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Aiuti e crescita. Nuove speranze per l'efficacia degli aiuti

Written by Steve Radelet, Michael Clemens e Rikhil Bhavnani Thursday, 01 September 2005 02:00 Print

Il dibattito sull’efficacia degli aiuti va avanti da decenni. Analisti come Milton Friedman, Peter Bauer e William Easterly hanno lanciato critiche violente, sostenendo che gli aiuti sono stati responsabili dell’aumento delle burocrazie statali, del perpetuarsi di governi mediocri, dell’arricchimento delle classi dirigenti nei paesi poveri o che sono stati semplicemente uno spreco. Citano, inoltre, la povertà ampiamente diffusa in Africa e nell’Asia meridionale nonostante trent’anni di aiuti e mettono in rilievo quei paesi (tra cui Repubblica Centrafricana, Repubblica Democratica del Congo, Haiti, Papua Nuova Guinea e Somalia) che hanno ricevuto aiuti sostanziosi, registrando comunque indici di crescita disastrosi. A loro parere, i programmi di aiuto dovrebbe essere drasticamente riformati, ridotti in maniera significativa o del tutto eliminati.

 

Il dibattito sull’efficacia degli aiuti va avanti da decenni. Analisti come Milton Friedman, Peter Bauer e William Easterly hanno lanciato critiche violente, sostenendo che gli aiuti sono stati responsabili dell’aumento delle burocrazie statali, del perpetuarsi di governi mediocri, dell’arricchimento delle classi dirigenti nei paesi poveri o che sono stati semplicemente uno spreco. Citano, inoltre, la povertà ampiamente diffusa in Africa e nell’Asia meridionale nonostante trent’anni di aiuti e mettono in rilievo quei paesi (tra cui Repubblica Centrafricana, Repubblica Democratica del Congo, Haiti, Papua Nuova Guinea e Somalia) che hanno ricevuto aiuti sostanziosi, registrando comunque indici di crescita disastrosi. A loro parere, i programmi di aiuto dovrebbe essere drasticamente riformati, ridotti in maniera significativa o del tutto eliminati.

I sostenitori degli aiuti hanno risposto che tali argomentazioni, anche se in parte corrette, sono esagerate. Jeffrey Sachs, Joseph Stiglitz, Nicholas Stern e altri hanno osservato che, sebbene in certi casi l’aiuto abbia fallito, in alcuni paesi è stato in grado di sostenere la crescita e la riduzione della povertà, e di evitare, in altri, una performance peggiore. Questi analisti sostengono che molti dei punti deboli di tale strumento sono da attribuirsi più ai donatori che non ai beneficiari, visto che gran parte degli aiuti è data ad alleati politici e non è utilizzata per sostenere lo sviluppo. Anch’essi indicano una serie di paesi che hanno ricevuto aiuti significativi e che hanno registrato buoni risultati (come Botswana, Indonesia, Corea, e, più recentemente, Uganda e Mozambico), oltre a ricordare iniziative positive come la Rivoluzione verde, la campagna contro la cecità fluviale e l’introduzione della terapia di reidratazione orale. Aggiungono inoltre che, dagli anni Sessanta ad oggi, nei quarant’anni in cui i programmi di aiuto si sono diffusi, gli indicatori della povertà sono diminuiti in molti paesi e che si è potuta osservare, in questo stesso periodo, una crescita degli indicatori relativi a sanità e istruzione più rapida che non in qualsiasi altro quarantennio della storia dell’uomo.

Per chi tenta di capire in quale campo schierarsi nel dibattito sugli aiuti, il problema è che gran parte della ricerca su aiuti e crescita ha cercato, erroneamente, d’individuare la relazione tra flussi totali di aiuti e crescita in un periodo relativamente breve – in genere quattro anni – quando non è possibile aspettarsi un impatto di questo genere per percentuali significative di aiuti. In uno studio recente del Center for Global Development, si è cercato di correggere tale difetto, esaminando l’impatto degli aiuti più direttamente mirati alla crescita.

 

Le tre opinioni prevalenti sugli aiuti 

Il dibattito sull’efficacia degli aiuti si è focalizzato in gran parte sulla relazione tra aiuti e crescita, anche se una percentuale significativa degli aiuti non è mirata principalmente alla crescita. Ne sono emerse tre opinioni generali.

