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La difesa europea e la NATO

Written by Fabrizio Battistelli Monday, 02 May 2005 02:00 Print

Quello della sicurezza è uno dei problemi più seri e delicati che un governo – ogni governo, e quindi anche un futuro governo di centrosinistra in Italia – deve affrontare. La riluttanza a misurarsi con le implicazioni politiche e militari dell’uso della forza nell’ambito internazionale è un atteggiamento psicologicamente comprensibile per il singolo, ma molto meno giustificabile per il decisore politico. È un fatto che nel dopoguerra, vaccinati nei confronti di nazionalismo, colonialismo e militarismo dalle tragiche esperienze dei due conflitti mondiali, in Europa governi e opinione pubblica hanno convenuto di concentrare nello sviluppo economico e nel welfare le risorse nazionali, cercando nell’integrazione economico-politica tra ex nemici e nell’inclusione dei vicini la via per la prevenzione dei conflitti. In questo senso l’Unione europea ha rappresentato e rappresenta un caso di successo, interpretato da molti come un precedente da emulare, mentre da alcuni è visto come un risultato dissonante con i principi del realismo politico.

Quello della sicurezza è uno dei problemi più seri e delicati che un governo – ogni governo, e quindi anche un futuro governo di centrosinistra in Italia – deve affrontare. La riluttanza a misurarsi con le implicazioni politiche e militari dell’uso della forza nell’ambito internazionale è un atteggiamento psicologicamente comprensibile per il singolo, ma molto meno giustificabile per il decisore politico.

È un fatto che nel dopoguerra, vaccinati nei confronti di nazionalismo, colonialismo e militarismo dalle tragiche esperienze dei due conflitti mondiali, in Europa governi e opinione pubblica hanno convenuto di concentrare nello sviluppo economico e nel welfare le risorse nazionali, cercando nell’integrazione economico-politica tra ex nemici e nell’inclusione dei vicini la via per la prevenzione dei conflitti. In questo senso l’Unione europea ha rappresentato e rappresenta un caso di successo, interpretato da molti come un precedente da emulare, mentre da alcuni è visto come un risultato dissonante con i principi del realismo politico. Quest’ultima è la posizione dei neoconservatori americani che, esplicitamente o meno, accusano gli europei di opportunismo; un po’ come le Esperidi che cantano con voce armoniosa nel Giardino delle mele d’oro, mentre il drago-Stati Uniti ruggendo e azzannando respinge gli intrusi. Il rapporto asimmetrico con i mezzi impiegati ne ispira a sua volta una differente considerazione: come sintetizza Robert Kagan, se a chi ha un martello tutte le cose sembrano chiodi, è anche vero che, a chi un martello non c’è l’ha, nessuna cosa sembra un chiodo.1

Depurata dello spirito polemico diffuso tra le due sponde dell’Atlantico in seguito alla decisione unilaterale degli Stati Uniti di intervenire in Iraq, la critica di Kagan tocca un punto nevralgico della politica europea che non può essere sottovalutato. Esso concerne gli strumenti di cui gli europei intendono dotarsi per tutelare il proprio sistema sociale, considerata l’impossibilità, dopo l’11 settembre 2001, di separare la dimensione interna della sicurezza da quella esterna della difesa. Ciò in un contesto internazionale che, dopo la fine dell’equilibrio bipolare, è ogni giorno più turbolento, dominato com’è da rischi e da minacce.

A questo proposito la domanda cruciale è la seguente: è possibile concepire la sicurezza e la difesa dell’Europa in termini esclusivamente europei? Piaccia o meno, la risposta è no. Qualunque progetto che prevedesse, esplicitamente o implicitamente, l’approntamento di una difesa europea escludendo gli Stati Uniti assumerebbe inevitabilmente i connotati di (una velleità di) Europa-superpotenza. Aggiornamento dell’ipotesi gollista di un’Europa-terza forza, un simile progetto non potrebbe essere visto dagli Stati Uniti che in modo antagonistico e finirebbe nel tempo per profilare una rotta di collisione tra i due continenti, dischiudendo uno scenario apocalittico.

