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Liberalizzazioni, regolazione e politica industriale. Appunti per l'agenda di un governo riformista

Written by Claudio De Vincenti Thursday, 01 September 2005 02:00 Print

La scorsa legislatura aveva visto il nostro paese avviarsi sulla strada della riforma della regolazione e delle liberalizzazioni nelle utilities con maggior decisione di altri paesi europei (tranne Gran Breatagna e paesi scandinavi, che su questo terreno sono più avanti di noi). Ma il disegno non era stato completato nella scorsa legislatura, lasciando aperta la possibilità che, in assenza del completamento, il sistema prendesse strade discutibili. È quanto è cominciato ad accadere nella legislatura in corso, che ha visto un sostanziale stallo della situazione, con rischi notevoli di assetti inefficienti dei mercati e risultati insoddisfacenti dal punto di vista della politica industriale. Il fatto è che «esiste una soglia minima di riforma al di sotto della quale i mercati non funzionano bene e non si ha una concorrenza efficace». Mi limito a qualche esempio riguardo alla situazione in alcuni settori, senza alcuna pretesa di esaustività.

La scorsa legislatura aveva visto il nostro paese avviarsi sulla strada della riforma della regolazione e delle liberalizzazioni nelle utilities con maggior decisione di altri paesi europei (tranne Gran Breatagna e paesi scandinavi, che su questo terreno sono più avanti di noi). Ma il disegno non era stato completato nella scorsa legislatura, lasciando aperta la possibilità che, in assenza del completamento, il sistema prendesse strade discutibili. È quanto è cominciato ad accadere nella legislatura in corso, che ha visto un sostanziale stallo della situazione, con rischi notevoli di assetti inefficienti dei mercati e risultati insoddisfacenti dal punto di vista della politica industriale. Il fatto è che «esiste una soglia minima di riforma al di sotto della quale i mercati non funzionano bene e non si ha una concorrenza efficace».1

Mi limito a qualche esempio riguardo alla situazione in alcuni settori, senza alcuna pretesa di esaustività.

 

Elettricità

Il prezzo sul mercato è ancora fatto essenzialmente dall’Enel, che gode di una posizione dominante anche grazie al controllo pressoché esclusivo sugli impianti che possono essere attivati nelle fasi di «punta» e grazie alla insufficiente capacità della rete di trasmissione, specie nelle interconnessioni con l’estero. La legge Marzano non aiuta, prevedendo l’esenzione dal regime di accesso regolato dei terzi alle reti dell’80% della nuova capacità di trasporto transfrontaliera. Preoccupa inoltre il fatto che l’unificazione tra Gestore della rete di trasmissione nazionale (GRTN) e società proprietaria della rete (Terna) – unificazione necessaria per superare una situazione che nei fatti ostacola la realizzazione degli investimenti richiesti dal GRTN – si coniughi con la privatizzazione di Terna anche a soggetti che operano sul mercato della generazione e della vendita (con ruolo probabilmente prevalente di Enel su Terna). Infine preoccupa il fatto che siano stati imposti (D.L. 239/03) all’AEEG (Autorità per l’energia elettrica e il gas) criteri tariffari per la rete che ne aumentano ingiustificatamente la remunerazione, a scapito degli utilizzatori.

 

Gas

Il mercato nazionale è fortemente controllato dall’operatore dominante (Eni) attraverso il controllo dei gasdotti di importazione e la sostanziale saturazione della capacità di trasporto di gas in Italia. Il predominio è rafforzato dal controllo sull’attività di stoccaggio che consente a Eni di limitare la disponibilità di capacità per altri operatori.

 

Autostrade

Autostrade per l’Italia gode di una concessione al 2038 su circa il 50% della rete autostradale (cosa ingiustificata rispetto alle economie di scala proprie del settore); questa situazione ha reso difficile accorciare le concessioni delle altre società autostradali, così da creare una concorrenza «per» il mercato che avrebbe intaccato diffuse posizioni di rendita e favorito processi di aggregazione di adeguati competitors. Da ultimo, l’anno scorso il governo, condizionato dal potere contrattuale di Autostrade per l’Italia, le ha concesso una dinamica tariffaria in aumento per cinque anni non giustificata dalle necessità di finanziamento degli investimenti.