 

Gli aiuti non incidono sulla crescita, potrebbero anzi indebolirla

La crescita, per diversi motivi, può non essere sostenuta dagli aiuti. Gli aiuti potrebbero andare sprecati in auto di lusso o in residenze presidenziali piuttosto che in programmi di aiuti, e incoraggiare una maggiore diffusione della corruzione. Inoltre, possono minare gli incentivi a favore della produzione nel settore privato, causando, ad esempio, una rivalutazione monetaria in grado di indebolire la profittabilità della produzione di beni commerciabili (effetto noto come Dutch disease). Allo stesso modo, gli aiuti alimentari, se non sono gestiti in modo adeguato, possono ridurre i prezzi agricoli e danneggiare il reddito degli agricoltori. I flussi di aiuti possono potenzialmente ridurre il risparmio privato (a causa del loro impatto sui tassi d’interesse) e il risparmio pubblico (a causa del loro impatto sulle entrate dello Stato). Possono anche indebolire la crescita, mantenendo al potere governi incapaci, aiutando a perpetuare politiche economiche mediocri e a rinviare le riforme.

Questa opinione è stata sostenuta da una serie di studi empirici, in gran parte pubblicati a partire dai primi anni Settanta fino a metà degli anni Novanta. Anche se si tratta di studi autorevoli, molti di essi sono di qualità discutibile, in particolare sulla base dei parametri di ricerca odierni. Ad esempio, i risultati ampiamente citati di Peter Boone del 1994,1 mai pubblicati, ipotizzavano soltanto una semplice relazione lineare tra aiuti e crescita e ignoravano, tra le altre questioni, la presenza di un possibile elemento endogeno.

 

Gli aiuti hanno in media una relazione positiva con la crescita (sebbene non in tutti i paesi), ma con rendimenti decrescenti

Gli aiuti possono sostenere la crescita finanziando gli investimenti oppure facilitando l’incremento della produttività dei lavoratori (ad esempio, mediante investimenti in sanità e istruzione). Possono essere accompagnati da nuove tecnologie o nuove conoscenze, insite in importazioni di beni strumentali o che arrivano tramite l’assistenza tecnica. Anche se numerosi tra i primi studi avevano riscontrato una relazione positiva tra aiuti e crescita, questo filone della letteratura ha avuto una svolta significativa a metà degli anni Novanta, quando i ricercatori hanno iniziato a esaminare la possibilità che gli aiuti potessero stimolare una crescita con rendimenti decrescenti – ossia che l’impatto degli aiuti supplementari diminuisse con l’aumento della quantità di aiuti. Stranamente, considerando la risposta di Solow al modello di Harrod-Domar negli anni Cinquanta, la ricerca su aiuti e crescita sino a metà degli anni Novanta aveva verificato soltanto una relazione lineare, una specificazione che ancora oggi si mantiene (sorprendentemente) in alcuni studi.

Sebbene, comparativamente, abbiano ricevuto meno attenzione da parte del pubblico, numerosi studi (alcuni dei quali pubblicati in importanti e prestigiose riviste) hanno riscontrato una forte relazione aiuti-crescita quando si considerano i rendimenti decrescenti. Tali studi, in genere, non concludono che gli aiuti abbiano sempre avuto risultati positivi, bensì che «in media» flussi di aiuti più elevati sono stati associati a una crescita più rapida.

 

Gli aiuti hanno una relazione condizionale con la crescita, aiutando ad accelerarla solo a certe condizioni

L’approccio basato sulla «condizionalità» di solito sostiene che l’efficacia degli aiuti dipende o dalle caratteristiche del beneficiario o dalle pratiche del donatore.

 

Caratteristiche del paese beneficiario

I ricercatori della Banca mondiale Jonathan Isham, Daniel Kaufmann e Lant Pritchett hanno inaugurato questa linea di ricerca nel 1995,2 rilevando che i progetti della Banca avevano tassi di rendimento più elevati nei paesi con libertà civili più radicate. In seguito, Craig Burnside e David Dollar hanno concluso, nel loro autorevole saggio,3 che gli aiuti stimolavano la crescita in paesi in cui vigevano buone politiche, ma non in altre condizioni. Altri hanno proposto caratteristiche diverse in grado potenzialmente d’incidere sulla relazione aiuti-crescita, tra cui la vulnerabilità agli choc commerciali, il clima, la qualità dell’istituzione, la conflittualità politica e la geografia. Tuttavia, i risultati statistici di questi studi tendono ad essere fragili, e alcuni di essi sono stati confutati da ricerche successive.

