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Come garantire l'efficacia degli aiuti. Problematiche ed effetti dell'aumento degli aiuti

Written by Peter S. Heller Thursday, 01 September 2005 02:00 Print

Il tema degli aiuti ritorna improvvisamente in cima alla lista di voci dell’agenda internazionale. Un’improbabile alleanza composta da rockstar relativamente attempate, uomini politici di lungo corso ed attivisti di base ha catapultato la lotta alla povertà, soprattutto in Africa ed in talune regioni dell’Asia e dell’America Latina alla ribalta della scena politica globale. Dopo anni di molte parole e pochi fatti, i paesi ricchi sono ora sempre di più stimolati ad agire per combattere la persistente povertà che attanaglia un po’ ovunque il pianeta, con piani volti ad incrementare gli aiuti, cancellare il debito dei paesi poveri e migliorare l’accesso al commercio per i beni provenienti dalle nazioni in via di sviluppo.

 

Il tema degli aiuti ritorna improvvisamente in cima alla lista di voci dell’agenda internazionale. Un’improbabile alleanza composta da rockstar relativamente attempate, uomini politici di lungo corso ed attivisti di base ha catapultato la lotta alla povertà, soprattutto in Africa ed in talune regioni dell’Asia e dell’America Latina alla ribalta della scena politica globale. Dopo anni di molte parole e pochi fatti, i paesi ricchi sono ora sempre di più stimolati ad agire per combattere la persistente povertà che attanaglia un po’ ovunque il pianeta, con piani volti ad incrementare gli aiuti, cancellare il debito dei paesi poveri e migliorare l’accesso al commercio per i beni provenienti dalle nazioni in via di sviluppo.

A giugno i paesi del G8 hanno raggiunto un accordo storico per la cancellazione del debito di 18 tra le nazioni più povere al mondo. Il mese prima l’Unione europea aveva annunciato che i suoi membri avrebbero raddoppiato i loro aiuti a favore dei paesi poveri entro il 2005. Gli Stati Uniti si sono impegnati ad accelerare l’invio degli aiuti che erano stati stanziati attraverso il Millennium Challenge Account. I paesi donatori stanno inoltre cercando metodi innovativi per mobilitare gli aiuti disponibili. Esistono insomma nuove speranze che il divario enorme ed ingiustificabile tra le condizioni di vita dei paesi ricchi e di quelli poveri possa restringersi, illuminando così le prospettive future di milioni di persone.

Ma anche qualora l’incremento promesso dovesse materializzarsi, tanto i paesi donatori che quelli beneficiari dovranno comunque adoperarsi per garantire che l’aiuto produca effettivamente l’effetto voluto, visti i risultati non proprio impeccabili ottenuti finora. È quindi fondamentale che un eventuale incremento sostanziale nel volume degli aiuti sia accompagnato da sforzi ben ponderati, volti ad assicurare che le lezioni del passato siano state davvero recepite e che si riesca così a giocare d’anticipo rispetto alle sfide future. L’obiettivo resta quello di garantire tanto il recepimento quanto il buon uso delle nuove risorse nell’ambito di un quadro politico macroeconomico stabile che permetta ai paesi a basso reddito di crescere rapidamente, di ridurre la povertà ed infine di affrancarsi dalla dipendenza dagli aiuti.

In una situazione di aumento generalizzato degli aiuti, le parti in causa nel meccanismo dello sviluppo dovranno necessariamente concentrarsi sull’adempimento di sei impegni fondamentali: assicurare che i maggiori flussi di aiuti promuovano la crescita e riducano la povertà; incrementare in modo sostanziale l’erogazione da parte del governo dei servizi e degli investimenti nelle infrastrutture, ma anche gestire al meglio le decisioni di spesa allorquando una vasta parte dei finanziamenti (cioè degli aiuti) è al di fuori del controllo governativo; confrontarsi con la possibilità che un maggiore flusso di aiuti possa provocare l’apprezzamento della valuta di un paese beneficiario, con effetti negativi sulla competitività di tale paese; gestire la sempre maggiore complessità nella definizione delle politiche monetarie, finanziarie e relative al tasso di cambio qualora vi sia incertezza in merito all’entità, ai tempi ed al possibile impatto economico di maggiori aiuti; riconoscere che una grossa quantità di aiuti erogati anche in forma di prestiti agevolati potrebbe produrre problemi di debito in futuro, ed infine contrastare i potenziali effetti negativi che una situazione di eccessiva dipendenza dai flussi di aiuto provenienti dall’esterno potrebbe indurre tanto sugli operatori economici quanto sulle istituzioni.

Questo articolo analizza le ragioni per cui i maggiori flussi di aiuti obbligheranno chi gestisce la politica economica a confrontarsi con tutte queste problematiche e sottolinea il ruolo che i partner nelle politiche di sviluppo – donatori, beneficiari e istituzioni finanziarie internazionali (IFI) – dovranno svolgere se davvero vogliono centrare l’obiettivo della vittoria nella sfida che hanno raccolto. Il messaggio fondamentale consiste nel dimostrare che la mobilitazione di ulteriori risorse di aiuto non è altro che il primo passo, seppure essenziale, sul cammino verso la realizzazione degli Obiettivi di sviluppo del Millennio.

