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L'Agenda di Lisbona e il mercato del lavoro

Written by Alfonso Arpaia Tuesday, 01 March 2005 02:00 Print

Cambiamento istituzionale e cambiamento strutturale rappresentano una costante del processo di integrazione europea. Sebbene diverse possano essere le spiegazioni del nesso di causalità e delle possibili interconnessioni tra i due cambiamenti, il ritmo al quale hanno avuto luogo è stato spesso determinato dall’emergere di una domanda «endogena» di beni pubblici. In questo senso si può leggere il processo di integrazione economica e monetaria come una risposta coordinata alla domanda dei beni pubblici «stabilità macroeconomica» e «funzionamento efficiente dei mercati nazionali», che non poteva essere soddisfatta né dai mercati, né da strutture di governo nazionali o locali, se non, probabilmente, con elevati costi politici e sociali.

 

Il contesto istituzionale

Cambiamento istituzionale e cambiamento strutturale rappresentano una costante del processo di integrazione europea. Sebbene diverse possano essere le spiegazioni del nesso di causalità e delle possibili interconnessioni tra i due cambiamenti, il ritmo al quale hanno avuto luogo è stato spesso determinato dall’emergere di una domanda «endogena» di beni pubblici. In questo senso si può leggere il processo di integrazione economica e monetaria come una risposta coordinata alla domanda dei beni pubblici «stabilità macroeconomica» e «funzionamento efficiente dei mercati nazionali», che non poteva essere soddisfatta né dai mercati, né da strutture di governo nazionali o locali, se non, probabilmente, con elevati costi politici e sociali. Con l’Unione monetaria europea (UME) si realizza uno shock istituzionale che impone una trasformazione delle modalità di funzionamento dei mercati e un adattamento al nuovo contesto delle forme di intervento delle autorità di politica economica. L’adesione all’Unione monetaria ha anche reso evidente la necessità di avviare un processo di riforma dei mercati che garantisca, insieme alla raggiunta convergenza monetaria, un elevato tasso di crescita e la riduzione degli elevati tassi di disoccupazione, nonché dei differenziali tra questi tassi tra i paesi dell’Unione e all’interno di essi.

In tale quadro si possono inserire i differenti interventi in materia di occupazione che a vari livelli di coordinamento o di impegno simbolico si sono affiancati al completamento del mercato unico e al processo di integrazione monetaria sin dal Rapporto Delors. Il Libro bianco ha segnato il punto di avvio del dibattito sulla disoccupazione in Europa e, più in generale, di un ripensamento sul ruolo delle politiche dell’occupazione che gradualmente e, attraverso un processo evolutivo, ha portato sino alla Strategia di Lisbona passando per il Trattato di Amsterdam e le conclusioni del Consiglio europeo di Lussemburgo (Tavola 1 a pagina successiva).

Tavola 1

 

Le politiche dell’occupazione prima del Trattato di Amsterdam: «un atto di fede»

La Strategia di Lisbona rappresenta il punto di incontro dei vari processi di coordinamento che si sono sviluppati nel corso degli anni Novanta. In materia di occupazione, l’agenda recepisce alcuni punti affrontati un decennio prima dal Libro bianco. Già nel preambolo quest’ultimo si opponeva a soluzioni maltusiane del problema della disoccupazione, auspicava la necessità di mercati del lavoro e politiche dell’occupazione più efficienti, e in particolare di intereventi che riducessero i disincentivi all’offerta e alla domanda di lavoro soprattutto per coloro con bassi livelli di istruzione. Allo stesso tempo, veniva sottolineato il ruolo degli investimenti in risorse umane come fattore propulsivo di lungo periodo della competitività, l’importanza di una maggiore flessibilità nell’organizzazione del lavoro e di un approccio attivo e preventivo al problema della disoccupazione. Sono questi temi che si ritroveranno più tardi nei Consigli di Lussemburgo (1997) e di Lisbona (2000).

Sulla scorta dei suggerimenti del Libro bianco, cinque aree di intervento furono identificate come prioritarie dal consiglio di Essen (come indicato nella Tavola 1). Tuttavia, nonostante i passi avanti nell’individuare le aree di intervento critiche, ci si limitava a invitare gli Stati membri a «tradurre in atto queste raccomandazioni nelle loro politiche nazionali, nell’ambito di un programma pluriennale». La cooperazione in materia di occupazione tra gli Stati membri e tra questi e la Commissione si limitava a uno scambio occasionale di informazioni, con i pochi interventi coordinati a livello sopranazionale, soggetti alle regole dell’unanimità delle decisioni del Consiglio. Nonostante il forte impegno simbolico a migliorare la situazione occupazionale, gli interventi nazionali non venivano sottoposti a una regolare valutazione e le politiche dell’occupazione erano più un atto di fiducia che uno strumento coordinato per la realizzazione di obiettivi comuni.