 

Ferrovie

Trenitalia è ancora l’unico operatore sul mercato dei servizi di trasporto a media e lunga percorrenza, pur formalmente liberalizzati, mentre nel trasporto merci la presenza di altre imprese è limitata e di nicchia. È stato interrotto il processo di recupero tariffario disposto nel 1999 per la media e lunga percorrenza, con effetti negativi sul ritorno a redditività di questi servizi e quindi sulla loro appetibilità per gli entranti. Le incertezze normative (solo di recente il trasporto locale e regionale è stato ricondotto all’operare del Decreto legislativo 422 di liberalizzazione del settore) hanno per ora bloccato l’effettuazione di gare per i servizi di competenza regionale.

 

Servizi pubblici locali

Il nuovo articolo 113 del Testo unico sugli enti locali (TUEL) – come modificato dal D.L. 269/2003 e dalla legge finanziaria per il 2004 – prevede la possibilità di affidamento diretto a imprese totalmente pubbliche (gestione in house) o a società miste. Come conseguenza, gran parte dei comuni si è affrettata a ricorrere alla gestione in house, con rinvio sine die del ricorso a gare. Inoltre, le poche gare fatte finora sono state in genere costruite (nel trasporto pubblico locale) in modo da garantire il successo delle aziende locali incumbent o sono state gare per la scelta del socio privato in società miste comunque in affidamento diretto (in particolare nel settore idrico).

 

I risultati sui prezzi dei servizi sono stati di segno alterno. Sono diminuiti i prezzi di trasporto dell’elettricità e del gas, con un effetto positivo sui prezzi finali frenato però dal permanere del potere di mercato di Enel ed Eni, cosicché i prezzi di elettricità e gas restano ancora in misura significativa sopra la media europea. Sono diminuiti i prezzi della telefonia. Sono aumentati (ma era un risultato desiderato) le tariffe dell’acqua e dei rifiuti. Il blocco tariffario sui servizi ferroviari di media e lunga percorrenza ha in parte compromesso il processo di efficientamento di Trenitalia, con conseguenze che si ribaltano ora sul bilancio pubblico. I servizi autostradali fanno registrare un ingiustificato aumento dei prezzi.

Più in generale, permangono inefficienze consistenti che si riverberano o sugli utilizzatori dei servizi – imprese e famiglie – attraverso i prezzi o sui bilanci delle pubbliche amministrazioni attraverso deficit di gestione e contributi alla produzione.

Da un punto di vista di politica industriale, rileva il condizionamento che le inefficienze nei servizi hanno sulla performance dei settori esposti alla concorrenza internazionale: nella relazione per il 2003 l’Autorità Garante della concorrenza e del mercato (AGCM) ha evidenziato la correlazione inversa tra dipendenza dai settori «protetti» e crescita del valore aggiunto dei settori esportatori.2

Ma, sempre dal punto di vista della politica industriale, è forse ancora più rilevante il fatto che la configurazione attuale dei mercati cristallizza l’inefficiente dimensionamento delle imprese italiane nei settori dei servizi: il controllo di Enel ed Eni sugli snodi chiave della filiera dell’elettricità e del gas, così come per altri versi la posizione dominante di Trenitalia nel settore ferroviario, blocca la crescita di imprese concorrenti, allontanando l’emergere di una seria concorrenza oligopolistica tra più operatori di dimensioni adeguate; la combinazione di una megaconcessione a tempi astrali per Autostrade per l’Italia e il mantenimento prolungato delle concessioni minori mantiene una inefficiente situazione dualistica del settore autostradale; il nuovo articolo 113 del TUEL garantisce orticelli protetti da affidamenti diretti alla congerie di piccole imprese locali (solo alcune di esse, come Acea e Aem, stanno faticosamente trovando qualche spazio per crescere). Insomma, la configurazione attuale implica un sistema produttivo squilibrato, con pochi ex monopolisti in posizione dominante e tante imprese di dimensione inadeguata: risulta così frenata la possibilità di far emergere un più ricco insieme di grandi e medie imprese competitive, in grado di portare anche a una più articolata presenza di «campioni nazionali» sul mercato internazionale.

Non è un caso che alcuni degli ex monopolisti oggi in posizione dominante facciano registrare livelli di ROE (Return on equity) tra i più elevati in Europa, che per la loro sistematicità non sembrano ascrivibili solo ai guadagni di efficienza realizzati ma si configurano almeno in parte come extraprofitti a spese degli utilizzatori, imprese e famiglie, del servizio. Anche qui vi è una implicazione di politica industriale da non sottovalutare: la redditività eccessiva e garantita in alcuni settori delle utilities ha attirato l’impegno di risorse finanziarie da parte di «imprenditori operanti tradizionalmente in settori ben più concorrenziali, che magari hanno limitato la loro espansione o si sono ritirati da tali settori».3

Senza pretendere di entrare nei dettagli delle molte questioni regolatorie da affrontare, mi limito a segnalare quelli che a mio avviso sono i nodi principali da sciogliere per indirizzare le utilities verso assetti di mercato efficienti che sollecitino la crescita dimensionale delle imprese e la riduzione dei costi di produzione dei servizi.