Questo sul piano geo-politico. Anche senza arrivare a tanto, sul piano economico e finanziario l’opzione di una difesa europea completamente autonoma dagli Stati Uniti dovrebbe, per essere credibile, mobilitare una mole di risorse colossale. Gli effetti sulla spesa pubblica dei paesi europei sarebbero dirompenti, in particolare rappresenterebbero il colpo di grazia per un welfare già minacciato dalla crisi fiscale dello Stato e dalla retorica liberista che se ne alimenta. Un modello, quello del welfare, che invece costituisce per l’Europa non una semplice opzione di regolazione del sistema sociale ma, all’esterno, il manifesto della via europea nella gestione della modernità e, all’interno, il fondamento del patto fra lo Stato e i cittadini. Una leadership europea che, improvvisamente impazzita, avesse nei suoi piani un’Europa-superpotenza non riuscirebbe a portare a termine la catastrofe solo perché si scontrerebbe prima con il diverso ruolo che spesa, ricerca e produzione militare rivestono rispettivamente nel sistema economico americano e in quello europeo. La posizione dominante occupata dagli Stati Uniti sulla scena geo-strategica mondiale induce questo paese a concentrare in campo militare enormi investimenti, grazie anche al deficit spending finanziato da risparmiatori di tutto il mondo; il fall out delle scoperte e delle innovazioni che dal militare si riversano sul civile determinano un effetto corroborante sul sistema economico USA. Nulla di tutto questo accade in un sistema economico come quello europeo, il cui differente posizionamento in ambito internazionale determina un rapporto di trade-off fra spesa militare e spesa sociale, per cui ogni euro investito nei cannoni è sottratto al burro (o più precisamente all’assistenza sanitaria, alla scuola, alla previdenza sociale e alle pensioni ecc.).

Naturalmente, tra le velleità di un’Europa superpotenza (dotata di forze convenzionali multifunzionali, e magari di missili nucleari, e magari di un sistema di difesa antimissile, e via fantasticando…) e lo zero assoluto, esistono degli stadi intermedi. Negli ultimi sette anni, a partire dagli accordi franco-britannici di Saint-Malo, vi sono paesi europei che hanno iniziato a pensarci. Le basi di una politica estera e della difesa sono in via di costruzione grazie sia alla nascita di organi decisionali comuni (il Comitato militare, lo Stato maggiore, il Comitato politico, l’Agenzia europea di difesa), sia alla realizzazione di operazioni a composizione e comando europeo (peace-keeping in Bosnia, Macedonia, Congo), sia infine alla progettazione di forze plurinazionali (i battle group, di cui si parlerà più avanti). Senza ignorare altri risvolti che complicano ulteriormente il quadro di fondo (come il ruolo dei paesi neutrali quali Svezia, Irlanda, Austria, Finlandia), il problema politico consiste essenzialmente nel rapporto che verrà a stabilirsi tra i «nuovi» strumenti della cooperazione europea in materia di sicurezza e di difesa e i «vecchi» strumenti della cooperazione atlantica.

Tornando alla metafora di Kagan, prima di inventare il martello è il caso di aprire la cassetta degli attrezzi e controllare di che cosa già si dispone, a cominciare dallo strumento più vecchio e collaudato di tutti: la NATO. È evidente che, per essere ancora utilizzabile, esso si deve rinnovare profondamente. Non soltanto rispetto ai tempi della guerra fredda (il che è già avvenuto), quanto piuttosto rispetto agli anni Novanta, cioè a quella fase della «sicurezza cooperativa e comprensiva»2 iniziata con il Processo di Helsinki che oggi il terrorismo internazionale e il divario euro-americano richiedono di aggiornare.