 

Le politiche dell’occupazione dopo il Trattato di Amsterdam: una questionedi interesse comune

L’inserimento di un elevato livello di occupazione tra gli obiettivi dell’Unione e soprattutto di un titolo «Occupazione» nel Trattato di Amsterdam ha rappresentato un punto di svolta verso l’ampliamento del ruolo di coordinamento dell’Unione europea nelle politiche dell’occupazione. Con il Trattato veniva avviato un processo iterativo che coinvolgeva le istituzioni dell’UE e le autorità nazionali a vari livelli di governo. Questo processo tende a rafforzare l’impegno nazionale nei processi decisionali europei, favorendo così una (parziale) «europeizzazione» del linguaggio1 delle politiche dell’occupazione che conservano forti caratteristiche nazionali. E non poteva essere altrimenti, date le differenti tradizioni e preferenze su modalità di regolazione del mercato del lavoro e dei sistemi di welfare.

Ancora prima dell’entrata in vigore del Trattato, il Consiglio straordinario di Lussemburgo ne decise l’applicazione immediata delle disposizioni, avviando formalmente la cosiddetta Strategia europea per l’occupazione (processo di Lussemburgo). La Strategia ambisce a estendere all’occupazione l’esperienza maturata nella sorveglianza multilaterale delle politiche economiche. Prevede un monitoraggio e la valutazione degli interventi nazionali, ma senza sanzioni per i paesi devianti. L’unica forma di incentivo ad attuare le linee guida si basa su elementi di coordinamento soft, quali valutazioni comuni tra pari (common assessments, peer review e peer pressure) e analisi delle buone prassi, che non contraddicono il principio di sussidiarietà e lasciano alle autorità nazionali la responsabilità della gestione delle politiche dell’occupazione.2 D’altra parte, l’incontro periodico tra pari non solo favorisce l’apprendimento delle esperienze reciproche ma, soprattutto, crea la possibilità di spiegare le specificità nazionali e regionali. È quindi un forte incentivo ad essere parte dei pares. Questo modello di coordinamento, formalizzato dal Consiglio di Lisbona con il termine Metodo di coordinamento aperto, si basa essenzialmente su una cooperazione intergovernativa con elementi sopranazionali e il coinvolgimento di attori locali e parti sociali. Data questa complessa rete di interazioni, non sorprende che l’obiettivo principale sia la partecipazione a un coordinamento volontario di pari e un adattamento delle politiche nazionali a obiettivi comuni, piuttosto che una vera e propria armonizzazione delle stesse. Discutere sull’efficacia di questa forma di organizzazione dei processi decisionali europei porterebbe troppo lontano. Dal punto di vista puramente epistemologico, è il caso di notare come questa forma inusuale di cooperazione abbia determinato una convergenza nell’uso di un linguaggio comune che prelude a una convergenza nei modelli interpretativi, nelle diagnosi e nello sviluppo di categorie di analisi comuni (ad esempio il richiamo agli incentivi finanziari tra le determinanti dell’offerta di lavoro e a politiche di welfare to work, ossia di interventi che riducono la dipendenza dai sistemi di protezione sociale favorendo la transizione da disoccupazione a occupazione). A partire dai quattro pilastri (occupabilità, adattabilità, imprenditorialità e pari opportunità)3 e dalle parole chiave (flessibilità, activation, apprendimento lungo l’intero arco della vita) si è sviluppato un importante dibattito sulla necessità di modernizzare il mercato del lavoro e i sistemi di sicurezza sociale in risposta ai cambiamenti tecnologici, demografici e nella divisione internazionale del lavoro. Tuttavia, sembra esservi stato solo un parziale adattamento delle politiche nazionali al discourse europeo, probabilmente a causa degli scarsi incentivi per ciascun paese nel chiamare sul banco degli imputati i pari che attuano comportamenti devianti (name and shameing)4 e dell’emergere, al contrario, di un equilibrio collusivo tra di questi.

Nel 2000, in occasione del Consiglio straordinario di Lisbona, i processi di Lussemburgo, Cardiff e Colonia furono inseriti in un unico quadro di riferimento, che, a partire dai punti deboli dell’economia europea, individua un «programma ambizioso al fine di creare le infrastrutture del sapere, promuovere l’innovazione e le riforme economiche, e modernizzare i sistemi di previdenza sociale e d’istruzione».5 I contenuti dell’Agenda di Lisbona sono ben noti: accelerare la transizione verso un’economia competitiva e basata sulla conoscenza che sia capace, senza compromettere i principi di efficienza, di creare più e migliori posti di lavoro e di favorire l’inclusione sociale. Modernizzazione dei sistemi di protezione sociale, riforma dei mercati, un adeguato utilizzo delle risorse umane, stabilità macroeconomica sono i punti chiave dell’Agenda.