Nei settori dell’elettricità e del gas va affrontata la questione centrale della effettiva terzietà di proprietà e gestione delle reti e dell’indirizzo al potenziamento della capacità di trasporto e di interconnessione con l’estero al fine, congiunto, di assicurare sicurezza strategica nell’approvvigionamento e concorrenzialità nella produzione, importazione e vendita di elettricità e gas. La soluzione più lineare sta nel mantenimento delle reti in mano pubblica – in regime di separazione proprietaria rispetto alle società operanti nella produzione, importazione e vendita – come garanzia di non discriminatorietà dell’accesso (non a caso questa posizione è stata sostenuta dall’Antitrust) e come garanzia che vengano impostati programmi di investimento (remunerati dalla tariffa di accesso e trasporto e non dal bilancio pubblico) che assicurino la differenziazione degli ingressi e quindi la sicurezza della disponibilità di energia per il nostro paese. In alternativa, si dovrebbe comunque disporre che solo investitori che non operano nella produzione, importazione e vendita possano partecipare alla proprietà delle reti – in particolare investitori istituzionali tipo fondi pensione (si tratta di attività dal rendimento relativamente certo) – e mantenere una quota in mano pubblica che garantisca poteri di indirizzo strategico. Va poi reintegrato il principio di accesso regolato e paritario per i terzi. Inoltre, nel settore elettrico occorre che Enel ceda ad altri operatori una quota significativa degli impianti per le fasi di «punta», mentre nel settore del gas occorre promuovere la costruzione di impianti di rigassificazione per il gas liquido (con conseguente maggiore differenziazione delle fonti di approvvigionamento) e prevedere che una parte consistente del gas importato con contratti take-or-pay venga da Eni ceduto in un mercato centralizzato «anonimo» sul quale tutti i venditori finali possano approvvigionarsi.4

Nel settore ferroviario va mantenuta la proprietà e gestione pubblica di RFI a garanzia della sicurezza dell’infrastruttura e va realizzata la separazione proprietaria da Trenitalia. Vanno inoltre create società di leasing per il materiale rotabile, in modo da abbattere una delle più rilevanti barriere all’entrata oggi esistenti.

Nei servizi pubblici locali occorre riprendere il disegno liberalizzatore della riforma Vigneri varando una legge statale che promuova la concorrenza (materia che resta di competenza esclusiva dello Stato, come chiarito dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 272/2004). Le linee dovrebbero essere quelle indicate dall’emendamento (AS 2518/2003) proposto dai senatori Bassanini, Amato, Treu et al. al D.L. 269/2003 che ha modificato nei modi sopra ricordati l’articolo 113 del Testo unico sugli enti locali: in particolare, è essenziale introdurre l’obbligo di affidamento a gara da realizzare al termine di un periodo transitorio orientato (grazie alla certezza del quadro normativo circa l’ineluttabilità delle gare e a un sistema, gestito centralmente, di incentivi fiscali e di bilancio)5 all’aggregazione degli operatori, in modo da avere in prospettiva un mercato caratterizzato da una adeguata concorrenza oligopolistica. Il fatto è che solo un obbligo stabilito dallo Stato in base alla sua competenza esclusiva in materia di concorrenza può dare ai sindaci la possibilità di sbloccare la situazione rispetto alle resistenze corporative esistenti.6 È essenziale, per evitare barriere all’entrata al momento della gara,7 che la proprietà di reti e impianti resti in mano ai comuni (sono in corso tentativi pericolosi di appropriazione da parte dei gestori privati esistenti che fanno leva sulle difficoltà finanziarie dei comuni); la gestione di reti e impianti va invece messa a gara, non ponendosi in questo caso problemi di sicurezza strategica degli approvvigionamenti ma solo di programmazione dello sviluppo della rete sul territorio. Laddove può sorgere un problema di accesso di terzi alle reti va imposta la separazione proprietaria tra gestore della rete e gestori dei servizi.

Nel settore autostradale vanno delimitate correttamente le tratte in base alle effettive economie di scala e vanno ridiscusse le scadenze delle concessioni, in modo da attivare gradualmente la concorrenza «per» il mercato. I criteri tariffari vanno rivisti in modo da garantire ai gestori un rendimento allineato a valori di mercato e contrastare le posizioni di rendita.

