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Union bonds e rilancio della crescita europea

Written by Alberto Majocchi Thursday, 01 September 2005 02:00 Print

In «L’Europe après (le) coup?» Giorgio Ruffolo esprime con grande chiarezza l’idea che, dopo il no francese e olandese nel referendum sulla Costituzione, l’Europa si trovi di fronte a una svolta. In particolare, Ruffolo fa propria l’ipotesi che alcuni paesi dell’area dell’euro intendano rilanciare il processo di integrazione non solo sul terreno istituzionale, ma anche sul piano economico attraverso una politica che non si limiti ad invocare riforme strutturali, ma si proponga come obiettivo una forte ripresa della crescita attraverso una politica economica attiva in modo tale da rafforzare negli europei la fiducia negli effetti positivi del processo di integrazione. Il punto di partenza di un ragionamento siffatto è naturalmente rappresentato da una valutazione critica del progetto di Costituzione e delle condizioni per passare dall’Unione monetaria a una vera Unione economica, capace di realizzare gli obiettivi ambiziosi dell’Agenda di Lisbona, il che presuppone che venga utilizzato come criterio di riferimento l’adeguatezza delle riforme previste nel testo del Trattato per risolvere i problemi di fondo dell’Unione a seguito dell’allargamento, nel quadro della grave situazione in cui si trova oggi la politica mondiale.

In «L’Europe après (le) coup?»1 Giorgio Ruffolo esprime con grande chiarezza l’idea che, dopo il no francese e olandese nel referendum sulla Costituzione, l’Europa si trovi di fronte a una svolta. In particolare, Ruffolo fa propria l’ipotesi che alcuni paesi dell’area dell’euro intendano rilanciare il processo di integrazione non solo sul terreno istituzionale, ma anche sul piano economico attraverso una politica che non si limiti ad invocare riforme strutturali, ma si proponga come obiettivo una forte ripresa della crescita attraverso una politica economica attiva in modo tale da rafforzare negli europei la fiducia negli effetti positivi del processo di integrazione. Il punto di partenza di un ragionamento siffatto è naturalmente rappresentato da una valutazione critica del progetto di Costituzione e delle condizioni per passare dall’Unione monetaria a una vera Unione economica, capace di realizzare gli obiettivi ambiziosi dell’Agenda di Lisbona, il che presuppone che venga utilizzato come criterio di riferimento l’adeguatezza delle riforme previste nel testo del Trattato per risolvere i problemi di fondo dell’Unione a seguito dell’allargamento, nel quadro della grave situazione in cui si trova oggi la politica mondiale.

In realtà, il giudizio sul progetto di Costituzione deve essere modulato al fine di tenere nella dovuta considerazione il fatto che il nuovo Trattato doveva cercare di rispondere a due problemi diversi: da un lato, elaborare le riforme istituzionali necessarie per un buon funzionamento di un’Unione che, a parità di competenze e di responsabilità, si è allargata a venticinque paesi; dall’altro, creare un’Unione capace di affrontare le sfide che l’Europa ha oggi di fronte, cioè la governance economica per rispondere alla crisi prolungata dell’economia europea e la gestione della politica estera e della sicurezza, in particolare dopo la guerra in Iraq. Orbene, il progetto di Costituzione affronta in modo nel complesso positivo i problemi di gestione della Comunità allargata, ma non prevede affatto le riforme istituzionali che sarebbero necessarie per far fronte con successo a queste sfide. In particolare, le innovazioni istituzionali contenute nel Trattato appaiono del tutto inadeguate per dar vita ad un’Unione capace di gestire autonomamente la politica economica – e in particolare la politica fiscale – e una politica estera e della sicurezza unica, e che non rappresenti quindi soltanto il minimo comune denominatore di venticinque politiche estere nazionali.