 

Ottenere risultati

Garantire che i maggiori flussi di aiuti producano risultati e sostengano tanto la crescita che la riduzione del debito è senza alcun dubbio l’impegno più importante. Un’attenzione particolare dovrebbe essere prestata al fatto che gli studi empirici avallano solo in parte la tesi secondo la quale gli aiuti avrebbero un effetto positivo sulla crescita. Un recente studio condotto dal Center for Global Development (CGD)1 suggerisce l’esistenza di tale interrelazione positiva, ed in particolare indica che una volta esclusi i flussi di aiuto volti a fini meramente umanitari e politici, un impatto positivo netto può essere osservato per la rimanente porzione di aiuti destinati specificamente al raggiungimento di obiettivi economici.2 Ma un recente lavoro del FMI ad opera di Rajan and Subramanian3 non ha rilevato prove inoppugnabili del fatto che gli aiuti producano davvero un effetto sulla crescita (sia positivo che negativo), e le conclusioni tratte dagli autori riguardano trasversalmente una molteplicità di orizzonti e archi temporali, tipi di aiuto, tipologie di donatori e caratteristiche dei paesi beneficiari. Lo studio avanza l’ipotesi che ciò possa esser dovuto alla rivalutazione della moneta del paese beneficiario un effetto del tipo Dutch Disease – che va di fatto a diminuire la competitività del settore dei beni commerciali e di conseguenza indebolisce la crescita.4

Ma anche laddove si riscontri un effetto positivo prodotto dagli aiuti, i risultati indicano che questo tende a diminuire dal momento in cui gli aiuti superano una certa percentuale del PIL. Lo studio condotto dal CGD evidenzia la possibilità di una diminuzione delle ricadute positive degli aiuti che oltrepassino l’8% del PIL ed una scomparsa degli effetti positivi marginali nel caso in cui il volume degli aiuti vada oltre il 17% del PIL.5 Analogamente, analisi recenti condotte dalla Banca Mondiale sull’effetto di un incremento degli aiuti a favore dell’Etiopia mostrano che il ritmo di recepimento degli aiuti destinati ad essere progressivamente incrementati rappresenta un elemento che merita particolare attenzione.

Questi risultati evidenziano, tra le altre cose, che eventuali limitazioni della capacità di assorbimento possono impedire quel rapido incremento nell’erogazione di servizi da parte del governo che dovrebbe invece corrispondere all’arrivo di una maggiore quantità di aiuti.

Considerando che gli aiuti a favore dei paesi africani sono già al di sopra del 10% del PIL, questi risultati sottolineano la necessità che i partner nel processo di sviluppo intensifichino i loro sforzi al fine di valutare la produttività di forme alternative di utilizzo degli aiuti. Ma rimane altresì importante non ingigantire gli errori del passato in materia di aiuti, visto quanto sono complicate le problematiche da prendere in considerazione nella relazione tra aiuti e crescita. Anche Rajan e Subramanian sottolineano che i risultati da loro ottenuti indicano la necessità che gli aiuti futuri siano meglio strutturati, e che si dedichi attenzione alla messa a punto di metodologie alternative correlate a qualsivoglia tipo di incremento. Taluni economisti, e tra questi soprattutto Jeffrey Sachs, hanno fatto notare che solo un incremento ampio ma ben mirato degli aiuti potrà permettere ai paesi poveri di superare le molteplici strozzature che ancora li costringono nel circolo vizioso della povertà. E d’altronde non ci si può aspettare che alcuni tipi di aiuto producano un qualche effetto sulla crescita nel breve termine. Pensate ai finanziamenti dedicati a coloro che sono affetti da HIV/AIDS, TB, malaria, agli investimenti nel campo dell’istruzione e dell’assistenza sanitaria all’infanzia, ai trasferimenti mirati delle reti di sicurezza sociale in favore dei poveri, o anche agli investimenti in infrastrutture ed istituzioni. Ci vorrà tempo perché questi esborsi possano migliorare la capacità produttiva di un paese e conseguentemente innescare una crescita sostenibile.

 

Gestire ed erogare servizi

Un maggiore afflusso di aiuti può facilitare un’espansione sostanziale dei servizi pubblici di base e fungere da incentivo per gli investimenti, ma può anche rappresentare un impegno non indifferente per i ministeri dei settori interessati, responsabili del finanziamento e della gestione dello scaglionamento progressivo e dell’erogazione di questi servizi. Una sempre maggiore dipendenza dagli aiuti esterni può rendere il bilancio di un paese significativamente mutevole ed imprevedibile, e questa è di fatto una preoccupazione segnalata anche dai ministri delle finanze dei paesi africani che si sono riuniti a Maputo.

