancio definitivamente prigioniero di una logica redistributiva tra paesi al solo scopo di difendere il consenso elettorale a casa propria. La mancanza di un accordo di liberalizzazione reciproca a causa del fallimento del Doha Round, con conseguente aumento delle pressioni verso politiche di protezione in Europa e altrove. La persistenza di una frammentazione lungo linee sia settoriali che nazionali della produzione di servizi in Europa. Le conseguenze sul piano economico sono facili da immaginarsi. Basta far funzionare al contrario lo scenario virtuoso. Ma i costi non sarebbero solo economici. Ancora più gravi sarebbero quelli politici. Sul piano esterno l’Europa perderebbe un’occasione di definire una strategia unitaria e indirizzata a un governo virtuoso della globalizzazione. Darebbe un serio colpo, insomma, alla sua capacità di agire da leader nel sistema globale. Sul piano interno la delusione dei cittadini nei confronti dell’Europa come sistema produttore di benessere e di sicurezza sarebbe ancora maggiore. Che ne sarebbe, allora, del progetto europeo?

 

 

Bibliografia

1 Si vedano tra gli altri i contributi di A. Giddens e R. Liddle in questo numero della rivista.

2 Vedi ad esempio: B. van Ark, R. Inklaar, R. McGuckin, Changing Gear. Productivity, ICT and Service Industries: Europe and the United States, Research Memorandum GD 60, Groningen Growth and Development Center, dicembre 2002.

3 J. Pisani Ferry, The Accidental Player: the EU and the Global Economy, 2005, www.brugel.org .

4 Per un approfondimento si veda. P. C. Padoan Gli squilibri globali e l’Europa, in «Annali dell’Economia Europea», Fondazione Istituto Gramsci, in corso di stampa.

5 Opportunamente regolato da una politica della concorrenza che coinvolga i maggiori attori interessati.

6 Sia consentito il rinvio a Padoan, Dal Mercato Interno alla Crisi dello Sme, Nuova Italia Scientifica, 1996, cap. 3.

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