Per quanto riguarda la gestione della politica economica, nella Costituzione viene riaffermato il principio – già contenuto nel Trattato di Maastricht – che «gli Stati membri considerano le rispettive politiche economiche una questione di interesse comune e le coordinano nell’ambito del Consiglio dei ministri», mentre nella Parte III del Trattato viene ribadito il principio che le decisioni in campo fiscale debbano essere assunte all’unanimità. Nel campo della politica estera e della sicurezza, si prevede l’istituzione di un ministro degli esteri che dovrà gestire la politica comune elaborata dagli Stati membri mediante la convergenza delle loro azioni, ma non si prevedono meccanismi capaci di garantire una scelta autonoma di politica estera laddove questa convergenza non esista, ovvero, come è avvenuto nel caso del conflitto iracheno, vi siano due schieramenti contrapposti. In questo caso, il ministro degli esteri dovrà semplicemente prendere atto di queste divergenze e del fatto che l’Unione non dispone di un potere adeguato per avviare autonomamente una propria politica.

Vi è quindi un parallelismo di fondo: in questi due settori decisivi per il futuro dell’Unione prevale ancora la scelta confederale e si prevede quindi unicamente una politica «comune» da gestire attraverso il metodo del coordinamento e con decisioni assunte all’unanimità. In sostanza, non si ha ancora una politica europea, ma una sommatoria – coordinata, nell’ipotesi migliore – di politiche nazionali. In conseguenza, appare evidente che per affrontare in modo efficace le grandi sfide con cui l’Europa oggi è chiamata a confrontarsi – giocare un ruolo nella definizione dei nuovi equilibri a livello mondiale e gestire l’Unione economica e monetaria in funzione dell’obiettivo non soltanto della stabilità, ma anche di uno sviluppo sostenibile lungo le linee individuate nel Consiglio europeo di Lisbona – è ormai inevitabile un salto istituzionale, ossia la creazione di un legame diretto fra la volontà popolare e chi prende le decisioni a livello europeo. È necessaria, in definitiva, la creazione di un vero proprio Stato federale in cui la Commissione rappresenti il potere esecutivo e il governo – ossia la Commissione – venga eletto con un meccanismo democratico che tenga conto dei risultati delle elezioni europee, mentre il Consiglio dei ministri è destinato a diventare un organo del potere legislativo, vale a dire una seconda Camera degli Stati, che deve far valere gli interessi dei diversi paesi membri – senza la capacità di bloccare il processo decisionale con il diritto di veto – in modo tale da garantire una corretta applicazione del principio di sussidiarietà.

In realtà, l’evoluzione del processo di integrazione verso un esito federale appare a molti del tutto irrealistico nella presente congiuntura politica, sulla base del rigetto del progetto di Costituzione in Francia e in Olanda e soprattutto del fatto che vi sono paesi – basti pensare alla posizione della Gran Bretagna – che sono comunque in grado di impedire che venga raggiunta l’unanimità su una soluzione di natura federale. Ma ora che la ratifica della Costituzione appare in dubbio (anche nel caso in cui il processo prosegua secondo le previsioni del Trattato, che prevede la pronuncia di tutti gli Stati) e tenendo presente che una parte consistente dell’opposizione alla Costituzione è giustificata dai timori suscitati nell’opinione pubblica dall’estensione del processo di allargamento, l’unica via di uscita dall’attuale situazione di stallo appare la creazione di un’Europa a cerchi concentrici, con un nucleo federale (costituito da un insieme di paesi disposti ad accettare ulteriori riduzioni di sovranità per poter efficacemente gestire a livello europeo la politica estera e della sicurezza e la politica economica) inserito nel quadro di una confederazione più vasta (a venticinque, ventisette, ventotto o trenta membri) che dovrà gestire soltanto l’acquis communautaire, senza ulteriori cessioni di sovranità da parte degli Stati membri che non facciano parte del nucleo duro.

Questa ipotesi appare altresì consistente con la teoria economica del federalismo in cui si prevede che la creazione di un’Unione – e i conseguenti trasferimenti di sovranità dagli Stati all’Unione – sia giustificata dall’esistenza di rilevanti effetti esterni e di significative economie di scala, mentre l’attribuzione di competenze specifiche all’Unione risulta più difficile in presenza di una notevole eterogeneità delle preferenze. Su questa base, si osserva in generale che la gestione della politica estera e della sicurezza dovrebbe essere trasferita al livello europeo per garantire l’internalizzazione degli effetti esterni e un completo sfruttamento delle economie di scala; ma si rileva altresì che questo trasferimento di competenze è reso particolarmente difficile, nelle condizioni reali dell’Europa, dalla notevole eterogeneità delle preferenze che si manifesta in questo settore fra gli Stati membri.

