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L'identità della politica industriale

Written by Alessandro Aronica e Stefano Fantacone Tuesday, 01 March 2005 02:00 Print

La congiuntura che viene da lontano L’Italia sta vivendo un prolungato periodo di stagnazione dell’attività industriale. Come è ormai noto, anche il confronto con la «vecchia» e lenta Europa ci penalizza. Siamo l’unico fra i grandi paesi europei in cui il livello della produzione industriale ancora si colloca al di sotto dell’anno 2000; da metà del 2003 a oggi, inoltre, è maturata una divaricazione di 6 punti rispetto alla Germania e di 4 punti rispetto alla Francia e alla media europea. Per le esportazioni, la distanza cumulata dagli altri paesi europei è anche più marcata: 25 punti in meno nel confronto con la Germania, quasi 20 e 10 punti in meno rispetto alla media europea e alla Francia. Infine, la produttività italiana è scesa del 2% in un periodo in cui si sono registrati aumenti del 2% sia in Francia sia in Germania.

La congiuntura che viene da lontano L’Italia sta vivendo un prolungato periodo di stagnazione dell’attività industriale. Come è ormai noto, anche il confronto con la «vecchia» e lenta Europa ci penalizza. Siamo l’unico fra i grandi paesi europei in cui il livello della produzione industriale ancora si colloca al di sotto dell’anno 2000; da metà del 2003 a oggi, inoltre, è maturata una divaricazione di 6 punti rispetto alla Germania e di 4 punti rispetto alla Francia e alla media europea. Per le esportazioni, la distanza cumulata dagli altri paesi europei è anche più marcata: 25 punti in meno nel confronto con la Germania, quasi 20 e 10 punti in meno rispetto alla media europea e alla Francia. Infine, la produttività italiana è scesa del 2% in un periodo in cui si sono registrati aumenti del 2% sia in Francia sia in Germania.1

Che questi mediocri risultati abbiano anche a che fare con la natura e con la rigidità del nostro modello di specializzazione produttiva è tesi che va oggi consolidandosi, ma che per molto tempo è rimasta ai margini del dibattito, oscurata dall’inossidabile fiducia in una evoluzione spontanea che, nei fatti, non è mai intervenuta. Anche qui si tratta di richiamare alcuni dati essenziali e, in particolare, quelli ricavati da un’analisi per settori e mercati di sbocco delle attività di esportazione.2 Le esportazioni italiane sono molto concentrate. Esse originano per oltre la metà da 8 dei 35 comparti che, secondo la convenzione statistica internazionale, compongono il settore manifatturiero. Ma quel che più conta è che la distribuzione degli indici di specializzazione dell’Italia è fortemente asimmetrica: i vantaggi, rispetto alla media dei paesi OCSE, si situano in un gran numero di produzioni tradizionali e della meccanica; il nostro paese è invece altamente despecializzato nei settori ad alta tecnologia e a forte economie di scala. Radiografie diverse da quella di impronta tecnologica3 forniscono un quadro un po’ più confortante nel breve periodo, se non altro perché le nostre produzioni di macchinari specializzati sono in grado di intercettare una domanda crescente dei paesi emergenti. Questo relativo conforto non tocca ovviamente tutto il territorio nazionale, ma aiuta a mettere in evidenza un punto cruciale: le preoccupazioni maggiori non debbono venire, in linea di principio, dalla struttura della nostra specializzazione (variamente considerata secondo diversi criteri di lettura), ma dal suo immobilismo.

Il nostro modello risulta essere, infatti, persistente, impermeabile rispetto alle minacce della globalizzazione, solo capace di qualche spostamento in avanti, in direzione di un ulteriore approfondimento della specializzazione in alcuni settori tradizionali (cuoio e pelli, filati e tessili, articoli da viaggio), oppure di qualche passo laterale, nella meccanica per l’industria e in alcune branche della chimica. Stando fermi, ci allontaniamo così dalle altre aree industrializzate, che riescono con una certa continuità a riposizionarsi sulle produzioni nuove e a più alto valore aggiunto. Anche sul mercato europeo, che rimane il nostro sbocco più importante, giochiamo sempre la stessa parte in commedia, mentre i paesi del Centro e del Nord conservano il predominio in tutte le specializzazioni di scala o ad alta tecnologia.