Gli aiuti provengono da fonti molteplici: da istituzioni multilaterali, agenzie dell’ONU, da numerosi donatori bilaterali, da iniziative di finanziamento verticale, così come da molte organizzazioni non governative (ONG). Ogni singola fonte presenta incertezze quanto alla portata dei potenziali flussi di aiuto, alla durata di tale impegno, alla bontà dei risultati del progetto a cui tali finanziamenti si riferiscono, al fatto che gli aiuti si rivolgano a progetti o a programmi (e, in quest’ultimo caso, al fatto che si tratti si un sostegno settoriale o al bilancio generale), al fatto che gli aiuti siano o meno vincolati, all’effettiva erogazione dei fondi promessi, ai tempi di erogazione dei fondi stessi. Insomma, molte sono le problematiche che emergono quando ci si trova a gestire un bilancio pubblico che dipende in modo così massiccio dagli aiuti provenienti dall’esterno.

 

Sostenibilità aggregata del bilancio

La prospettiva di un sostanziale e progressivo incremento degli aiuti costringerà i governi beneficiari a soppesare bene questi «fattori di incertezza degli aiuti» al momento di decidere in che misura andare ad ampliare l’erogazione di servizi. I piani finanziari nazionali dovranno d’ora in poi essere considerati in una prospettiva a medio e lungo termine, con tutta una serie di questioni che di fatto rimangono in sospeso. È giusto ampliare i programmi partendo dal presupposto che gli aiuti rimarranno a livelli sostenibili, pur sapendo che sono ben pochi i donatori in grado di impegnarsi a fornirli per più di qualche anno? E le spese relative a servizi sovvenzionati tramite aiuti genereranno forse ulteriori spese connesse a beni o servizi per i quali, invece, il finanziamento da parte dei donatori non è disponibile? E in tal caso, come saranno finanziate tali spese, visti i vincoli di bilancio? Come potranno i governi far fronte all’eventualità di una riduzione della assistenza futura da parte dei donatori ed in che misura i loro bilanci dovranno dipendere da fonti esterne? Alla maggior parte dei governi manca la capacità di attingere a qualsivoglia fonte sostitutiva di gettito a livello di risorse fiscali interne (o di tagli delle spese non prioritarie) nel caso in cui queste riduzioni dovessero materializzarsi, ed esistono evidenti limiti macroeconomici alla capacità di erogazione di prestiti da parte degli istituti bancari nazionali.

Sostenibilità settoriale Gran parte dell’aiuto supplementare non è destinato a giungere in forma di sostegno generico al bilancio (cioè a disposizione del governo ricevente per essere speso a qualsivoglia fine). Oltre ai progetti, la maggior parte dei donatori continua a destinare i programmi di aiuto per obiettivi di spesa settoriali (se non addirittura subsettoriali). L’impatto di un flusso maggiore di aiuti può rivelarsi sostanziale in taluni settori. Nel campo della sanità e dell’istruzione gli aiuti possono aiutare i governi a più che raddoppiare la spesa pubblica settoriale. Nell’anno finanziario 2005 la spesa per l’HIV/AIDS potrebbe portare ad un incremento della spesa pubblica in campo sanitario del 40-50% in Etiopia, Guiana, Kenya, e Zambia, e addirittura a percentuali ancora maggiori in Ruanda. I ministeri devono inoltre approntare le giuste modalità operative per l’ampliamento dell’erogazione dei servizi. Dovrebbero forse essere assunti ulteriori funzionari pubblici? Oppure i ministeri dovrebbero ricorrere a contratti di lavoro a termine o a maggiori esternalizzazioni verso il settore privato al fine di ridurre al minimo i potenziali rischi di bilancio qualora gli aiuti venissero a mancare?

 

Gestione della finanza pubblica

L’efficacia degli aiuti sull’aumento della produttività, dei redditi e del welfare dipenderà da come i governi gestiranno le proprie risorse. Un recente studio FMI-BM6 ha messo in evidenza i punti deboli dei sistemi di gestione della finanza pubblica nella formulazione dei bilanci, nei sistemi di classificazione, nei meccanismi di controllo degli adempimenti, nella gestione di cassa, nella stesura di bilancio, nella revisione contabile e nella capacità di regolamentazione (per le agenzie semi-autonome e per i fondi fuori bilancio). Paradossalmente, un incremento del flusso degli aiuti non potrà che esacerbare tali debolezze, rendendo ancor più impellente la necessità di rafforzare le capacità di coloro che gestiscono i bilanci pubblici, indipendentemente dal fatto che i servizi siano forniti direttamente dal governo o appaltati a privati. La propensione del donatore a fornire aiuti fuori bilancio limita ulteriormente la capacità del bilancio di fungere da strumento di distribuzione e di gestione. I manager dei piani finanziari pubblici dovranno formularli e metterli in pratica considerando sempre la longevità degli impegni di finanziamento e dovranno essere sempre in grado di gestire le discrepanze tra impegni ed esborsi.