Sopravvissuta a un trentennio di critiche da sinistra, oggi la NATO è attaccata dai più aggressivi tra i neocons americani proprio perché essa è una sede di decisioni politiche preziosa per gli europei. Due, una innovativa e l’altra tradizionale, sono infatti le caratteristiche di fondo della NATO: essere inclusiva ed essere partecipativa. La prima caratteristica deriva dall’evoluzione della NATO da organizzazione di «difesa» collettiva a organizzazione di «sicurezza» collettiva. Si tratta di un’evoluzione tanto cruciale quanto, nelle condizioni post-guerra fredda, irreversibile. Mentre nel primo caso la tutela era nei confronti della minaccia di un nemico, nel secondo essa è tale nei confronti di un rischio da qualunque parte provenga. Il progresso è indubbio. Se la prevenzione degli eventuali conflitti, così come la gestione, non si fondano sull’individuazione a priori di un nemico, l’una e l’altra danno vita a un processo che non è più di natura esclusiva bensì inclusiva, aperta al contributo di tutti. Tale processo, inoltre, è in grado di inquadrare e fronteggiare non soltanto i possibili danni (intenzionali) arrecati dalle minacce, ma pure quelli (non intenzionali) arrecati dai rischi, cioè dalle conseguenze disfunzionali delle nostre stesse decisioni (inquinamento, squilibrio economico Nord/Sud ecc.).

Anche il dato (tradizionale) che in un’organizzazione come la NATO le decisioni vengono assunte sulla base di una procedura partecipativa è un vantaggio per gli europei che, pur nell’ovvia preponderanza delle posizioni americane, hanno titolo a esprimere il proprio punto di vista e l’opportunità di farlo in un contesto multilaterale. Naturalmente questo aspetto non piace affatto alla destra americana. A Roma nel dicembre del 2001 fece impressione sentir affermare dall’esponente di un think tank neoconservatore di Washington che la NATO stava diventando una «fabbrica di chiacchiere come l’ONU» e che, in futuro, gli Stati Uniti avrebbero individuato la missione e poi «chi avrebbe voluto ci sarebbe stato». Per quanto traumatiche, queste affermazioni erano in grado di spiegare la freddezza degli americani nei confronti dell’articolo 5 del Trattato di Washington in materia di aiuto degli alleati alla nazione aggredita, proclamato dalla NATO 36 ore dopo l’attentato dell’11 settembre: quello che gli uni offrivano quale impegno di solidarietà veniva visto dagli altri come un intralcio alla tempestività e all’operatività delle proprie decisioni. Come di lì a un anno avrebbe ufficializzato il Segretario della difesa USA Donald Rumsfeld, è la missione che fa la coalizione e non viceversa. Al di là delle apparenze, questa non è una posizione realistica, bensì ideologica. Da ultra-liberisti, i neocon professano di apprezzare il prodotto (le decisioni politiche) molto più delle istituzioni che le producono. Ma facendo così sottovalutano la rilevante abilità di cui le organizzazioni danno prova nell’obiettivo di sopravvivere. La NATO, nella fattispecie, è sopravvissuta ieri alla scomparsa del nemico, cioè della ragione stessa per cui è stata fondata e tenuta in vita; è molto probabile che sarà in grado di sopravvivere domani a quella che a uno dei due partner appare la momentanea eclisse della sua utilità. Piuttosto, in attesa di risolvere il problema «politico » (che richiederà tempo), gli europei dovrebbero cominciare ad affrontare subito il problema «tecnico» (che anch’esso richiede del tempo ma che, a differenza del primo, è in pieno potere degli europei realizzare): la netta inferiorità operativa rispetto agli americani, che impedisce agli stessi europei di essere rilevanti sul piano strategico.