Per quanto attiene al mercato del lavoro, lo slogan della Agenda di Lisbona potrebbe essere «lavorare meglio lavorare tutti». Vengono fissati degli obiettivi quantitativi da raggiungere entro il 2010 per il numero complessivo di occupati (il più possibile vicino al 70%) e l’occupazione femminile, in rapporto alla rispettiva popolazione in età lavorativa (superiore al 60%), ai quali si aggiungono, con il consiglio di Stoccolma (2001), un obiettivo del 50% per il tasso medio di occupazione dei lavoratori anziani. Con il vertice di Lisbona non solo viene ribadito un impegno simbolico alla piena occupazione, ma anche la necessità di aumentare la partecipazione della forza lavoro (in particolare delle donne e dei lavoratori anziani), che implica il ripudio dell’argomento in base al quale è possibile ridurre la disoccupazione riducendo la partecipazione della forza lavoro (lump of labour fallacy).

Nel 2003 la Strategia dell’occupazione diviene parte integrante dell’Agenda di Lisbona, viene ridotto il numero di aree tematiche coperte dalle linee guida dell’occupazione e si afferma un orientamento meno sbilanciato verso politiche di activation, più di medio termine.6 Con la revisione della Strategia europea dell’occupazione i pilastri vengono abbandonati per una struttura che, a partire da tre obiettivi (piena occupazione, qualità e produttività sul lavoro, coesione e integrazione sociale) individua dieci aree di intervento, alcune delle quali affiancate da target quantitativi (Tavola 2). Nella nuova impostazione la Strategia dell’occupazione, pur ribadendo l’importanza dell’approccio preventivo, riconosce la necessità di un adeguato rapporto tra flessibilità e sicurezza, di politiche per la formazione e per lo sviluppo del capitale umano. Inoltre viene ribadita l’importanza di misure che favoriscano la partecipazione al mercato del lavoro, in particolare di interventi making work pay.7 Rimane fuori ogni tipo di richiamo ai meccanismi di formazione dei salari.

Tavola 2

 

«Economic rationale» della Strategia di Lisbona nella dimensione del mercato del lavoro: innovazione, skills, occupazione e crescita

Alla base dell’Agenda di Lisbona c’è l’idea di una riforma del sistema economico che promuova l’innovazione tecnologica, una forza lavoro con elevati livelli di istruzione e capace di adattarsi ai rapidi mutamenti tecnologici, mercati più efficienti e uno Stato sociale che, pur conservando le caratteristiche del modello sociale europeo, sia compatibile con il dinamismo economico, se non da stimolo.

È ampiamente documentato il ruolo dell’innovazione tecnologica, della produzione e della diffusione delle conoscenze nei processi di accumulazione e crescita economica. L’innovazione tecnologica guidata da attività R&S, dall’apprendimento di nuove tecnologie e dalla accumulazione di capitale umano e fisico crea le condizioni attraverso le quali un dato regime tecnologico genera mutamenti nella struttura dell’economia, crescita, occupazione e ulteriore innovazione. La «familiarità» dei processi innovativi contribuisce all’introduzione delle nuove tecnologie, mentre l’acquisizione di conoscenze ne riduce il costo di applicazione e genera gli incentivi per lo sviluppo di nuove forme di produzione. Una forza lavoro pronta ad affrontare le sfide del cambiamento tecnologico offre ovvi vantaggi, non solo perché parte attiva dello stesso, ma anche perché riduce i tempi «morti» nei quali le nuove tecnologie non sono profittevoli in quanto inventate ma non ancora di massa.

Il mercato del lavoro è la «cerniera» che lega processi innovativi e processi di accumulazione e crescita. Le istituzioni del mercato del lavoro8 contribuiscono ad allocare risorse, reddito e rischi. In merito al primo ruolo, la capacità di adattamento d’imprese e lavoratori ai mutamenti tecnologici e nella divisione internazionale del lavoro determina le condizioni affinché attività non più remunerative vengano sostituite da produzioni più innovative, a maggiore contenuto tecnologico e di conoscenza. Istituzioni del mercato del lavoro sviluppatesi in mercati poco competitivi e poco aperti alla concorrenza estera possono dare luogo ad ampie sacche di sottoutilizzazione della forza lavoro in mercati più competitivi e turbolenti.9 Ne deriva la necessità di trasferire risorse da industrie e settori che producono beni e servizi tradizionali, spesso con bassa elasticità del reddito alla domanda mondiale, verso settori e industrie a più alto contenuto tecnologico e di conoscenza, di solito con una più alta elasticità alla domanda mondiale. L’allocazione del reddito assolve un ruolo importante, in quanto promuove livelli «adeguati» delle retribuzioni e fornisce gli incentivi all’acquisizione del capitale umano. Infine, un’efficace ed efficiente allocazione dei rischi serve a proteggere i lavoratori, in particolare i più deboli, nei confronti di shock settoriali o aggregati. A causa delle imperfezioni nella distribuzione delle informazioni, la copertura contro i rischi (di reddito e di disoccupazione) non può essere fornita da mercati assicurativi privati,10 ma dall’intervento pubblico attraverso un sistema efficace di ammortizzatori sociali. Inoltre, sussidi di disoccupazione favoriscono anche una maggiore flessibilità del mercato del lavoro e un migliore abbinamento tra competenze offerte e qualifiche richieste, quando sono da incentivo alla ricerca di un lavoro che meglio riflette le proprie caratteristiche.