Ad ogni modo, l’approccio secondo il quale gli aiuti funzionano al meglio (o, in una versione più radicale, funzionano soltanto) in paesi aventi buone politiche e buone istituzioni è diventato opinione corrente tra i donatori, in parte sulla base di queste ricerche e in parte grazie all’esperienza stessa degli esperti del settore sviluppo. L’interesse di tale approccio dipende dal fatto che permette di dare una spiegazione del motivo per cui gli aiuti sembrano avere sostenuto la crescita in alcuni paesi ma non in altri. Tale ragionamento ha avuto un impatto enorme sui donatori, in particolare sulle banche multilaterali per lo sviluppo, ed è stato il fondamento del Millennium Challenge Account statunitense.4

 

Le pratiche dei donatori

Gli aiuti multilaterali possono essere più efficaci degli aiuti bilaterali, e si ritiene che gli aiuti svincolati abbiano rendimenti più elevati degli aiuti vincolati. I donatori, con burocrazie pesanti, esigenze complesse di reporting o sistemi inefficienti di monitoraggio e di valutazione, indeboliscono probabilmente l’efficacia dei propri programmi. Due opinioni autorevoli e in parte coincidenti sostengono che gli aiuti sono più efficaci quando i donatori tengono conto di un maggiore «sentimento di proprietà locale» o di una più ampia «partecipazione» nello stabilire le priorità e nel concepire i programmi. Tali questioni sono state regolarmente discusse e hanno iniziato a modificare le pratiche dei donatori, ma, finora, ben poca ricerca è stata condotta in maniera sistematica su questo tema.

 

Non tutti gli aiuti sono uguali

Nuove ricerche hanno iniziato ad esaminare l’idea che non tutti gli aiuti hanno un uguale impatto sulla crescita. Tale opinione suggerisce che gran parte della ricerca su aiuti e crescita non sia valida per due motivi: uno di merito e uno cronologico. Sul merito, quasi tutti gli studi esaminano la relazione tra aiuti totali e crescita, mentre grandi percentuali di aiuto non sono mirate alla crescita. L’aiuto alimentare e l’aiuto umanitario sostengono il consumo, non la crescita, così come la fornitura di medicine, brande e libri scolastici. L’aiuto volto a sostenere la democrazia o la riforma del potere giudiziario non è principalmente mirato a stimolare la crescita. In cambio, ci si dovrebbe aspettare un effetto di accelerazione della crescita dagli aiuti a favore della costruzione di strade, ponti, impianti di telecomunicazione oppure a sostegno dell’agricoltura e dell’industria. Non sorprende, pertanto, che alcune ricerche su aiuti e crescita abbiano dimostrato una relazione debole. In realtà, sarebbe del tutto stupefacente se questi input di diversa natura dessero un qualsiasi risultato evidente.

Quanto all’elemento cronologico, gran parte delle ricerche cross-country sulla crescita utilizzano dei dati panel in cui ciascuna osservazione corrisponde (di solito) a quattro anni, includendo però flussi di aiuti che non possono in alcun modo incidere sulla crescita in quel lasso di tempo. Ad esempio, l’aiuto a favore di istruzione e sanità può stimolare la crescita, ma è probabile che il suo impatto necessiti di decenni per realizzarsi. Un’alternativa per i ricercatori è quella di utilizzare un periodo di tempo più lungo, idealmente il più lungo possibile (per essere coerenti con la teoria). Con un inconveniente: più lungo è il periodo di tempo, più difficile diventa isolare da altre influenze l’impatto dell’aiuto (o di qualsiasi altra variabile) sulla crescita.