Da un punto di vista teorico – e facendo riferimento alla teoria dei club, laddove si pone l’accento sul fatto che si tratta di determinare simultaneamente non soltanto i compiti, ma anche le dimensioni e la composizione dei club – si può trovare la soluzione di questa apparente contraddizione se si assume che le preferenze non siano date esogenamente, ma vengano endogenizzate ipotizzando come variabili le dimensioni dell’Unione. Lungo questa strada, si può arrivare a giustificare in termini di efficienza la scelta di un’Europa a cerchi concentrici, con un primo gruppo di paesi – il nucleo duro – che può godere non soltanto dei benefici legati all’internalizzazione degli effetti esterni e alle economie di scala, ma anche di una relativa uniformità delle preferenze, mentre un secondo gruppo di paesi, in cui le preferenze risultano più eterogenee rispetto al nucleo duro, può garantirsi al contempo i vantaggi legati allo sfruttamento dell’acquis communautaire e alla conservazione di un margine elevato di autonomia nella gestione delle altre politiche. In termini politici, questa soluzione è già stata prefigurata dal presidente Mitterrand, ripresa nel progetto Schäuble-Lamers e sviluppata dal ministro degli esteri tedesco Fischer nel suo discorso alla Humboldt Universität di Berlino. In realtà, nei lavori della Convenzione questa ipotesi non è mai stata seriamente presa in considerazione, ma oggi, dopo il no francese e olandese e di fronte all’impasse che si è manifestata anche per quanto riguarda la definizione delle prospettive finanziarie 2007-2013, non appare irrealistico pensare a un’iniziativa da parte di alcuni paesi – e in particolare dei paesi fondatori e di quelli appartenenti all’area dell’euro – per rilanciare un’Europa a cerchi concentrici, qualora si manifestino le condizioni che possano nuovamente garantire un supporto adeguato da parte dell’opinione pubblica.

In effetti, l’esito negativo del referendum francese e olandese ha messo in evidenza una notevole delusione nei confronti dei risultati raggiunti dall’Unione, soprattutto dopo l’avvio dell’Unione monetaria. Da qui probabilmente bisogna ripartire se si vuole rilanciare la prospettiva di un completamento federale del processo di unificazione, che è oggi ancor più indispensabile se si vuole che l’Europa possa giocare un ruolo attivo per promuovere la pace e lo sviluppo su scala mondiale. Ma è un fatto che proprio sul terreno economico i risultati, negli anni più recenti, sono stati particolarmente deludenti. La tesi di Ruffolo è che, nella fase congiunturale di moderata, ma prolungata, stagnazione che caratterizza l’economia europea, si tratti in primo luogo di promuovere un piano coordinato di investimenti capaci di colmare il gap di infrastrutture che in molti paesi dell’Unione è stato indotto dalle politiche restrittive necessarie per adeguarsi prima ai parametri di Maastricht e poi ai vincoli del Patto di stabilità e, al contempo, occorra rilanciare una versione aggiornata del Piano Delors per avviare a realizzazione un piano di spese destinato a rafforzare la competitività della produzione europea nella prospettiva aperta dalle decisioni del Consiglio europeo di Lisbona del marzo 2000.

In prima approssimazione, questo piano potrebbe quindi prevedere: a) investimenti per il completamento delle reti europee nel settore dei trasporti, dell’energia e delle telecomunicazioni, tenendo conto anche delle esigenze di connessione emerse a seguito dell’allargamento; b) spese di ricerca e sviluppo e di promozione dell’istruzione superiore, per rafforzare la competitività della produzione europea; c) investimenti pubblici e privati nelle tecnologie d’avanguardia e per promuovere la formazione di campioni europei nelle industrie di punta; d) il finanziamento di una serie di progetti per migliorare la qualità della vita dei cittadini dell’Unione (mobilità sostenibile, depurazione delle acque, riassetto idro-geologico) e per garantire nuove risorse energetiche all’Unione, compatibili con l’ambiente (energie rinnovabili, nuove fonti di energia pulita); e) investimenti per garantire la conservazione e promuovere l’utilizzo dei beni culturali e delle risorse naturali.