Riforma del mercato del lavoro e riforma del welfare sono parte integrante di un processo di trasformazione della struttura economica. Con l’obiettivo dell’Agenda di Lisbona di aumentare i tassi di occupazione e di partecipazione (così come ridurre quelli di disoccupazione), si avvia un processo di modernizzazione dei sistemi di welfare, incentrato sul rifiuto dell’argomento che il numero di posti di lavoro creabili sia esogeno, cioè indipendente dall’offerta di lavoro (lump-of-labour fallacy). L’idea ricorrente, soprattutto nei momenti di crisi, di risolvere il problema della disoccupazione scoraggiando la partecipazione al mercato del lavoro non solo è stata la causa di una prematura esclusione dal mercato del lavoro di settori importanti della popolazione (lavoratori anziani e/o con basse qualifiche), ma ha anche dato luogo a distorsioni allocative e distributive delle politiche pubbliche. Il restringimento della potenziale offerta di lavoro, con forme di pensionamento anticipato o un uso improprio dei sussidi di invalidità, rende squilibrata la composizione della spesa sociale a favore degli insiders, distorcendo il rapporto tra spese per assistenza e spese per previdenza e dando luogo a un’organizzazione dei sistemi di protezione sociale che non rappresenta i segmenti più deboli della popolazione. La bassa partecipazione al mercato del lavoro genera anche una configurazione dei sistemi di tutela dell’impiego che si caratterizza come protezione nel «posto di lavoro» piuttosto che dei lavoratori «nel mercato», ad esempio come sarebbe con indennità di disoccupazione, politiche attive e preventive. «L’equivalenza funzionale» tra i due concetti da più parti rilevata11 non implica una neutralità rispetto ai processi di accumulazione e crescita, proprio per i vantaggi forniti da una migliore adattabilità e flessibilità a shock tecnologici o settoriali. Di contro, l’esistenza di un vincolo dal lato dell’offerta di lavoro riduce i margini di creazione di occupazione. Infatti, anche se l’occupazione continua ad essere determinata dalla domanda aggregata, un’alta partecipazione fa sì che il vincolo dell’inflazione non venga raggiunto troppo presto, cioè prima che la domanda abbia creato un elevato numero di occupati.

L’enfasi della Strategia di Lisbona sull’occupazione e sulla partecipazione invita a considerare con più attenzione le determinanti delle decisioni di partecipazione al mercato del lavoro in relazione ai diversi gradi di attaccamento al mercato del lavoro e alle innumerevoli transizioni tra i diversi stati lavorativi (dalla scuola al lavoro, da un lavoro a un altro, dall’attività di lavoro a quelle di formazione, da occupato a non occupato). Viene così superata la semplice dicotomia tra occupati e disoccupati. In termini di policy, rimuovere il vincolo dal lato dell’offerta alla creazione di posti di lavoro implica una maggiore attenzione a strategie di attivazione e prevenzione e agli incentivi a lavorare.

Per quanto riguarda le strategie di attivazione e prevenzione, è opinione condivisa che sia necessario passare da politiche passive di sostegno del reddito a politiche che prevedono la partecipazione ad attività di ricerca di lavoro o formazione come condizione per il mantenimento dei sussidi. Ovviamente, ciò richiede efficaci ed efficienti strutture di orientamento e assistenza di coloro che sono in cerca di lavoro (job assistance e job counselling), di formazione professionale, ma anche sanzioni per coloro che usufruiscono delle politiche attive senza concrete attività di ricerca di lavoro. L’esperienza dei paesi nordici di vincolare misure di sostegno del reddito alla partecipazione al mercato ha chiari vantaggi rispetto ai sistemi di welfare in cui le politiche di assistenza disincentivano a lavorare. Al riguardo, l’esperienza Britannica del New Deal for the Unemployed Youth è incoraggiante.12 Blundell Bell e Van Reenen stimano che queste politiche abbiano prodotto un aumento della probabilità di uscita dalla disoccupazione di circa il 20%, un quinto del quale per effetto delle più stringenti condizioni alla ricerca imposte dal programma.