 

Sfide organizzative

Le organizzazioni che funzionano efficacemente ad un certo livello potrebbero essere meno efficaci quando operano ad un livello sostanzialmente più ampio. Non c’è ragione di presumere che i ministeri, magari già alle prese con l’inflessibilità delle regole della funzione pubblica e con gli oneri delle procedure governative di bilancio, sapranno essere più efficaci nel gestire la transizione verso un livello più alto di erogazione di servizi. Un’improvvisa impennata dei flussi di aiuto può rappresentare per queste agenzie un impegno altrettanto ragguardevole.

 

Strategia di uscita del bilancio

Porsi l’interrogativo, certo di lungo respiro, di quale strategia sia la migliore per far perdere ai singoli settori, così come ad un livello più generale ai governi, l’abitudine di ricevere aiuti potrà forse sembrare un misura eccessivamente cauta. Ma se da una parte i donatori aumentano gli aiuti in modo sostanziale, dall’altra coloro che li ricevono devono almeno considerare scenari alternativi su come, in ultima analisi, eliminare progressivamente la dipendenza dagli aiuti e sostituirli con fonti di finanziamento interne. Con la pressione che l’invecchiamento della popolazione eserciterà sulle finanze dei paesi donatori, la possibilità che i flussi di aiuto continuino ad essere generosi potrebbe essere alquanto remota.

 

Aggrapparsi alla competitività

Una delle problematiche più complesse che un governo beneficiario di aiuti si troverebbe ad affrontare nel caso in cui i flussi in suo favore fossero incrementati è quella legata all’eventualità che la propria moneta possa significativamente rivalutarsi in termini reali e, in tal caso, che questo possa danneggiare la competitività o la capacità del paese di attrarre investimenti esteri diretti, con conseguenze dannose sulla crescita a lungo termine e sulle prospettive occupazionali. Gli economisti chiamano questo complesso fenomeno «Sindrome olandese».7

Se un apprezzamento della valuta è davvero possibile, allora si pongono tre interrogativi. Gli aiuti inducono un aumento della produttività nel settore dei beni non commerciabili tale da superare la soglia di compensazione dell’effetto prodotto invece dalla rivalutazione della moneta nazionale? Può l’impatto sul tasso di cambio reale essere mitigato attraverso azioni politiche specifiche, tanto macroeconomiche quanto microeconomiche, così da attenuare gli effetti negativi e da ottimizzare i vantaggi derivanti da una maggiore dipendenza dai flussi di aiuto? E se nonostante gli interventi del governo dovessero comunque verificarsi effetti negativi, possono gli aiuti essere utilizzati in modo tale da far sì che il loro impatto netto rimanga positivo, tanto a livello di crescita che di riduzione della povertà?

Potrebbe essere veramente saggio per un paese a basso reddito trarre vantaggio dai trasferimenti di risorse e accettare una qualche perdita di competitività. Se l’assistenza esterna promuovesse la realizzazione degli Obiettivi di sviluppo del Millennio ed affrontasse le problematiche chiave in materia di infrastrutture e di risorse umane, potrebbe forse non solo elevare gli attuali livelli di welfare, ma anche favorire la creazione di un futuro ambiente economico che abbia le potenzialità per accrescere la propria produttività e la propria competitività. Tale strategia potrebbe implicare il dover accettare, almeno per qualche anno, la vulnerabilità che scaturisce dal dipendere da un forte flusso di aiuti. Di fatto, gli aiuti potrebbero addirittura rivelarsi inefficaci nel caso in cui un paese cercasse di aggrapparsi alla propria competitività per troppo tempo.

Rimane però il rovescio della medaglia: il rischio che venga meno la continuità del flusso di aiuti. Nel frattempo, la competitività del settore dei beni commerciabili potrebbe aver subito un indebolimento, andando così ad aumentare la vulnerabilità del paese di fronte ad un eventuale shock da mancanza di aiuti. In assenza di garanzie solide, potrebbe essere opportuno cercare di limitare il grado di dipendenza dagli aiuti di un paese, anche se rimane il fatto che il livello ideale di dipendenza dovrà comunque essere definito in base alla capacità di affrontare e risolvere le problematiche politiche sopra descritte. E se la «Sindrome olandese» è davvero un fattore in gioco, sarà altrettanto cruciale prendere in considerazione che tipo di andamento si vorrà impartire al tasso di cambio reale a lungo termine (in concomitanza all’incremento o al decremento progressivo degli aiuti). Le risposte a tutti gli interrogativi sopra menzionati sono inevitabilmente legate alle caratteristiche specifiche di un paese e connesse sia alla struttura produttiva esistente in seno ad una data economia sia ai possibili utilizzi degli aiuti forniti. Giacché la maggior parte dei paesi a basso reddito comincia solo oggi a vedere aumentare gli aiuti di cui beneficia, la sfida potenziale rappresentata dalla «Sindrome olandese» rimane comunque cosa del futuro. Ma questo significa che è necessario prestare attenzione oggi, in previsione di un incremento degli aiuti, a quegli investimenti che potranno eliminare gli intralci all’espansione della produttività nel settore dei beni non commerciabili, in effetti giocando d’anticipo su tutti quei fattori che possano creare pressione ed indurre una reale rivalutazione della divisa nazionale.