La crisi dell’industria, e quella correlata delle esportazioni, non hanno trovato compensazione nell’andamento del settore terziario. Lo scorso anno, il saggio di crescita dei servizi destinabili alla vendita è risultato pari alla metà della media europea. Non sembrano, pertanto, sostenibili le tesi di quanti leggono il ridimensionamento del settore industriale come un fenomeno fisiologico: il portato di un naturale avvicendamento a vantaggio dei servizi.4 La patologia invece esiste, perché il confronto internazionale mostra come l’Italia sia fra i paesi in cui il settore terziario meno contribuisce alla crescita della produttività5 e perché esiste un legame di causazione diretta fra qualità della specializzazione nell’industria manifatturiera e qualità della specializzazione nei servizi.6 In realtà, continuando ad affidarsi esclusivamente ai processi evolutivi guidati dal mercato, si rischia di assistere, senza produrre alcuna reazione, non già a una fisiologica trasformazione, ma a un progressivo restringimento della base produttiva: un fenomeno che meriterebbe un posto d’onore nell’agenda della politica economica e che, invece, beneficia di una ospitalità discontinua, nettamente sopravanzato da programmi (talvolta solo proclami) di flessibilizzazione dei mercati, di rafforzamento della concorrenza, di miglioramento delle cosiddette condizioni di contesto.

Queste politiche aumentano l’efficienza delle produzioni e contribuiscono alla lunga ad avvicinare le performance delle economie più dinamiche, ma non necessariamente conducono alla definizione di nuovi vantaggi comparati e allo spostamento in avanti del modello di specializzazione. A questa diversa sfida deve invece rispondere la politica industriale, rivendicando un spazio proprio sul terreno occupato dalle politiche contigue. Ad essa spetta non già il compito di identificare ex ante dei settori di successo, bensì quello di aiutare il settore privato a estrarre le informazioni utili per il gioco della competizione dinamica. La politica industriale è, insomma, un processo di scoperta attiva (in un saggio recente Dani Rodrik parla addirittura di «autoscoperta»)7 condotto cooperativamente da imprese private e governo nel tentativo di spostare in avanti la frontiera del modello di specializzazione. A ben vedere, il problema si pone anche nel caso in cui il proprio modello goda di un certo successo, dal momento che questo – nell’era della globalizzazione – rischia sempre di essere temporaneo. Va da sé che tale impostazione della politica industriale costituirebbe certamente una fondamentale novità nel panorama italiano.

 

La grande elusione fiscale

Compresse nel decreto sulla competitività misure – di diversa portata, maturazione e intensità – attente al funzionamento dei mercati, immiserite nel sogno protezionista le esigenze di una equilibrata politica industriale difensiva, le attenzioni della maggioranza ai problemi della nostra industria debbono intendersi tutte riassunte nella tortuosa manovra di aggiramento dal lato della domanda, ovvero negli sconti d’imposta sulle persone fisiche. Pur volendo far poco, e senza cedimenti alle «tentazioni» della politica industriale, si sarebbe potuto quantomeno agire sull’imposizione d’impresa: i modelli di analisi macroeconomica convergono nel dirci che uno stesso sacrificio di gettito produce effetti economici superiori se collegato a un intervento sui contributi sociali o sull’IRAP, piuttosto che sull’IRPEF.8

Vi è da dire, peraltro, che anche se il governo avesse privilegiato questo tipo di scelte, lo avrebbe sicuramente fatto in un contesto di scambio tra minori risorse per la politica industriale esistente (gli aiuti alle imprese) e minori imposte; uno scambio cui guardano con favore anche tutti coloro che ritengono le politiche di incentivazione puramente distorsive della concorrenza, utili solo alle imprese che maturano una poco commendevole specializzazione nelle pratiche amministrative.

Tuttavia, anche il dissolvimento delle politiche di aiuto nelle riduzioni di imposta lascerebbe impregiudicata l’esigenza di un recupero di ruolo della politica industriale in senso proprio. Così come lo abbiamo identificato, questo ruolo deve essere più deliberatamente «distorsivo» e coerente con l’esigenza di favorire la trasformazione della nostra struttura produttiva verso un modello più evoluto (per esempio con più alta tecnologia, ma anche con più industria alimentare, con più grande distribuzione e logistica, ma anche con più indotto della sanità) e più pronto a intercettare le correnti innovative della domanda internazionale (grazie al rafforzamento di imprese di medie e grandi dimensioni). D’altra parte, rispetto a questi più ambiziosi traguardi, le politiche di aiuto non appaiono neanche adeguatamente calibrate.