Per quanto attiene agli incentivi, appare necessario agire sui sistemi fiscali e di protezione sociale in modo da modificare la convenienza a lavorare e ridurre i rischi che aumenti delle retribuzioni lorde si traducano in aumenti delle retribuzioni nette per effetto dell’interazione tra livelli di tassazione e perdita di taluni trasferimenti (le cosiddette «Trappole della povertà»). Oppure che la decisione di accettare un lavoro, perdendo il sussidio di disoccupazione, dia luogo a un reddito netto inferiore a quello fornito dal sussidio («Trappole di disoccupazione»).13

Va detto che la modernizzazione del modello sociale europeo auspicata dall’Agenda di Lisbona non è un eufemismo per minore protezione, come sostenuto a torto da chi ritiene che le politiche distributive siano sempre un costo per la crescita o, al contrario, da chi ne sostiene la necessità come condizione per rafforzare la coesione sociale e la crescita. Questo argomento trova il suo punto debole nell’assunzione (implicita) che le economie dei paesi europei si trovino ora e sempre sulla frontiera di un ideale trade-off tra equità ed efficienza, per cui non si può aumentare la prima senza diminuire la seconda. In pratica, l’emergere di trade-off dipende dal modo in cui differenti obiettivi sono perseguiti e da come sono congegnati, concepiti, elaborati i meccanismi che regolano il funzionamento del mercato del lavoro (dal design delle politiche). C’è ampio spazio per interventi di politica economica capaci di garantire livelli di protezione e di assicurazione contro i rischi di disoccupazione e di bassi redditi, evitando le distorsioni che generano scarsi vantaggi in termini di efficienza e distribuzione del reddito. Non si possono escludere casi in cui il trade-off tra efficienza ed equità è poco vincolante e vi sono complementarità tra equità ed efficienza. Ad esempio Blank,14 consigliere economico nella prima Amministrazione Clinton, individua tre situazioni in cui questo accade: a) quando i trasferimenti pubblici vanno a segmenti della popolazione con bassa probabilità di trovare un lavoro; b) quando l’accesso ai trasferimenti pubblici è condizionato ad attività concrete di ricerca di lavoro; c) quando cambiano le opportunità di lavoro, in modo da aumentare le prospettive di reddito e di occupazione future. Mentre il primo caso è tipico di politiche sociali e di assistenza strictu sensu (per esempio di politiche della povertà), gli altri due definiscono delle chiare linee di intervento per le politiche del lavoro. Quindi non una minore, ma una migliore protezione in un mercato del lavoro più flessibile.

È chiaro che in virtù delle caratteristiche e dei problemi di ciascun paese non è possibile, né avrebbe molto senso, chiedere l’applicazione di una politica comune. A livello comunitario si tratta piuttosto di coordinare gli interventi di politica sociale e dell’occupazione rispettando le tradizioni e le preferenze nazionali, ma nel contempo sfruttando al massimo le possibili esternalità, a cominciare da quelle create dallo scambio di informazioni sulle migliori pratiche. L’esperienza dei paesi più avanti nel processo di riforma dimostra come vi siano delle importanti interazioni tra incentivi al lavoro, misure di sostegno del reddito, sussidi di disoccupazione e politiche del lavoro mirate ai gruppi ad alto rischio. Interventi congiunti su queste aree hanno contribuito agli alti tassi di occupazione e ai più bassi tassi di disoccupazione, e soprattutto hanno modificato i comportamenti e le chances occupazionali di quei segmenti della forza lavoro (donne, lavoratori anziani e a basse qualifiche) a maggior rischio di non-occupazione (inattività o disoccupazione). Il principio di un efficace sistema di attivazione e prevenzione potrà apparire non rivoluzionario, ma sembra essere efficace.

Sebbene i risultati finora raggiunti facciano dubitare dell’efficacia di processi di coordinamento soft come quello di Lisbona sull’occupazione,15 la convergenza nelle categorie di analisi e negli obiettivi non deve apparire secondaria: dall’idea di un numero fisso di posti di lavoro si è passati a una di un mercato del lavoro inclusivo e parte dei processi competitivi; dall’idea che basta ridurre l’offerta di lavoro per ridurre la disoccupazione all’idea che l’offerta vada aumentata; da un sistema di regolazione dei rapporti di lavoro, che protegge i posti di lavoro, a uno che aspira a proteggere i lavoratori, senza aumentarne l’incertezza; dai sussidi di disoccupazione come strumenti difensivi, ai sussidi di disoccupazione come parte integrante di una strategia preventiva e di attivazione.