 

Gestire le politiche macroeconomiche

Coloro che gestiscono la politica macroeconomica, i responsabili cioè delle politiche monetarie, fiscali ed estere, già si trovano ad affrontare stati di incertezza sostanziale nel tentativo di raggiungere i propri obiettivi macroeconomici chiave: il tasso di crescita reale, il tasso di cambio reale. La volatilità tipica dei flussi delle rimesse, dei termini degli scambi commerciali, nei trasferimenti di capitali e di investimenti esteri diretti va ad aggiungersi alle normali incertezze associate alla domanda di denaro e di valuta estera di ogni economia, nonché a quelle che scaturiscono dalla dipendenza dagli aiuti. La prospettiva di un incremento dei suddetti flussi di aiuti, come segnalato in precedenza, non potrebbe che aumentare tali incertezze.

A causa dell’impatto potenziale dei flussi di aiuti sull’offerta di denaro e sul mercato della valuta estera, le banche centrali devono impegnarsi più del solito per mantenere l’equilibrio in materia di politica monetaria, ma anche di operazioni sul mercato aperto, nelle esigenze di accumulo di riserve e nella gestione delle riserve in valuta estera. Alcuni paesi a basso reddito, ad esempio, hanno tentato di inibire gli effetti degli aiuti sul tasso di cambio nominale. In generale si osserva che le banche centrali acquisiscono valuta estera in eccedenza al fine di prevenire la rivalutazione della propria moneta, e che poi di norma tentano di vendere titoli della banca centrale o del governo per assorbire le liquidità eccedenti che scaturiscono dalle suddette acquisizioni. In genere l’effetto di queste vendite di titoli consiste in un aumento dei tassi d’interesse sul mercato finanziario nazionale. Tra gli effetti collaterali troviamo: l’esclusione dei mutuatari del settore privato, maggiori costi relativi al servizio del debito interno a carico del governo, e perdite quasi fiscali per la banca centrale (che detiene beni in valuta estera a bassa resa per poi emettere titoli governativi a resa più elevata). Ergo, il ritmo al quale gli aiuti possono essere recepiti dovrà essere determinato prendendo in considerazione l’impatto monetario degli aiuti ed il loro effetto sugli altri operatori economici, quali ad esempio i produttori del settore privato e la comunità delle ONG.

Anche la politica fiscale si fa più spinosa. I governi rischiano di trovarsi sottoposti a forti pressioni per coprire le eventuali interruzioni del flusso di aiuti ricorrendo alle risorse nazionali, e ciò talvolta si rivela possibile solo attingendo ai depositi governativi o al credito della banca centrale. Ne consegue che quando gli impegni per la concessioni di aiuti sono di durata limitata, i vari governi dovranno fare in modo che i programmi siano concepiti in modo sufficientemente flessibile da proteggerli dall’intrinseca volatilità del flusso di aiuti o da una crisi di liquidità. Sarà necessario un maggiore coordinamento tra le politiche monetarie e del tasso di cambio e quella finanziaria ai fini della gestione dei flussi di aiuti. Troppo spesso la politica finanziaria di un paese è trascinata

dal desiderio di spendere gli aiuti, mentre quelle monetaria e del tasso di

cambio sono motivate dalle preoccupazioni relative al tasso di cambio

reale. Ne deriva che gli aiuti sono usati per accrescere le riserve, mentre

l’espansione finanziaria collegata agli aiuti finisce per essere alimentata

dall’interno. Gli effetti benefici degli aiuti risultano conseguentemente

sminuiti da una maggiore inflazione e/o da tassi d’interesse nazionali più

alti.

 

Vivere in stato di dipendenza

Un incremento del volume degli aiuti accentuerà drasticamente la dipendenza dei beneficiari. Prendete in considerazione un paese che tragga il 15% del proprio PIL da redditi interni e riceva aiuti in una proporzione pari al 20-25% del PIL. Ciò significa che due terzi delle voci del bilancio nazionale dipenderanno da fonti esterne. Questa potrebbe non essere una situazione poi così inusuale. Una recente simulazione FMI-BM che prefigura il raddoppio degli aiuti a favore dell’Etiopia indica che la posizione finanziaria di questo paese entro il 2015 rifletterà esattamente il livello di dipendenza sopra descritto.