 

Pubbliche virtù e difficoltà domestiche

L’Italia è rimasta tra i paesi più virtuosi nel postulare una Commissione europea attenta esclusivamente all’amministrazione della concorrenza interna. Una posizione così politicamente corretta ci ha messo forse al riparo da qualche censura, ma non dalle nuove insidie della competizione internazionale. Il nostro zelo si legge nei dati sugli aiuti al sistema produttivo diffusi periodicamente dalla Commissione europea. Dall’ultimo rapporto del 2004 si evince che la nostra politica industriale si è allineata sempre di più alle regole comunitarie, riducendo le risorse impegnate e orientandosi a platee molto ampie di imprese. A un primo sguardo, la politica italiana degli aiuti somiglia in aggregato a quella dei principali paesi europei: in termini di peso degli aiuti sul PIL del settore manifatturiero, i paesi grandi – fatta eccezione per il Regno Unito (0,6%) – si collocano su livelli paragonabili: Francia (1,4%), Germania (1,7%), Italia (1,9%) e Spagna (2,2%). Se si guardano le cose più da vicino, però, l’Italia tende ad allontanarsi dalle economie sorelle. In primo luogo, per la netta preferenza per i cosiddetti obiettivi orizzontali (ricerca e sviluppo, PMI, ambiente, risparmio energetico, occupazione e formazione, coesione), una preferenza che nell’ultimo triennio dell’indagine è risultata rafforzarsi notevolmente. In secondo luogo, anche per la tipologia di obiettivo prevalente all’interno degli orizzontali (le PMI raggiungono il 33%). La politica italiana sembra quindi più simile a quella delle economie più piccole. Tuttavia, per un paese piccolo concentrarsi, per esempio, sull’obiettivo ambiente (come fa la Danimarca) equivale all’esercizio di una grande opzione strategica intersettoriale (è, quindi, una scelta per così dire «verticale»). Per un paese come l’Italia concentrarsi sulle piccole imprese corrisponde, invece, a una non scelta. Le piccole imprese sono considerate meritevoli di attenzione in Europa perché rappresentano un prezioso humus imprenditoriale (e anche perché nei tetti definiti dall’Unione rientrano imprese che piccole non sono). In Italia, l’iniziativa imprenditoriale non manca e costituisce già un vantaggio indiscutibile, mentre la piccola impresa è divenuta anche la forma organizzativa di un capitalismo eternamente immaturo.9 In definitiva, questa parte della politica industriale italiana è già una politica industriale parafiscale, che tende a dare poco a molti, e sulla base più di debolezze che di potenzialità. E i risultati, ovvero la persistenza del nostro modello di specializzazione e le performance di una parte importante della nostra industria, non le danno ragione.

 

La riscoperta della politica industriale

Da diversi anni, i singoli paesi europei e la stessa Unione europea sono alla ricerca di una strategia di politica industriale più articolata e incisiva di quella ristretta ai soli obiettivi orizzontali (certamente importante nel medio e lungo periodo). Una strategia capace di andare oltre il contenimento degli sprechi indotti dalla sleale concorrenza interna, grazie all’individuazione di quelle politiche che possono contribuire a potenziare la competitività delle imprese europee nell’arena internazionale.10 Si riconosce, insomma, che anche in un sistema economico fondato sui principi del libero mercato la politica industriale ha pieno diritto di cittadinanza. Del resto, è profondamente sbagliato esaurire la politica industriale nelle politiche di aiuto. In ogni paese, secondo una miscela variabile, esse sono affiancate da scelte e azioni puntuali che non sempre sono accompagnate da un impegno finanziario dello Stato e, tuttavia, possono rivelarsi di notevole rilievo e di notevole impatto.11

Questa politica industriale che non corrisponde né a una politica di semplice amministrazione della concorrenza (liberalizzazioni e regolamentazioni dei mercati) né a una politica che le regole concorrenziali tradisce (con aiuti illeciti secondo le norme comunitarie) era finita, nella logica prevalente negli ultimi quindici anni in Europa, in una sorta di limbo. Si comincia ora a trarla dall’ombra, nella consapevolezza che la concorrenza non è soltanto un gioco da amministrare, ma una sfida nella quale gli antagonisti più minacciosi portano l’attacco all’insieme delle imprese europee.

Il caso francese, su cui ha sempre richiamato l’attenzione Marcello De Cecco, non è più così isolato, anche se rimane il più consapevole tra i paesi avanzati. Ad esso si aggiungono ora i successi industriali di molti paesi in via di sviluppo, dietro i quali non vi è tanto il basso costo del lavoro quanto l’efficacia dell’azione pubblica.12

Nel nostro paese si sottovaluta la portata di queste novità, continuando a ignorare le possibilità aperte, già nel breve periodo, da politiche «verticali» o selettive. Il rischio è che, in questo modo, ci si emargini anche dal processo di ridefinizione dello stesso approccio dell’Unione europea che – attribuendo maggiore centralità a esperienze come il progetto Airbus – potrà ottenere successi o fallire, ma incrementerà senza dubbio i gradi di libertà delle nostre economie. D’altra parte, i fallimenti conseguono talvolta alle scelte imprenditoriali; ciò che è proprio del dirigismo è di non includere il fallimento tra le eventualità, tardando poi oltremisura a prenderne atto.