Soltanto pochi studi hanno esaminato questa linea di pensiero, e la maggior parte di essi si concentra su paesi specifici. Uno studio ha rilevato che il benessere delle famiglie nello Zimbabwe aumentava molto di più grazie «all’aiuto allo sviluppo» (come miglioramento delle infrastrutture e del settore agricolo) che non grazie «all’aiuto umanitario» (come aiuto alimentare e trasferimenti di urgenza), e un altro ha riscontrato che in Uganda l’assistenza a programmi e progetti aveva avuto un effetto positivo, mentre la cooperazione tecnica e l’aiuto alimentare avevano avuto un impatto negativo.

Per rimediare a tale problema presente in letteratura, abbiamo deciso di concentrarci sulle diverse tipologie di flussi di aiuti per 67 paesi nel periodo 1974-2001, e in seguito sulla tipologia di aiuti mirata alla crescita. Abbiamo diviso gli aiuti nelle seguenti tre categorie:

  1. Aiuti per catastrofi, emergenze e attività di assistenza umanitaria, inclusi gli aiuti alimentari. In questo caso, si rileva una relazione negativa semplice, poiché le catastrofi causano simultaneamente una riduzione della crescita e un aumento degli aiuti. Il recente tsunami ha indebolito la crescita in Sri Lanka, e i donatori hanno reagito incrementando gli aiuti. In una semplicistica regressione di crescita, casi come questo apparirebbero come un aiuto elevato con crescita bassa o negativa, facendo emergere una relazione debole tra aiuti e crescita. Un risultato ovviamente fuorviante.
  2. Aiuti che possono incidere sulla crescita, ma indirettamente e nel lungo periodo. Nessuno si aspetterebbe che gli aiuti per la conservazione dell’ambiente o per le riforme democratiche incidano velocemente sulla crescita economica, e certamente non in un periodo di quattro anni. Allo stesso modo, gli aiuti volti a migliorare la sanità e l’istruzione avranno probabilmente conseguenze durature sulla produttività del lavoro sebbene non immediate (salvo alcune eccezioni). In una comune regressione di crescita cross-country, tali osservazioni appariranno probabilmente come aiuto elevato e crescita zero o molto bassa, indebolendo nuovamente i risultati. Come previsto, tra questa tipologia di aiuto e crescita emerge soltanto un’associazione positiva debole. 
  3. Aiuti più direttamente mirati al sostegno della crescita in tempi relativamente veloci. Gli aiuti tesi alla costruzione di infrastrutture – strade, sistemi d’irrigazione, generatori di elettricità e porti – dovrebbero incidere abbastanza rapidamente sui tassi di crescita. Ciò vale anche per l’aiuto direttamente rivolto a sostegno dei settori produttivi, come l’agricoltura, l’industria, il commercio e i servizi. Anche l’aiuto che arriva in denaro, come sostegno al bilancio o alla bilancia dei pagamenti, dovrebbe sostenere abbastanza rapidamente la crescita, se tale ne è lo scopo. Per tali tipologie di flussi di aiuti, è perfettamente logico che i responsabili politici si aspettino, e i ricercatori verifichino, una relazione positiva con la crescita nell’arco dei quattro anni. Questo genere di aiuto rappresenta poco più della metà del totale degli aiuti.

 

Alcuni risultati incoraggianti

Il nostro studio indica un forte effetto causale positivo di questi aiuti a impatto ravvicinato (early-impact aid) sulla crescita economica in un periodo di quattro anni. I risultati mostrano rendimenti decrescenti, dove quantità maggiori di aiuti hanno progressivamente un impatto inferiore, e l’impatto generale stimato è circa il triplo rispetto all’ordine di grandezza rilevato in altri studi. Abbiamo verificato i risultati rispetto a un ventaglio molto ampio di specificazioni e di metodi di stima che controllano la possibile relazione endogena tra aiuti e crescita, gli sfasamenti e altri fattori. I risultati risultano sempre solidi e robusti. Essi non implicano che gli aiuti abbiano funzionato ovunque – non è affatto così – ma che, in media, gli aiuti mirati alla crescita hanno avuto un impatto positivo e significativo su di essa. I risultati sottolineano anche la necessità di confrontare gli aiuti a impatto ravvicinato con altre tipologie di aiuti (si veda il grafico).