Dipendere dagli aiuti può creare problemi anche maggiori. Lewis in un recente articolo sui programmi per l’HIV/AIDS,8 segnala tutta una serie di ovvie problematiche legate alla dipendenza: minori incentivi per i paesi beneficiari a mobilizzare le risorse interne; la possibilità che gli operatori economici, siano essi in seno al governo o nel circuito delle ONG, plasmino le proprie priorità in base a quelli che percepiscono essere gli interessi primari dei donatori; una minore pressione sui governi a risolvere le inefficienze nell’erogazione dei servizi pubblici; la resistenza da parte dei governi all’eventualità che il settore privato accresca la propria partecipazione all’erogazione dei servizi; ed infine il rischio potenziale di veder aumentare la corruzione e la ricerca di un tornaconto personale. Infine, i paesi fortemente dipendenti dagli aiuti tendono a rinunciare a gran parte della propria autonomia nelle decisioni relative alle priorità di bilancio.

 

Come possono rispondere i partner globali?

Non c’è ragione di credere che i partner allo sviluppo, lavorando insieme, non possano riuscire ad utilizzare le risorse aggiuntive in modo efficace. Ciò non di meno i donatori, le istituzioni finanziarie internazionali ed i paesi beneficiari hanno tutti un ruolo da svolgere nell’affrontare alcune delle sfide di cui abbiamo poc’anzi parlato.

 

Paesi beneficiari dell’aiuto

Inevitabilmente, in una situazione di incremento progressivo dei flussi di aiuto, l’onere principale è quello che grava sulle spalle dei paesi beneficiari, che sono chiamati a strutturare e poi a gestire in prima persona la formulazione della propria strategia di sviluppo, nonché a gestire oculatamente le risorse provenienti tanto dalle mobilizzazioni interne quanto dagli aiuti. Il punto di partenza è la Strategia per la Riduzione della Povertà (PRS, Poverty Reduction Strategy), esplicitata nei cosiddetti PRS Papers (PRSP). La maggior parte dei PRSP sono impostati sul medio termine, con una tendenza a concepire la strategia da seguire sulla base della quantità di aiuti che ragionevolmente si crede che saranno disponibili. Ma nella prospettiva di ricevere risorse sempre più ingenti, diventa importante anche prendere in considerazione questioni strategiche a lungo termine quali, ad esempio, come ampliare gradualmente l’erogazione dei servizi e come gestire e mantenere un maggior volume di investimenti infrastrutturali in modo sostenibile, così che un giorno questi possano essere finanziati dall’interno piuttosto che tramite aiuti. E diviene altresì importante che le politiche macroeconomiche garantiscano che i produttori di un determinato paese, in ultima analisi, riescano a sviluppare la capacità di competere nel contesto di un’economia di mercato globalizzata.

Mettere le varie problematiche da affrontare nel giusto ordine diviene un fattore cruciale. È necessario risolvere subito le strozzature relative al capitale umano ed alla situazione infrastrutturale, se davvero si vogliono ridurre al minimo gli effetti negativi dell’incremento degli aiuti. Abbiamo già messo in rilievo quali siano gli impegni connessi con la gestione della politica macroeconomica e dei programmi settoriali che vanno affrontati qualora il flusso degli aiuti sia destinato ad aumentare. È necessaria maggiore chiarezza quanto a ciò che costituisce una posizione finanziaria generale sostenibile ed una politica di bilancio sostenibile nei diversi settori. È altresì opportuno riflettere con lucidità su come ridurre al minimo i rischi introducendo innovazioni nel modo di produrre ed erogare i servizi da parte del governo. Confrontarsi con le tematiche della dipendenza significherà dar vita ad una governance più completa, con politiche atte a controbilanciare tutte le prevedibili pressioni che si verranno ad esercitare sulla politica economica e sulle motivazioni di comportamento, ma anche per scongiurare le possibilità di corruzione. La valutazione dei progetti da parte di soggetti indipendenti o l’istituzione di collegi di revisione di settore possono essere d’aiuto nel segnalare eventuali scelte politiche poco felici. Potrà essere rafforzato il controllo in seno al governo ed una maggiore trasparenza non potrà che migliorare il controllo dell’operato del governo da parte delle organizzazioni della società civile.

Infine, nel prendere in considerazione i vari impegni associati con la gestione e la realizzazione delle iniziative di sviluppo nel contesto di un accresciuto flusso di aiuti, sarà utile pensare anche all’opportunità di differire nel tempo l’utilizzo degli aiuti, o attraverso la costituzione di riserve cautelative, oppure cercando di snellire l’intero processo grazie alla creazione di fondi fiduciari gestiti dal donatore così da facilitare un più graduale inoltro dei pagamenti.