Un caso concreto di convergenza tra vitalità organizzativa e flessibilità politica è offerto dallo sviluppo dei battle group, o gruppi tattici di impiego rapido. Dopo la lunga discussione sull’ipotesi dell’«esercito europeo», il vertice di Helsinki del 1999 approva la Forza europea di reazione rapida, formata da 60.000 uomini. Di lì a poco, constatata la contrarietà americana nei confronti di una struttura formata, comandata e utilizzata esclusivamente da europei, la più ferma fautrice dell’autonomia europea, la Francia, ha cambiato strategia, investendo idee e risorse in un progetto di forze militari valide per entrambe le istanze, quella europea e quella atlantica. Questo è ciò che emerge dal varo nel 2003 dei battle group, frutto di un accordo con la Gran Bretagna, poi ratificato dalla riunione dei ministri della difesa dell’Unione il 21 novembre 2004.

I gruppi tattici (o «di combattimento», come preferiscono chiamarli gli inglesi) sono unità di manovra di 1.500 soldati ciascuno, dotate di logistica propria, schierabili entro 15 giorni e per un periodo di 30 (elevabile a 120 con gli avvicendamenti), proiettabili anche in teatri operativi ambientalmente «difficili». Francia, Gran Bretagna, Italia e Spagna formeranno ciascuna un battle group, mentre altri nove di questi saranno plurinazionali. È possibile che alcuni dei gruppi trattici siano tutti europei, mentre altri si identificheranno con formazioni già esistenti in ambito NATO.

La condivisibilità euro-americana del progetto europeo dei battle group è dimostrata dalla sua compatibilità con l’analogo programma atlantico della NATO Response Force (NRF), un corpo integrato aeron avale-terrestre formato da 21.000 uomini per un ampio arco di missioni, che vanno dalle operazioni di sostegno alla pace e dall’emergenza umanitaria alla deterrenza, alla pre venzione chimico-biologico-nucleare, all’antiterrorismo e al peace enforcement. Con un’efficace dimostrazione di flessibilità politica la Francia, che pure non partecipa agli organi decisionali della NATO in campo militare, svolge nella NRF un ruolo sempre più importante dal punto di vista sia quantitativo che qualitativo, emergendo come uno degli attori nazionali più autore voli all’interno dell’iniziativa.

La cooperazione che si può instaurare fra i battle-group europei e la NRF costituisce una prospettiva realistica, sia nel crescente intreccio dei comandi e dei reparti, sia nell’accordo circa i concetti di impiego (del resto, dopo il documento di Salonicco presentato da Solana dell’estate 2003, anche l’UE ha adottato una concezione strategica in linea con i principi sanciti dalla NATO a Praga nel 2002). I vantaggi, sul piano collettivo e dei singoli paesi contributori, sono significatitivi e sono stati così elencati: 1) gradualità; 2) interattività; 3) gestione della flessibilità; 4) differenziazione; 5) efforts sizing.3 Gradualità, perché ogni paese può partecipare a una formazione multinazionale guadagnando le ricadute politiche del caso, senza essere definitivamente «legato» nel suo effettivo impiego. Infatti, tutti gli accordi che oggi stanno alla base dell’esistenza di una formazione multinazionale (che sia riconducibile ai battle- group o alla NRF) consentono estesi margini di discrezionalità a tutti i partecipanti, sia nella decisione di impiego della formazione multinazionale, sia nella loro effettiva partecipazione a missioni multinazionali di quest’ultima (ovviamente affrontandone in questo caso alcuni costi politici).

Interattività perché tramite le forze multinazionali le istituzioni militari e diplomatiche nazionali sono dotate di maggiori capacità nell’individuazione reciproca delle esigenze comuni in termini di ammodernamento delle forze e delle capacità di esecuzione dei compiti.

Gestione delle flessibilità perché ciascun paese partecipante ha sempre un certo grado di discrezionalità nel tenere sotto controllo gli obiettivi di una forza multinazionale (e le finalità della politica estera di cui lo

strumento militare multinazionale è espressione), di estenderne o ridurne la portata, e di diversificarne la composizione. Un esempio in questo senso è rappresentato dalla brigata franco-tedesca, nata negli anni Ottanta come embrione duro di un esercito europeo, divenuta poi il nucleo attorno al quale si è strutturato l’Eurocorpo, oggi a sua volta uno dei corpi d’armata di reazione rapida sui quali si basa la NRF.