 

Dall’Europa all’Italia

La complessità e l’asprezza della competizione mondiale sembrano mettere seriamente in discussione l’efficacia di breve periodo delle cosiddette politiche orizzontali, ma pongono anche cospicui interrogativi a chi voglia considerare ipotesi di intervento pubblico miranti a rafforzare e, quindi, difendere la nostra industria con politiche selettive. In passato linee di indirizzo erano più facilmente identificabili, poiché coincidevano con la rimozione di veri e propri ostacoli. Era più semplice dire che non si poteva fare a meno di un certo settore per ragioni di autonomia, indipendenza, costo dei prodotti intermedi acquistati all’estero. I settori erano un facile parametro d’intervento nella fase più intensa dell’inseguimento dei modelli industriali più evoluti. Oggi è tutto più difficile, e certo non si può inseguire una politica industriale così complessa e complicata da eguagliare, come avrebbe detto Borges, la confusione del reale. Al contempo, le politiche selettive concepite in tempi di crisi corrono facilmente il rischio di cadere nella trappola di un protezionismo asfittico e di corto respiro. Che fare?

Le speranze di una ricostruzione molecolare della nostra politica industriale si sono appuntate negli ultimi anni sulle regioni. Il confronto delle esperienze regionali, in opportune sedi di coordinamento interregionali e nazionali, potrebbe consentire di ricostruire dal basso indicazioni selettive e, al contempo, potrebbe evitare duplicazioni di sforzi in una improduttiva concorrenza tra aree. Ma non vi è dubbio che linee strategiche di indirizzo (doverosamente verificate in ambito europeo) debbono nascere anche da istituzioni centrali, meglio se sulla base di un confronto e uno scambio di informazioni con le migliori risorse imprenditoriali e manageriali che operano nel paese.

Se dovessimo fornire delle esemplificazioni, una strategia industriale italiana dovrebbe toccare questioni come l’irrobustimento e l’internazionalizzazione attiva della grande distribuzione di proprietà italiana, oppure il rafforzamento dell’industria/servizio della logistica; nel presupposto che nei settori cerniera tra produzione e consumo si stia sviluppando un potere economico internazionale che può facilmente falsare (attualmente in nostro danno) i termini della competizione in diversi settori produttivi, dall’alimentare alla comunicazione culturale, passando per i vari segmenti del Made in Italy. Obiettivo di una strategia articolata potrebbe essere ancora lo sviluppo di filiere collegate alla domanda (interna in primis) di servizi evoluti (sanità e turismo). Si potrebbe proseguire – non dimenticando la necessità di scelte anche in negativo – ma, ovviamente, con un vincolo di essenzialità.

Quel che è certo è che il paese deve dotarsi di una strategia. La scelta degli strumenti ne consegue e, da ultimo, viene il problema delle risorse private e pubbliche; queste ultime, in linea di principio, possono essere tanto minori quanto più è stata positiva la fase dello scambio di informazione e del coordinamento. Oggi sentiamo spesso riproporre, invece, un cammino inverso, che dalla scarsità delle risorse risale agli strumenti, per dissolversi, infine, al momento di definire indirizzi strategici. Ma proprio dai limiti e dagli scarsi risultati di questo approccio ha preso le mosse la riflessione proposta in queste pagine.

 

Bibliografia

1 Neanche la vigorosa espansione degli scambi mondiali nel 2004 è valsa a interrompere il periodo di stagnazione della nostra industria. Le più recenti indagini congiunturali segnalano di contro come, ormai oltrepassato il punto di massimo del ciclo estero, le imprese italiane segnalino un ulteriore deterioramento delle prospettive di crescita. Si vedano al riguardo i risultati simili forniti in: Capitalia, Osservatorio sulle piccole e medie imprese, XXII indagine congiunturale, Roma, 17 febbraio 2005; Confapi, Laboratorio PMI, Indagine congiunturale, Roma, 15 febbraio 2005. L’ultima inchiesta ISAE evidenzia inoltre come il clima di fiducia delle imprese manifatturiere abbia registrato una caduta di tre punti e mezzo tra il marzo di quest’anno e il dicembre 2004 (da un valore di 88,5 a uno di 85).