La questione appena sollevata rinvia a un tema più generale riguardante l’assetto istituzionale di regolazione: è ormai indilazionabile il completamento del quadro di autorità indipendenti di regolazione tramite la costituzione di autorità nei settori dei trasporti, dell’acqua e dei rifiuti (per i trasporti, data l’articolazione del settore, va costituita un’Autorità a sé stante; per acqua e rifiuti si può pensare sia a costituire un’Autorità ambientale che regoli ambedue i settori sia, per le sinergie che esistono tra settori energetici e settore idrico, a costituire nell’ambito dell’Autorità dell’energia una sezione con competenze sull’acqua e a istituire, separata, un’Autorità sui rifiuti). Vanno inoltre chiariti i rapporti tra competenze delle autorità e poteri di indirizzo del governo, per un verso invertendo la rotta rispetto alla linea dell’attuale governo volta a ricondurre sotto il controllo dell’esecutivo l’Autorità dell’energia, ma per altro verso prevedendo competenze esplicite del governo in materia di indirizzo strategico e di assetto dei mercati.

Quale ruolo spetta in un simile contesto alla partecipazione pubblica al capitale delle imprese che gestiscono servizi? In un quadro di regole di mercato ben definite e in presenza di un assetto di regolazione che chiarisce le missioni proprie dei diversi attori pubblici – governo, enti locali, autorità indipendenti – nulla osta al fatto che lo Stato corrobori la sua funzione di indirizzo in materia di politica industriale attraverso partecipazioni di capitale nelle imprese che lo abilitino «a definire, insieme ai privati e non sulla loro testa, strategie di impresa apprezzate dal mercato».8 Ho già segnalato precedentemente il ruolo centrale che dovrebbe svolgere la partecipazione pubblica nella gestione delle grandi reti di trasporto dell’elettricità e del gas (e dell’infrastruttura ferroviaria). Ma anche la partecipazione pubblica in imprese di produzione e vendita dei servizi può svolgere un ruolo importante. Per limitarci a un solo esempio, costituisce una funzione di interesse pubblico la definizione di strategie di approvvigionamento all’origine delle fonti di energia. Non può essere sottovalutato, per esempio, il ruolo chiave di Eni nell’investimento sui giacimenti esteri al fine di garantire al paese una adeguata differenziazione delle fonti di energia: la separazione della rete di trasporto nazionale, che garantisce la parità di accesso a tutti i fornitori e che predispone le interconnessioni con l’estero (anche con la predisposizione di terminali per la rigassificazione del gas liquefatto trasportato via nave) non ostacola, ma anzi sollecita Eni a muoversi come fornitore caratterizzato dalla missione precipua di assicurare una adeguata presenza italiana sui mercati esteri di approvvigionamento. Mutatis mutandis, una missione simile potrebbe essere assegnata alla partecipazione pubblica nel capitale di Enel, per esempio in materia di promozione delle fonti rinnovabili e nell’avvio di un programma per il nucleare sicuro. Peraltro, non va sottovalutato il rischio di distorsioni del mercato che potrebbe derivare dalla partecipazione pubblica al capitale di imprese di produzione e vendita di servizi operanti negli stessi settori in cui si abbia partecipazione pubblica nelle società di gestione delle reti. Andrebbe in tal caso almeno disposto che le partecipazioni nelle società di gestione delle reti facciano capo a soggetti pubblici distinti, per missione e regole di governance, da quelli titolari delle partecipazioni nelle società di servizi (si vedano al riguardo le condizioni poste dalla recente sentenza dell’Antitrust circa l’acquisizione del 29,99% del capitale di Terna da parte della Cassa Depositi e Prestiti). Ma credo che il problema resti comunque e su di esso sarà necessaria una più attenta riflessione.

In sintesi, il completamento delle liberalizzazioni e dell’assetto istituzionale di regolazione dei mercati fornirebbe il quadro di regole di mercato entro cui la politica industriale è chiamata a svolgere la sua funzione precipua, avvalendosi sia degli strumenti tipici della programmazione sia della partecipazione al capitale di imprese private che operano dentro il quadro cogente delle regole di mercato.