Grafico 1

Quanto grande è l’effetto sulla crescita degli aiuti a impatto ravvicinato? Per dare un ordine di grandezza, utilizziamo in maniera conservativa l’impatto più piccolo osservato nelle nostre diverse stime, concentrandoci sull’osservazione della media, dove gli aiuti a impatto ravvicinato rappresentano il 2,7% del PIL. Poiché gli aiuti a impatto ravvicinato rappresentano circa la metà dell’aiuto totale, ciò equivale a un aiuto totale di circa il 5,4% del PIL. Il nostro studio mostra che l’aumento di un punto percentuale del PIL negli aiuti a impatto ravvicinato produce uno 0,31% addizionale di crescita annua nell’arco di quattro anni.

Con ipotesi plausibili sulla velocità con cui svanisce l’effetto – un tasso di sconto e un tasso di ammortamento pari al 35% – ogni dollaro in aiuti a impatto ravvicinato rende 1,64 dollari in incremento di reddito nel paese beneficiario in termini di valore attuale netto. Tale rendimento nazionale corrisponde grosso modo a un tasso di rendimento a livello di progetto di circa il 13%. Per una regione come l’Africa subsahariana, troviamo che aiuti a impatto ravvicinato superiori alla media hanno portato a un incremento dei tassi di crescita pro-capite di circa un punto percentuale rispetto alla crescita che si sarebbe ottenuta mediante flussi medi di aiuti. In altri termini, sebbene la crescita nell’Africa sub-sahariana sia stata deludente, sarebbe stata peggiore in mancanza di questo tipo di aiuto.

Che dire rispetto all’osservazione che gli aiuti funzionano meglio in quei paesi che possiedono buone politiche e buone istituzioni? I nostri risultati non implicano che gli aiuti funzionino altrettanto bene ovunque. Alcune osservazioni sono posizionate al di sopra della linea nel grafico, suggerendo una relazione aiuti-crescita più forte, mentre altre sono al di sotto della linea, suggerendo una relazione più debole. Possiamo osservare alcune indicazioni che dimostrano che in paesi con istituzioni migliori la relazione tra gli aiuti a impatto ravvicinato e la crescita è più forte rispetto ad altre situazioni. Ma non risulta che l’aiuto funzioni soltanto in paesi con istituzioni forti. Inoltre, in paesi con un’aspettativa di vita superiore (ossia con una sanità migliore) la relazione aiuti-crescita è più forte che in altre circostanze.

Esistono limiti alla capacità di assorbimento di grandi quantità di aiuti a impatto ravvicinato da parte dei paesi beneficiari? La risposta sembra essere positiva, ma il tasso di crescita massimo avviene in media quando gli aiuti a impatto ravvicinato rappresentano un 8-9% del PIL, tre volte superiore all’importo che riceve un paese rappresentativo. Poiché gli aiuti a impatto ravvicinato sono in media leggermente superiori alla metà degli aiuti totali, ciò implica che l’impatto positivo degli aiuti scende a zero quando il totale degli aiuti raggiunge circa il 16-18% del PIL nel paese rappresentativo. Ciò non significa che in un paese qualsiasi, un flusso di aiuti maggiore di tale importo sia necessariamente una cattiva idea. Anzi, ciò rappresenta una configurazione tipica negli ultimi 30 anni: alcuni paesi possono assorbire di più, altri meno. La quantità di aiuti a impatto ravvicinato che un paese è in grado di assorbire dipende in un certo qual modo dalla qualità delle istituzioni e dalla salute generale della popolazione. In paesi con istituzioni più forti e un’aspettativa di vita più elevata, l’impatto degli aiuti a impatto ravvicinato è sempre più forte, ed è possibile assorbire ulteriori aiuti prima che l’impatto marginale degli aiuti scenda a zero.

I risultati suggeriscono anche che gli aiuti non sono pienamente fungibili, almeno nel senso che tutti gli aiuti sono interscambiabili e possono essere considerati come denaro contante. Se ciò fosse vero, sottocategorie diverse mostrerebbero relazioni simili (o identiche) rispetto alla crescita. Invece, risulta che aiuti con fini diversi presentano relazioni del tutto differenti con la crescita. È quindi più probabile che gli aiuti siano solo parzialmente fungibili e non completamente.