 

Donatori

Per i donatori, raccogliere maggiori risorse è solo l’inizio. È già stata riconosciuta la necessità di armonizzare i processi legati all’aiuto e di allineare maggiormente le priorità dei donatori con quelle dei beneficiari, nel contesto dei PRSP. Ma al fine di migliorare la capacità dei beneficiari di utilizzare efficacemente le risorse derivanti dagli aiuti, altri sforzi si renderanno necessari, e non sarà cosa facile, visto quanto avvenuto nei passati tentativi di riformare gli aiuti. Tali iniziative dovranno includere: la garanzia di un livello sufficiente di prevedibilità dei flussi di aiuto, non soltanto dunque la corrispondenza tra impegni d’aiuto e pagamenti effettivi, ma anche la garanzia che l’impegno di aiuto si protragga sul lungo termine; una porzione maggiore degli aiuti da inoltrare in forma di prestiti a fondo perduto o altamente agevolati; una porzione maggiore di aiuti da fornire in forma di sostegno non condizionato al bilancio, almeno a livello settoriale, se non addirittura come sostegno generale al bilancio dello Stato; riduzione al minimo della volubilità degli aiuti, abbandonando la formula «o-tutto-o-niente» nella meccanica degli aiuti; i criteri di finanziamento basati sulle prestazioni dovrebbero essere impostati sulla correzione delle pecche che viziano l’uso degli aiuti; ed infine maggiore attenzione all’assistenza tecnica ed alla costituzione delle capacità proprie, al fine di rafforzare la formulazione e la realizzazione delle politiche, particolarmente nella gestione delle politiche di finanza pubblica e di macroeconomia.

Tutta una serie di donatori e di studiosi stanno studiando come ottenere una maggiore prevedibilità dei finanziamenti. La britannica International Funding Facility (IFF) ha avanzato una proposta che rappresenta uno sforzo per mettere a punto uno strumento di finanziamento a lungo termine nel corso del prossimo decennio, come avviene per le iniziative relative agli strumenti di tassazione globale. Analogamente, la Banca Mondiale, l’Unione europea e gli Stati Uniti stanno tutti cercando di capire come bilanciare l’esigenza di un finanziamento prevedibile con la garanzia che i flussi di aiuti siano in qualche modo legati alle prestazioni.9

Infine, viste le possibili limitazioni della capacità da parte dei paesi a basso reddito di assorbire flussi diretti, i donatori dovrebbero forse prendere in considerazione l’opportunità di fornire assistenza allo sviluppo in materia di fornitura del bene pubblico globale e nella riforma di quelle politiche che aiuterebbero i paesi a basso reddito anche al di fuori dei canali d’aiuto diretto. Le attività di Ricerca e Sviluppo possono facilitare la fornitura di tecnologie tali da incrementare la produttività dei paesi a basso reddito e ridurre dunque il costo di molti beni e servizi essenziali.

 

Le istituzioni finanziarie internazionali

La recente iniziativa del G8 per la riduzione del debito non mancherà di rinverdire il dibattito sul ruolo delle Istituzioni Finanziarie Internazionali nel convogliare risorse finanziarie aggiuntive verso i paesi a basso reddito: si parlerà senza meno dell’equilibrio tra esborsi a fondo perduto e prestiti da parte della Banca Mondiale e delle banche per lo sviluppo regionale o della natura del sostegno finanziario fornito dal FMI. Ma le IFI saranno comunque quanto mai necessarie allo scopo di fornire consigli ed aiutare così i paesi beneficiari ad affrontare le sfide sempre più pressanti descritte in precedenza. La Banca Mondiale ed altre agenzie per lo sviluppo possono suggerire linee guida sulla strategia per lo sviluppo nel suo insieme e sulle politiche settoriali auspicabili nelle varie fattispecie. I macroeconomisti del Fondo monetario internazionale sono in grado di aiutare i paesi a concepire e gestire un quadro di politica estera a lungo respiro, a calibrare la politica monetaria e a determinare la strategia più appropriata da seguire in materia di riserve di valuta estera. Gli esperti di economia finanziaria del FMI potranno coadiuvare i governi nel garantire coerenza tra politiche fiscali e di bilancio sostenibili, soprattutto laddove l’aiuto rappresenta la risorsa primaria per il finanziamento dei programmi di spesa ricorrenti.

 

C’è molto da fare

Il messaggio centrale di questo articolo è che tutti i partner dello sviluppo dovranno darsi non poco da fare se vorranno realizzare il potenziale che maggiori risorse di sostegno sono in grado di favorire nel cammino per il raggiungimento degli Obiettivi di sviluppo del Millennio e se vorranno davvero aiutare i paesi a basso reddito a realizzare una crescita rapida e sostenibile. Prevedendo quelle che saranno le sfide implicite in una situazione di incremento degli aiuti, i partner allo sviluppo potranno avere maggiori garanzie quanto al raggiungimento del risultato finale. La cosa più importante è che i donatori sostengano il lavoro dei beneficiari degli aiuti migliorando ed aumentando rispettivamente la prevedibilità e la durata degli schemi d’aiuto a lungo termine, che collaborino con i beneficiari per scegliere al meglio tanto la strategia che la sequenzialità dell’uso degli aiuti, mentre per i paesi beneficiari sarà essenziale rafforzare le proprie attività di gestione di bilancio e macroeconomiche.10

 

 

Approfondimenti

Il seminario di Maputo mette in risalto le problematiche relative agli aiuti

Le problematiche relative all’ottimizzazione dell’effettivo recepimento degli aiuti provenienti dall’estero, scongiurando però il rischio di danni macroeconomici, sono state discusse nel corso di un seminario tenutosi a Maputo, in Mozambico, il 14 e 15 marzo 2005. Il seminario ha riunito alti funzionari governativi di numerosi paesi africani, rappresentanti del FMI e della BM, i principali partner allo sviluppo, e rappresentanti del mondo accademico. Molti degli interventi presentati sono disponibili sul sito www.imf.org/famm . Un volumetto contenente sia gli interventi che un sunto della discussione tenutasi in quella sede sarà pubblicato prossimamente.