Per quanto riguarda le ricadute occupazionali dei processi di liberalizzazione e di riforma della regolazione bisogna distinguere quelle specifiche a ogni settore dalle ricadute più generali. Le prime sono la risultante dei guadagni di efficienza che il processo di riforma sollecita – con effetti di riduzione dell’occupazione a parità di prodotto – e delle prospettive che si aprono di innovazione di prodotto e di reinvestimento dei risparmi di costo in espansione delle reti e dell’offerta di servizi – con effetti di aumento della produzione e dell’occupazione. La situazione al riguardo appare diversa da settore a settore. Nei settori dell’elettricità e del gas non sembrano esserci né situazioni rilevanti di eccesso di personale, né prospettive di crescita occupazionale: il saldo dovrebbe essere pressoché nullo. Effetti di riduzione dovrebbero probabilmente prevalere nel settore ferroviario, dove obiettivi realistici di espansione della quota di traffico passeggeri e merci non sembrano sufficienti a compensare la riduzione di occupazione dovuta ai processi di efficientamento, anche se non va sottovalutata l’occupazione che sarà indotta dai maggiori investimenti nell’ammodernamento e nello sviluppo dell’infrastruttura. Gli effetti di aumento dell’occupazione stanno invece già prevalendo nel settore telefonico, dove l’innovazione di prodotto sta determinando un’espansione accentuata dei servizi offerti. Anche nel trasporto locale in prospettiva gli effetti di aumento potrebbero prevalere, in quanto la riduzione dei costi può consentire uno sviluppo dell’offerta del servizio che oggi appare decisamente sottodimensionata rispetto alle necessità di riorganizzazione della mobilità nei centri urbani (ma al riguardo gioca a sfavore l’asimmetria nell’aggiustamento di bilancio che l’attuale governo cerca di imporre agli enti locali rispetto all’aggiustamento di facciata del bilancio dello Stato). Infine, l’efficientamento dei servizi idrici e di igiene urbana, combinato con una tariffazione maggiormente premiante per gli investimenti, dovrebbe liberare risorse rilevanti per quell’ammodernamento e quello sviluppo delle reti e degli impianti che colmerebbe l’evidente gap oggi esistente rispetto ai bisogni, con ricadute occupazionali positive sia nella produzione di questi servizi sia nell’indotto.

Per quanto riguarda le ricadute più generali sull’occupazione a livello di sistema economico nel suo insieme, vale l’osservazione generale che la teoria macroeconomica contemporanea ha argomentato solidamente: quanto minore è la possibilità per le imprese di sfruttare i loro gradi di monopolio tanto maggiore è l’occupazione aggregata. Nel concreto, come si è ricordato più sopra, un ostacolo rilevante alla competitività del nostro paese e alla sua capacità di attrazione di investimenti dall’estero è costituito dal differenziale di prezzo di molti dei servizi che costituiscono input di produzione per le imprese e dai fenomeni di congestionamento dovuti all’arretratezza di una parte delle infrastrutture e alle falle nel sistema di servizi sul territorio. Un assetto di regolazione delle utilities adeguato a contenere le tariffe, a promuovere una maggiore concorrenza, a stimolare il recupero di efficienza e a orientare le risorse così liberate verso investimenti di sviluppo delle reti e dei servizi avrebbe quindi ricadute positive sulle prospettive di crescita economica e occupazionale a livello di sistema.

 

Bibliografia

1 P. Ranci, Concorrenza e liberalizzazione: il caso dei servizi energetici a rete, in L. Torchia, F. Bassanini (a cura di), Sviluppo o declino. Il ruolo delle istituzioni per la competitività del Paese, Passigli, Febbraio 2005.

2 Cfr. anche M. Grillo, Dentro «un’economia che non gira», in «Il Mulino», 3/2004.

3 C. Scarpa, A. Boitani, P. Panteghini, L. Pellegrini e M. Ponti, Come far ripartire le liberalizzazioni nei servizi, in «Oltre il declino», Roma 3 febbraio 2005, www.frdb.org .

4 Ivi.

5 Cfr. Boitani, Concorrenza e regolazione nei trasporti, in «Economia e Politica Industriale», 124/2004 e L. Lanzillotta, Controliberalizzazioni: il caso del trasporto locale a Roma, in «Mercato Concorrenza Regole», 3/2004.

6 Cfr. C. De Vincenti, V. Termini, A. Vigneri, La «retrovia» in mezzo al guado: lo stallo dei servizi pubblici locali, in Torchia e Bassanini (a cura di), op. cit.

7 Cfr. De Vincenti, B. Spadoni, La costruzione del mercato dei servizi pubblici locali. Note al  margine del DdL 7042, in «Mercato Concorrenza Regole», 3/2000.

8 G. Amato, Privatizzazioni, liberalizzazioni e concorrenza nel sistema produttivo italiano, in Torchia, Bassanini (a cura), op. cit.

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