 

Going forward

Il fortissimo pessimismo sull’efficacia degli aiuti espresso da alcuni analisti risulta essere esagerato e basato su analisi sbagliate: esiste una relazione causale positiva tra aiuti alla crescita e crescita. Al tempo stesso, non è possibile concludere che gli aiuti hanno sempre funzionato o che non possono funzionare meglio. Vi sono molti paesi che hanno ricevuto ingenti quantità di aiuti rimanendo in stagnazione o peggio, e molti aiuti sono stati sprecati, sottratti, oppure utilizzati diversamente per sostenere governi mediocri. Le prove suggeriscono, tuttavia, che gli aiuti mirati alla crescita hanno in media veramente portato a un aumento della crescita stessa.

La tesi di coloro che sostengono che gli aiuti funzionino soltanto in paesi con buone istituzioni è troppo netta. Sarebbe più corretto dire che gli aiuti funzionano meglio in paesi con istituzioni forti, ma che a volte possono essere efficaci in altre circostanze. Gli aiuti hanno permesso di sostenere la crescita in Mozambico e in Uganda nell’ultimo decennio, anche tramite politiche e istituzioni lungi dall’essere ideali, e hanno avuto un ruolo importante nella stabilizzazione della Sierra Leone dopo la sospensione delle ostilità. Gli aiuti hanno permesso di sostenere la crescita e la riduzione della povertà in Indonesia durante il regime di Suharto, anche negli anni Settanta e Ottanta, quando le istituzioni erano deboli, la corruzione rappresentava un problema e le politiche erano tutt’altro che ideali.

Non dimentichiamo di aggiungere che la relazione debole degli aiuti a impatto tardivo e dell’aiuto umanitario con la crescita su di un periodo di quattro anni non dovrebbe essere interpretata come un segno d’inefficienza. Si è potuto anche dimostrare che almeno alcuni aiuti a favore della sanità e dell’istruzione sono stati efficaci. Ad esempio, un lavoro recente ha dimostrato il ruolo che gli aiuti hanno avuto nel sostenere interventi sanitari su larga scala, come nel debellare il vaiolo, nel ridurre in modo significativo la presenza della poliomielite e della cecità fluviale, e nel ridurre l’incidenza delle infezioni diarroiche.5

Infine, le prove suggeriscono che i vincoli alla capacità di assorbimento sono reali, ma non dovrebbero essere considerati come una barriera inamovibile alla crescita. L’impatto degli aiuti sulla crescita risulta diminuire all’aumento dei volumi di aiuto. Tuttavia, una maggior quantità di aiuti può essere assorbita in modo più efficace in paesi con istituzioni più forti o con una situazione sanitaria migliore. Tale risultato suggerisce che la capacità di assorbimento varia tra i diversi paesi. Inoltre, indica che gli sforzi per rafforzare le istituzioni e potenziare il capitale umano possono aumentare i rendimenti dovuti agli aiuti e aiutare i paesi ad assorbirne quantità maggiori in maniera efficace. Pertanto, le discussioni di natura politica non dovrebbero concentrarsi esclusivamente su come determinare i limiti degli aiuti rispetto alla crescita, ma piuttosto su come tali limiti possano essere estesi e come gli aiuti possano essere resi ancora più efficaci nel sostenere la crescita e lo sviluppo.6

 

 

Bibliografia

1 P. Boone, The Impact of Foreign aid on Savings and Growth, Centre for Economic Performance, London School of Economics, Working Paper 677/2004.

2 J. Isham, D. Kaufmann, L. Pritchett, Governance and Returns on Investment: An Empirical Investigation, World Bank Policy Research Working Paper 1550/1995.

3 C. Burnside, D. Dollar, Aid, Policies, and Growth, in «American Economic Review», 4/2000, pp. 847-868.

4 S. Radelet, Challenging Foreign Aid: A Policymaker’s Guide to the Millennium Challenge Account, Center for Global Development, Washington 2003.

5 R. Levine e il «What Works» Working Group (con M. Kinder), Millions Saved: Proven Success in Global Health, Center for global Development, Washington 2004.

6 Il presente articolo si basa ampiamente sul working paper: S. Radelet, M. Clemens, R. Bhavnani, Counting Chickens When They Hatch: the Short-Term Effect of Aid on Growth, Center for Global Development, Working Paper 44/2004. È stato pubblicato in «Finance and Development», 3/2005.

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