La realizzazione di questo piano consentirebbe una forte accelerazione verso il conseguimento degli obiettivi definiti nella Strategia di Lisbona che, ad oggi, appaiono di ben difficile realizzazione. E l’origine di questa difficoltà è legata al fatto che, a livello nazionale, i bilanci sono vincolati al rispetto dei parametri di Maastricht e, nonostante la maggiore flessibilità concessa dalla recente revisione del Patto di stabilità, non sono quindi in grado di sostenere un’espansione della spesa per finanziare Lisbona. Ma, d’altra parte, il bilancio europeo non solo è di dimensioni limitate, ma è anche assorbito in larga misura dalla spesa agricola, e l’esito negativo del Consiglio europeo di Bruxelles ha mostrato con chiarezza la grande difficoltà di procedere a una radicale revisione della sua composizione. In questa situazione l’unica via di uscita, se si vuole sul serio promuovere la realizzazione della Strategia di Lisbona, è legata alla previsione di un ricorso all’emissione di Union bonds denominati in euro, ossia di obbligazioni dell’Unione – supportate dalla garanzia del bilancio comunitario – per finanziare l’Agenda di Lisbona. Data la reputazione dell’Unione sul mercato mondiale e la forza attuale della moneta europea, queste obbligazioni potrebbero essere emesse a basso tasso di interesse e contribuirebbero a finanziare il piano europeo di sviluppo attirando una larga fetta del risparmio mondiale che attualmente, in assenza di valide alternative, trova ancora collocazione sul mercato americano nonostante la perdita progressiva di valore del dollaro.

Dopo il no francese e olandese nei referendum l’Europa si trova di fronte a una scelta ineludibile: l’arresto del processo di ratifica richiede una inversione di tendenza sul piano economico per restituire ai cittadini fiducia nell’Unione; d’altro lato, la forza dell’euro può essere sfruttata per attirare capitali esterni e contribuire così a finanziare un piano europeo di sviluppo. Il prestito europeo può quindi rappresentare lo strumento adeguato per realizzare la Strategia di Lisbona e rilanciare la crescita. Se questo avviene, diventa realistico un rilancio anche del processo di unificazione politica del continente verso un esito federale. In definitiva, si tratta di applicare la golden rule non a livello nazionale, ma a livello europeo, nella misura in cui vengano finanziati gli investimenti necessari per la realizzazione degli obiettivi di Lisbona, imponendo al contempo che ciascuno Stato membro garantisca il rispetto dei vincoli del Patto di stabilità.

Ruffolo condivide questo punto di vista e pone alcuni quesiti, sul piano tecnico e istituzionale, cui occorre dare risposta affinché il progetto possa risultare politicamente realistico. In questa prospettiva, si può ipotizzare che gli investimenti in infrastrutture vengano finanziati dalla Banca Europea degli Investimenti (BEI) in partnership con investitori privati. Per quanto riguarda le spese di R&D e le spese per l’istruzione superiore, nonché gli altri interventi previsti dall’Agenda di Lisbona per favorire la competitività della produzione europea e rilanciare la crescita, gli Stati membri dell’eurogruppo dovrebbero elaborare un «Piano per Lisbona» che, una volta approvato dal Consiglio, potrebbe essere cofinanziato da una «Agenzia europea per Lisbona» attraverso l’emissione di Union bonds. Parte del finanziamento dovrebbe comunque rimanere a carico dei singoli paesi, come avviene nel caso dei fondi strutturali, mentre l’onere del debito sarebbe solo parzialmente a carico dei bilanci nazionali, in quanto gli interessi sugli Union bonds sarebbero coperti dal bilancio dell’Unione.