Quella di Lisbona è una strategia per la produzione di beni pubblici, con significative esternalità a livello del complesso dell’area, ma che non ha trovato, nelle regole che si è data finora, i meccanismi che incentivano gli Stati membri ad assumerne la leadership e la ownership, essendo essi responsabili solo della produzione nazionale. Per accelerare la messa in opera dell’Agenda, la Commissione ha di recente proposto dei cambiamenti alla governance della Strategia, di cui si parlerà dopo una breve descrizione dell’andamento recente del mercato del lavoro europeo.

 

L’andamento dei tassi di occupazione

Nonostante i miglioramenti osservati nell’andamento del mercato del lavoro, la distanza dagli obiettivi di Lisbona rimane significativa. Dopo i buoni risultati della seconda metà degli anni Novanta, l’andamento del tasso di occupazione dal 2000 – anno di avvio della Strategia – al 2003 è stato positivo, ma molto più contenuto anche a causa del forte rallentamento ciclico intervenuto nel periodo. Nel 2003 il tasso di occupazione complessivo al 64,4% della popolazione in età lavorativa rimane di gran lunga inferiore all’obiettivo di Lisbona del 70%. Il tasso di occupazione femminile, in rapido aumento nel corso del decennio passato, è attualmente di quattro punti percentuali inferiore all’obiettivo di Lisbona. Per i lavoratori anziani, sarà necessario entro il 2010 un aumento di poco meno di nove punti percentuali per raggiungere l’obiettivo fissato a Stoccolma: dall’attuale 40% al 50%.

Guardando alla composizione per classe di età e sesso, appare evidente che gli interventi dovranno focalizzarsi sulla componente femminile, sui lavoratori anziani (55-64 anni) e su quella giovanile. I tassi di occupazione per la componente maschile nelle classi di età centrali (25-64 anni), intorno all’80%, appaiono invece in linea con quelli USA, il paese solitamente preso a confronto. A livello europeo, solo il 56,1% delle donne in età lavorativa (15-64 anni) risulta occupata, mentre poco meno del 40% delle donne europee non è parte attiva del mercato del lavoro (né occupata, né in cerca di lavoro). Per i lavoratori nella classe di età 55-64, il basso tasso di occupazione (41,5%) riflette ampi divari di genere (51,4% per gli uomini contro il 32,0% per le donne) che, ancorché in riduzione, continuano ad essere significativi. Con circa due terzi della popolazione anziana femminile e quasi metà di quella maschile fuori dal mercato di lavoro, la bassa partecipazione dei lavoratori anziani rappresenta una sfida per il finanziamento degli attuali sistemi di welfare, in particolare nei paesi a più rapido invecchiamento della popolazione. Infine, le differenze tra i tassi di occupazione dei giovani europei e statunitensi riflette non tanto una maggiore propensione di questi ultimi a lavori part-time, ma soprattutto una difficoltà oggettiva dei primi nella transizione scuola-lavoro.

Il dato aggregato nasconde grandi differenze tra i paesi europei. Mentre per l’Italia il tasso di occupazione (56,1%) è tra i più bassi d’Europa, inferiore solo a quello della Polonia e di Malta, in Danimarca, Olanda, Svezia e Regno Unito più di due terzi della popolazione in età lavorativa (15-64 anni) risulta occupata. Inoltre, paesi con bassi tassi di partecipazione come l’Italia e la Grecia presentano bassi tassi di occupazione, mentre laddove la partecipazione è elevata anche l’occupazione è elevata (ad esempio in Danimarca, Olanda, Svezia e Regno Unito), a conferma della totale arbitrarietà dell’idea che il numero dei posti di lavoro sia fisso. I bassi tassi di occupazione e di partecipazione complessivi riflettono marcate differenze nei tassi femminili e dei lavoratori anziani: con Italia, Spagna, Grecia e Belgio tra i paesi con le maggiori differenze di genere, e Danimarca, Olanda Regno Unito con le minori. I divari sono ancora più drammatici per i lavoratori anziani.

Per quanto riguarda i tassi di disoccupazione, nel 2003 il numero di disoccupati in percentuale della forza lavoro ha raggiunto il livello più basso da un decennio (8,1%), nonostante il rallentamento ciclico e pur rimanendo al di sopra di quello USA. La dispersione tra i tassi di disoccupazione dei quindici paesi si riduce nel tempo, anche se questa aumenta leggermente se si includono i nuovi Stati membri. I disoccupati di lungo termine, diminuiti nell’Unione europea dal 48% del totale dei disoccupati nel 1995 al 41,5% nel 2003, oscillano tra il 20% in Danimarca e Regno Unito, dove flessibilità del mercato del lavoro, politiche attive e preventive evitano che esperienze temporanee di disoccupazione si trasformino in un fenomeno permanente, a un massimo di poco inferiore al 60% del totale dei disoccupati per l’Italia, dove il mercato del lavoro è meno flessibile e manca una politica di prevenzione di lungo periodo.