 

Che cos’è la Sindrome olandese e come affrontarla?

Si discute ancora molto sul fatto che la Sindrome olandese debba essere considerata una fonte di preoccupazione per i paesi che ricevono aiuti dall’estero. Ma quali sono i termini della questione? In teoria, l’effetto prodotto dal ricevere un flusso di valuta estera dovrebbe consistere in un incremento della domanda, sia di beni commerciabili (articoli pronti ad essere importati od esportati, come le automobili) sia prodotti non commerciabili (beni che non possono essere per natura oggetto di importazione ed esportazione, quali per esempio gli alloggi), sia, laddove possibile, di denaro. Un incremento della domanda di beni commerciabili può essere soddisfatto importando di più. Ma un incremento della domanda di beni non commerciabili può creare situazioni di congestione a livello di produzione ed una pressione per un innalzamento dei salari che indurrebbe di conseguenza un aumento dei prezzi dei beni non commerciabili rispetto a quelli commerciabili e un aumento del tasso di cambio reale (la cosiddetta Sindrome olandese). La preoccupazione dei politici è quindi quella che un tasso di cambio reale più alto per la valuta nazionale possa danneggiare la competitività delle industrie nazionali produttrici di beni commerciabili, andando così a neutralizzare i vantaggi potenziali derivanti dagli scambi internazionali e minando la capacità del paese di camminare con le proprie gambe ed affrancarsi dalla povertà e dalla dipendenza dagli aiuti.

Se un effetto tipo quello della Sindrome olandese colpisse davvero il tasso di cambio reale, come potrebbero reagire i politici? La banca centrale potrebbe cercare, almeno sul breve termine, di limitare la portata di una rivalutazione del tasso di cambio reale, accumulando riserve di valuta estera. Ciò potrebbe implicare l’attuazione di una politica attiva di sterilizzazione (comprare valuta estera sul mercato valutario locale e poi ricorrere ad operazioni sul mercato aperto per assorbire la liquidità in eccesso sul mercato valutario), oppure l’introduzione di limitazioni di politica finanziaria (limitare il credito interno netto al governo, fissando limiti ai prestiti o alle possibilità di prelievo). Queste strategie sono atte a limitare la pressione sul tasso di cambio nominale e sul tasso d’inflazione nazionale, ma implicano il rischio di indurre un innalzamento dei tassi d’interesse nazionali, e quindi di un maggior costo del servizio del debito e l’esclusione dei mutuatari privati. L’effetto della Sindrome olandese può essere ridotta se i trasferimenti di risorse contribuiscono effettivamente all’eliminazione degli intralci principali al miglioramento della produttività e della capacità produttiva nel settore economico dei beni non commerciabili. Un aumento dell’offerta di beni non commerciabili potrebbe facilitare un ammortizzamento della pressione per un aumento dei loro prezzi relativi. In linea di principio, l’incremento della domanda di beni non commerciabili può richiedere investimenti in strutture come strade, porti, telecomunicazioni, canali di trasmissione energetica e formazione di personale qualificato.

 

 

Bibliografia

1 M. Clemens, S. Radelet, R. Bhavnami, Aid and Growth Research, with an Eye on Africa, in «Global Monitoring Report», World Bank, Washington 2005.

2 Clemens, Radelet, Bhavnami, Aid and Growth, in «Finance & Development», 3/2005.

3 R. Rajan, A. Subramanian, Aid and Growth: What Does the Cross-Country Evidence Really Show?, in «IMF Working Paper», 127/2005

4 R. Rajan, Risky Business, in «Finance & Development», 3/2005.

5 Cfr. International Monetary Fund, World Bank, Update on the Assessment and Implementation of Action Plans to Strengther Capacity of HIPCs to Track Poverty – Reducing Public Spending, Washington 2005.

6 Cfr. International Monetary Fund, World Bank, op. cit.

7 A. Berg, Z. Qureshi, The MDGs: Building Momentum, in «Finance & Development», 3/2005.

8 M. Lewis, Addressing the Challenge of HIV/AIDS: Macroeconomic, Fiscal, and Institutional Issues, Center for Global Development, Working Paper 58/2005.

9 B. Eifert, A. Gelb, Coping with Aid Volatility, in «Finance & Development», 3/2005.

10 Il presente articolo è basato su una recente pubblicazione: P. Heller, Pity the Finance Minister: Issues in Managing a Substantial Scaling Up of Aid Flows.

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