2 Si riprendono qui le analisi condotte dal CER, La crisi delle esportazioni: quello che la lira ci aveva nascosto, Rapporto 4/2003.

3 Sono noti i limiti di questa sommaria classificazione. Nei settori tradizionali, ad esempio, si comprendono produzioni di una «tradizione» destinata a costituire per lunghissimo tempo un insopprimibile vantaggio comparato (è il caso dei prodotti alimentari italiani) e produzioni che possono ancora godere di un notevole impulso innovativo sia nei processi che nei prodotti. Ma il fatto è che, essendo le medie tecnologie più alla portata di tutti, i vantaggi nel secondo tipo di produzioni possono durare ormai lo spazio di un mattino; lo dimostra il caso del tessile, dove un po’ di sollievo dall’invasione orientale è garantito solo dalla forte innovazione di prodotto e dai marchi. In realtà, pur potendo precisare a piacere, la definizione «tradizionali» sta recuperando, in questi anni, una connotazione negativa e, di conseguenza, la radiografia tecnologica riguadagna credibilità, anche se deve essere integrata con altri punti di vista.

4 Il settore manifatturiero pesa in Italia per il 21,3% del PIL, contro il 18,3% della Francia e il 20,8% del Regno Unito. Il peso è invece maggiore in Germania (22,4%). Invero, anche in riferimento a quanto esposto nel testo, più che il dato aggregato sul settore manifatturiero, sembrano significative le cifre riferite ai singoli comparti, che determinano il modello di specializzazione. Scopriamo così che in Italia i comparti del tessile, delle pelli e del legno contano per quasi il 3,5% del valore aggiunto complessivo, mentre negli altri paesi non si raggiunge l’1,5%. Ancora, si rileva che il comparto della meccanica, nel quale presentiamo una forte specializzazione all’esportazione, è comunque sottodimensionato rispetto alle altre grandi economie europee. Lo stesso vale per i mezzi di trasporto.

5 Si vedano al riguardo i dati riportati in CER, Prometeia, REF, L’abbassamento della dinamica della produttività in Italia, Rapporto al CNEL n. 3, maggio 2004.

6 Questo è uno dei principali risultati che emerge dallo studio di P. Guerrieri e V. Meliciani, International competitiveness in producer services, MIMEO, 2004. La tenuta del complesso industriale ha, del resto, giovato alle nostre regioni più dinamiche. Si veda sul caso dell’Emilia Romagna: A. Aronica (a cura di), La competitività delle imprese in Emilia Romagna: il passato, il presente, le prospettive, Regione Emilia Romagna, Assessorato alle attività produttive dell’Emilia Romagna-Centro Europa Ricerche, gennaio 2005.

7 D. Rodrik, Industrial policy for the twenty-first century, CEPR, Discussion Paper n. 4767, Novembre 2004.

8 Secondo le misure presentate nel Rapporto 4/2004 del CER «rispetto a un abbassamento dell’IRPEF una riduzione dei contributi è quasi quattro volte più efficace nello stimolare la crescita, mentre l’impulso dell’IRAP è circa il doppio. La ragione è da ricercarsi nel diverso effetto sull’inflazione, che viene ridimensionata dagli interventi sull’IRAP e sui contributi, restituendo da una parte competitività al sistema produttivo e aumentando dall’altra il potere d’acquisto dei consumatori. Questi ultimi trarrebbero quindi un beneficio netto, pur a parità di imposizione sulle persone fisiche», CER, La crisi delle esportazioni cit., pp. 49-50. Risultati simili sono ottenuti da Prometeia: Gli effetti di misure fiscali alternative, Rapporto 3/2004.

9 L’analisi della dimensione di impresa come vincolo alla crescita dell’industria italiana è posta al centro di molti, recenti lavori del Servizio studi della Banca d’Italia. Per una rapida ricognizione di questi aspetti, si veda S. Trento, Stagnazione e frammentazione produttiva, in «Il Mulino», 6/2003.

10 Sulla effettiva evoluzione della posizione europea e sulle sue ulteriori e auspicabili trasformazioni si rinvia alla efficace sintesi di F. Mosconi, Una politica industriale per l’Europa in crisi, in «Il Mulino», 1/2004.

11 Per una trattazione più ampia di questo tema si rinvia a A. Aronica e A. Vecchia, La selettività dalla politica industriale alle politiche di sviluppo, in «Rivista Economica del Mezzogiorno», 4/2004.

12 D. Rodrik, Growth strategies, NBER, Working Papers n.10050, ottobre 2003.

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