I miglioramenti osservati nel corso del decennio nei tassi di occupazione, in particolare femminile e dei lavoratori anziani, e la riduzione deltasso di disoccupazione di lungo periodo segnalano cambiamenti importanti nel funzionamento del mercato del lavoro. Sebbene questi progressi siano in parte l’esito di mutamenti di costume è innegabile che questi ultimi siano stati favoriti da interventi nel mercato del lavoro (è il caso ad esempio delle misure che hanno reso più semplice l’accesso ai contratti a tempo parziale). Tuttavia, ancorché in aumento, i tassi di occupazione e partecipazione femminile e dei lavoratori anziani continuano ad essere troppo bassi, quelli giovanili bassi e in diminuzione, mentre alti sono i rischi di rimanere disoccupati per una anno o più.

 

Accelerare il processo di riforma

Nel Consiglio europeo di Lisbona i capi di Stato e di governo hanno fissato un ambizioso programma di riforma dell’economia Europea. I risultati ottenuti sin ora rendono evidente la necessità di accelerare le riforme, focalizzando gli interventi su obiettivi di crescita e occupazione. Rispetto a un ritardo nell’attuazione di riforme rese urgenti dalle pressioni demografiche e dai cambiamenti nella divisione internazionale del lavoro, si ritiene necessario rafforzare gli incentivi degli Stati membri nella realizzazione di interventi strutturali. Infatti, nonostante il learning indubbiamente positivo di cui si è detto, il Metodo di coordinamento aperto, così come organizzato finora, presenta una struttura di incentivi alla partecipazione e di condivisione di obiettivi che non è stata foriera al livello nazionale di un ampio dibattito nazionale sulle politiche da realizzare. Piuttosto, ha favorito il rafforzarsi di un processo «trans-governativo», con limitate ricadute sul dibattito nazionale. Rafforzare il coinvolgimento degli Stati membri nella Strategia richiede una maggiore chiarificazione dei diversi livelli di responsabilità.

La Commissione ha recentemente espresso il suo orientamento su come aumentare il grado di coinvolgimento nazionale e delle istituzioni europee in una Strategia per la crescita e l’occupazione.16 Tali proposte prevedono un piano d’azione che chiarisca il contributo dell’Unione europea e degli Stati membri all’attuazione dell’Agenda di Lisbona. Il programma adottato dai governi, dopo il dibattito con i parlamenti nazionali e con il contributo di tutte le parti coinvolte dal processo di riforma, dovrebbe favorire un maggiore coinvolgimento a livello nazionale di tutti gli attori coinvolti. Il grado di appropriazione più elevato che ne conseguirebbe dovrebbe indurre i paesi ad attuare interventi congiunti in diverse aree, sfruttando cosi gli spillover tra di essi. Si prevede anche una semplificazione degli attuali documenti che definiscono gli orientamenti in materia di occupazione e di politica economica in un unico testo che agevoli l’identificazione delle priorità a livello nazionale e dell’Unione nel complesso. Queste proposte, insieme alla nomina di un responsabile nazionale per la Strategia di Lisbona, hanno l’ambizione di portare al centro del dibattito il contributo di ciascun paese agli obiettivi della Strategia.

In merito alle politiche dell’occupazione, viene ribadito l’obiettivo di creare nuovi e migliori posti di lavoro (more and better jobs) attraverso la modernizzazione dei sistemi di protezione sociale (sistemi pensionistici e di assistenza sanitaria), politiche attive del lavoro associate a riforme degli incentivi a partecipare al mercato del lavoro; una maggiore flessibilità del mercato del lavoro e politiche salariali in linea con la dinamica della produttività e che riflettano le condizioni del mercato del lavoro. Viene ribadito il ruolo importante del capitale umano e delle politiche di formazione e istruzione come fattore attivo dei processi di crescita, di diffusione delle conoscenze e di flessibilità. Infine, si chiede agli Stati membri di fissare nei programmi nazionali di Lisbona obiettivi di tasso di occupazione per il 2008 e il 2010. Per quanto concerne le altre aree di intervento, si ritiene che l’azione congiunta crei anche effetti positivi sulla creazione di posti di lavoro.17

 

Grafico 1

 

Tavola 3

 

Bibliografia

1 Ma non solo di questo, dal momento che le decisioni del Consiglio sulle linee guida dell’occupazione vengono prese a maggioranza qualificata.