Una prima valutazione degli effetti di una progressiva realizzazione dell’Agenda di Lisbona finanziata dall’emissione di Union bonds è stata effettuata recentemente dall’ISAE, mettendo in evidenza che – pur senza considerare gli effetti positivi che gli interventi previsti potrebbero avere sul tasso di crescita potenziale dell’economia europea – l’efficacia di un Piano Delors aggiornato sarebbe significativa. In particolare, avendo come orizzonte temporale il quinquennio 2006-2010, si sono simulati gli effetti di nuovi investimenti per un ammontare che cresce, progressivamente, da uno 0,2% del PIL nel primo anno fino all’1% nel 2010. I nuovi investimenti, riproporzionati tra i vari pilastri secondo le indicazioni del Rapporto Sapir relative alla struttura del bilancio dell’Unione, sono stati successivamente imputati ai privati e al settore pubblico sulla base dell’ipotesi che le spese di ricerca e sviluppo e quelle per l’istruzione avanzata e per il training della forza lavoro siano finanziate in misura paritaria, mentre le reti trans-europee sarebbero per l’80% a carico del settore privato e per il 20% di quello pubblico. A sua volta, la quota pubblica verrebbe finanziata, in parti uguali, dai singoli Stati e dall’Agenzia europea per Lisbona. Sulla base di queste ipotesi, gli impegni finanziari per l’Agenzia europea per Lisbona e per il bilancio comunitario risulterebbero pari rispettivamente a 4,2 e 0,5 miliardi di euro nel 2006, per salire a 21,2 e 7,7 miliardi nel 2010. L’ISAE ha poi condotto una simulazione degli effetti di questi interventi nell’ipotesi che vi sia un coordinamento tra l’azione per il rilancio e la politica monetaria, in quanto si assume che la Banca centrale europea si astenga dal contrastare, per timore di un’accelerazione dell’inflazione, gli effetti espansivi dei nuovi investimenti e lasci quindi inalterati i tassi di interesse.

In questa simulazione, gli effetti sono abbastanza significativi in termini di crescita del PIL, al costo di un’inflazione leggermente più elevata  (un punto in più a fine periodo nell’area euro), ma in assenza di effetti di spiazzamento degli investimenti e grazie al contributo positivo della crescita dei consumi, con un aumento del PIL pari mediamente a tre-quattro decimi di punto. Tenuto conto dell’andamento quasi stagnante della popolazione europea, questa dinamica tenderebbe a coincidere con quella del reddito procapite, che tornerebbe ad aumentare, dopo molti anni, più che negli Stati Uniti: in questo scenario, il processo di catching up dei cittadini europei nei confronti di quelli americani, interrottosi a metà degli anni Novanta, riprenderebbe un nuovo slancio. Il guadagno complessivo in termini di PIL sarebbe superiore all’impegno finanziario necessario per attuare il piano di investimenti: a fine periodo, a fronte di investimenti addizionali pari all’1% del PIL, questo aumenterebbe di 1,5 punti. Inoltre, lo sforzo finanziario pubblico sarebbe più che compensato dall’aumento del PIL, permettendo al deficit di ridursi mediamente di tre decimi di punto a fine periodo.

Per riavviare il processo che deve portare a superare definitivamente il deficit di democrazia che caratterizzerebbe l’Unione anche dopo l’eventuale approvazione del Trattato costituzionale, sembra quindi da condividere l’ipotesi, che anche Ruffolo sostiene, di rafforzare la crescita dell’economia europea attraverso l’emissione di un grande prestito per lo sviluppo. E la ripresa economica, rafforzando la fiducia dei cittadini nell’Europa, porrebbe altresì le basi per un’iniziativa di rilancio del processo di unificazione anche sul terreno politico, che appare d’altra parte ineludibile se si vuole avanzare verso un assetto multipolare del mondo, capace da un lato di promuovere la pace con lo sfruttamento di tutte le risorse di soft power di cui dispone l’Europa, evitando in questo modo un’ulteriore diffusione dell’uso della forza militare, e d’altro lato di garantire all’Unione il potere necessario per governare con successo l’economia europea, per programmare lo sviluppo delle aree legate all’influenza dell’Europa e per negoziare su un piede di parità con gli Stati Uniti e le altre aree regionali un piano di sviluppo sostenibile dell’economia mondiale.

 

Bibliografia

1 G. Ruffolo, L’Europe après (le) coup?, in «Italianieuropei», 3/2005.

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