Differenziazione perché, data la duplice disponibilità di molti reparti nazionali nei confronti sia dei battle-group europei sia della NRF, i singoli paesi potranno scegliere la «bandiera» sotto la quale rischierare i propri contingenti in caso di operazioni. Questo offre vantaggi politici rilevanti quanto intuitivi: partecipare a una missione multinazionale sotto l’egida dell’Unione europea non è la stessa cosa che parteciparvi sotto l’egida della NATO, e viceversa.

Effort sizing, perché l’aumentato sforzo partecipativo ai battle-group europei si traduce automaticamente in un accrescimento delle capacità NATO e viceversa, con conseguente aumento del peso specifico rivestito nell’ambito di entrambe le organizzazioni internazionali dal paese che ne è titolare.

Un caso di convergenza ancora soltanto virtuale, invece, è offerto dalla cooperazione tecnologica e industriale. Il divario strategico che separa l’Europa dagli Stati Uniti ha molte facce, da quella finanziaria a quella tecnologica. Per non limitarsi alla semplice constatazione (che di volta in volta assume il tono della lamentazione ovvero dell’alibi), è utile esaminare da vicino questo divario. Innanzitutto, prendendo atto, nell’ambito finanziario, che i 162 miliardi di dollari stanziati per la difesa dagli europei nel 2003 sono sì una frazione della spesa militare degli Stati Uniti, e tuttavia una non trascurabile frazione di quasi il 40%. Così come, osservando attentamente il gap tecnologico euro-americano in ambito militare (trasporti, comunicazioni, tecnologia dell’informazione ecc.) emerge che esso prende corpo soprattutto in riferimento alla sfera delle applicazioni, più che alla ricerca di base. Ciò induce a riflettere sulla irrazionalità di una situazione attuale che, in campo finanziario, vede ancora gli europei disperdere le risorse dietro antiquate pretese di autonomia ed esaustività strategica, paese per paese. Con il paradosso di Stati che con ridotte coste marittime pretendono di tenere in piedi una marina e con territori proporzionalmente ancora più limitati pretendono di mantenere un’aviazione (i cui jet pochi minuti dopo il decollo sono già fuori dello spazio aereo nazionale).

Analogamente, anche in campo tecnologico gli europei dovrebbero unire i propri sforzi, individuando di comune accordo le priorità e concentrando gli investimenti. Differenziandosi dagli americani, non pretenderebbero di cercare direttamente nel settore strategico irrealistici (perché costosissimi) break trough, bensì potrebbero focalizzarsi sulla ricerca nel dual use civile e militare, promuovendo il trasferimento delle innovazioni tecnologiche (di cui l’Europa dispone in misura significativa) dal primo al secondo settore.

Infine, è dubbio che si possano affidare integralmente alle virtù regolative del mercato le scelte di fondo di un ambito così elevatamente politico come l’industria della difesa. Ad esempio, l’individuazione di un partner europeo ovvero americano per una partecipazione azionaria o per lo sviluppo di una tecnologia non costituisce una decisione semplicemente imprenditoriale. Il mix di protezionismo statale e di liberismo aziendale che ha contraddistinto, in particolare negli ultimi anni, la situazione italiana è sintomatico dell’urgenza che un futuro governo di centrosinistra prenda sul serio, anche nelle sue implicazioni economiche e produttive, la questione della sicurezza e della difesa europea.

 

 

Bibliografia

1 R. Kagan, Paradiso e potere. America ed Europa nel nuovo ordine sociale, Mondadori, Milano 2003.

2 F. Attinà, La sicurezza degli Stati nell’era dell’egemonia americana, Giuffré, Milano 2003.

3 L. Striuli, comunicazione al Seminario, The Changing role of the military, Archivio Disarmo, Roma, 30 marzo 2005.

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