2 Su proposta della Commissione, il Consiglio adotta le cosiddette linee guida sull’occupazione, che definiscono gli orientamenti che gli Stati membri devono recepire nei loro Piani di azione nazionale sull’occupazione. A livello europeo, le linee guida sull’occupazione e i Grandi orientamenti di politica economica (GOPE) rappresentano lo strumento di coordinamento previsto dal Trattato rispettivamente per il coordinamento delle politiche dell’occupazione e della politica economica.

3 Attorno ad essi si articolano le linee guida sull’occupazione, elaborate dalla Commissione europea e fatte proprie dal Consiglio, che forniscono agli Stati membri gli orientamenti che questi devono recepire negli interventi nazionali.

4 S. Collignon e altri, The Lisbon strategy and the open method of co-ordination, Policy Paper n. 12, Marzo 2005.

5 Tra Lussemburgo e Lisbona due ulteriori processi di riforma furono avviati rispettivamente dal Consiglio di Cardiff nel 1998 e da quello di Colonia nel 1999. Il primo con l’obiettivo di migliorare la competitività dell’economia europea attraverso la liberalizzazione dei mercati dei capitali e dei prodotti e una maggiore flessibilità del mercato del lavoro, il secondo allo scopo di formalizzare un dialogo macroeconomico tra parti sociali, autorità nazionali, Commissione Europea e BCE per migliorare il coordinamento tra politiche macroeconomiche e politiche salariali con l’obiettivo di raggiungere una crescita non inflazionistica.

6 Viene anche rafforzata la coerenza tra le linee guida sull’occupazione e i grandi orientamenti di politica economica (GOPE). Comunicazione della Commissione, The Future of the European Employment Strategy «A strategy for full employment and better jobs for all», disponibile su http://europa.eu.int/comm/employment_social/news/2003/jan/ees_03_com_en.pdf.

7 Con questo termine si intendono le politiche che, con l’obiettivo di ridurre i rischi di disoccupazione e/o di povertà, agiscono sull’imposizione e sulla struttura degli incentivi a lavorare.

8 Con istituzioni del mercato del lavoro intendiamo tutte le modalità di regolazione del mercato del lavoro.

9 Si veda ad esempio G. Bertola e T. Boeri, EMU Labour Markets Two Years On: Microeconomic tensions and institutional evolution, in M. Buti e A. Sapir (a cura di), EMU and Economic Policy in Europe: The Challenge of the Early Years, Edward Elgar, Aldershot 2002; Bertola, Labor Market Institutions in a Changing World, in «Moneda y Crédito», 218/2004.

10 Per esempio, perché non è possibile osservare il comportamento dei lavoratori e dei datori di lavoro e quindi l’effetto di questo comportamento sulla probabilità che si verifichi l’evento «disoccupazione».

11 Ad esempio Buti, L. Pench, P. Sestito, European Unemployment: contending theories and institutional complexities, Policy Paper n.1, Robert Schuman Centre, IUE 1998.

12 J. Van Reenen, Active Labour Market Policies and the British New Deal for the Young Unemployed in Context, NBER Working Paper 9576, 2003. Coloro che partecipano al programma prima di ricevere una qualche forma di sussidio (come formazione, sussidi salariali pagati direttamente al datore di lavoro o un offerta diretta da qualche agenzia di pubblica) devono passare attraverso una fase di screening (il cosiddetto Gateway period) durante il quale sono seguiti da un personal advisor che offre assistenza alla ricerca di lavoro. Durante questo periodo, della durata di quattro mesi, il 40% dei partecipanti trova un lavoro non sovvenzionato dallo Stato, il 13% assume un impiego sovvenzionato, mentre il 30% è in attività di formazione o lavora nel voluntary sector o per l’Environmental task force. B. Bell, R. Blundell e Van Reenen, Getting the Unemployed Back to Work: The role of targeted Wage subsidies, IFS Working Paper 12, 1999.

13 Ovviamente, la partecipazione al mercato del lavoro non è guidata solo da considerazioni pecuniarie, essendo il lavoro una forma di integrazione e promozione sociale.

14 R. Blank, Can equity and Efficiency Complement Each Other?, Working paper 8820, 2002.

15 Si veda ad esempio A. Alesina e R. Perotti, The European Union: A politically incorrect view, Working Paper 10342, 2004 e Colignon e altri, op. cit.

16 Comunicazione al Consiglio europeo di Primavera, Lavorare insieme per la crescita e l’occupazione. Il rilancio della strategia di Lisbona, COMM(2005) 24, disponibile su: http://europa.eu.int/growthandjobs/pdf/COM2005_024_it.pdf.

17 Le opinioni espresse sono da attribuire esclusivamente all'autore e non coinvolgono in alcun modo l'istituzione di appartenenza.

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