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Ricominciando da Tre. Riflessioni per il welfare del futuro

Written by Claudio De Vincenti Tuesday, 01 March 2005 02:00 Print

La forzatura operata dal governo con il varo del secondo modulo di riforma dell’IRE – forzatura nei confronti di una finanza pubblica compromessa dalla politica di bilancio degli ultimi tre anni e nei confronti delle vere priorità di politica economica poste dalla stagnazione italiana – ha chiarito l’obiettivo di fondo della politica governativa, la riduzione del perimetro del welfare, e ha spinto l’opposizione di centrosinistra a esplicitare la propria, alternativa, visione del ruolo e dei compiti del welfare in una società avanzata. Al di là della polemica più immediata, ha finalmente acquistato centralità la discussione sulle prospettive dell’economia e della società italiana ed è stata impressa una accelerazione alla definizione da parte del centrosinistra delle proprie linee programmatiche. In questa stessa direzione vogliono andare gli elementi di analisi e di proposta presentati in questa nota.

 

La forzatura operata dal governo con il varo del secondo modulo di riforma dell’IRE – forzatura nei confronti di una finanza pubblica compromessa dalla politica di bilancio degli ultimi tre anni e nei confronti delle vere priorità di politica economica poste dalla stagnazione italiana – ha chiarito l’obiettivo di fondo della politica governativa, la riduzione del perimetro del welfare, e ha spinto l’opposizione di centrosinistra a esplicitare la propria, alternativa, visione del ruolo e dei compiti del welfare in una società avanzata. Al di là della polemica più immediata, ha finalmente acquistato centralità la discussione sulle prospettive dell’economia e della società italiana ed è stata impressa una accelerazione alla definizione da parte del centrosinistra delle proprie linee programmatiche. In questa stessa direzione vogliono andare gli elementi di analisi e di proposta presentati in questa nota.

 

Qualche dato sintetico sul sistema di welfare italiano

Soffermiamoci per prima cosa sui risultati dell’intervento di redistribuzione delle risorse attuato nel nostro paese dalla pubblica amministrazione nei suoi rapporti con le famiglie. Una recente ricerca ha fatto il punto sulla situazione, costruendo quello che possiamo chiamare il «bilancio del cittadino». Le entrate pro-capite dei cittadini – prestazioni in denaro o in natura (servizi) di cui ognuno usufruisce da parte della PA – mostrano una relazione moderatamente decrescente con il reddito, mentre le loro uscite pro-capite – pagamenti alla PA sotto forma di imposte e compartecipazioni – risultano crescenti in funzione del reddito. In sintesi, il sistema fornisce servizi e sicurezza sociale all’insieme della popolazione raccogliendo le risorse necessarie al loro finanziamento in funzione del reddito dei cittadini. Le ulteriori disaggregazioni della popolazione – per condizione professionale, per ampiezza del nucleo familiare, per area territoriale – confermano una direzione redistributiva nel complesso abbastanza soddisfacente.

Questa fotografia molto compatta non deve però offuscare limiti e distorsioni del sistema. Prima di tutto, se guardiamo a entrate e uscite dei cittadini in percentuale del loro reddito emerge una distribuzione abbastanza omogenea dell’incidenza delle uscite (imposte e compartecipazioni), che segnala una scarsa progressività del prelievo fiscale nel suo complesso. In altri termini, nel nostro paese, la progressività dell’imposizione diretta basta appena a compensare il carattere regressivo di quella indiretta. È questa in gran parte la conseguenza del fatto che in Italia la progressività è affidata interamente all’IRE, mentre altre imposte dirette hanno peso percentuale limitato e non hanno un profilo in grado di assicurare progressività rispetto al reddito.

Altri limiti e distorsioni del nostro sistema di welfare emergono quando si guardi alle singole voci che compongono le entrate dei cittadini, ossia le spese della PA. La Tabella 1 evidenzia come l’Italia spenda in percentuale di PIL 1,9 punti meno della media europea. Questo risultato d’insieme, di per sé non esaltante, è aggravato dalla composizione della nostra spesa sociale: mentre ai trattamenti di vecchiaia dedichiamo una quota di PIL superiore a quella degli altri paesi (in parte aumentata da spese di tipo assistenziale che per altri paesi ricadono sotto altre voci), spendiamo meno sia per la voce sanità (1 punto in meno di PIL rispetto alla media europea), sia soprattutto per disoccupazione, invalidità, politiche per la famiglia e politiche contro l’esclusione sociale, cui nel complesso dedichiamo 2,9 punti di PIL contro i 6,7 della media europea, con un sottodimensionamento che riguarda tanto i servizi quanto le prestazioni in denaro.

Tabella 1

Diverse conseguenze derivano da questo stato di cose: un sistema di ammortizzatori sociali lacunoso, che non fornisce una rete di protezione generalizzata dal rischio di disoccupazione – in particolare per i lavoratori delle piccole imprese – e che distorce il sistema pensionistico in una funzione impropria di supplenza (pensioni di anzianità e prepensionamenti in varie forme); sostegno inadeguato alle famiglie con figli sia sotto forma di servizi all’infanzia sia sotto forma di trasferimenti monetari, col risultato di ostacolare il lavoro femminile e di lasciare esposte le famiglie a rischi di impoverimento; assenza di strumenti di sostegno dei redditi presenti e prospettici (costruzione di carriere contributive adeguate dal punto di vista pensionistico) dei lavoratori precari, in particolare giovani. Queste tre carenze, insieme con l’assenza di uno strumento di contrasto della povertà e dell’esclusione sociale, contribuiscono a spiegare la maggior diseguaglianza dei redditi disponibili (reddito-tasse+trasferimenti) in Italia rispetto alla media UE e il rilievo particolare che ha nel nostro paese il problema povertà.

A ciò si aggiunga il fatto che il sostegno alle famiglie dovrebbe oggi passare anche per una politica nei confronti della non autosufficienza, un problema che va acquistando un peso sempre maggiore in relazione all’evoluzione demografica e ai cambiamenti in corso nelle strutture familiari. Al riguardo, colpisce nel nostro paese non solo il sottodimensionamento delle risorse a disposizione, ma anche la loro concentrazione sui soli trasferimenti monetari (pensioni di invalidità e indennità di accompagnamento), mentre restano trascurabili le risorse dedicate ai servizi. Il quadro d’insieme ora tracciato – assenza di una rete adeguata di ammortizzatori sociali, insufficiente sostegno alle famiglie, mancanza di un sostegno ai lavoratori precari, mancanza di uno strumento di contrasto della povertà, carenza di servizi alla non autosufficienza – implica che sulla famiglia si scarichi una pesante funzione di supplenza. Non può stupire in questa situazione il rilievo particolare che hanno nel nostro paese i trasferimenti intrafamiliari, che prendono spesso la forma di trasferimenti dagli anziani, che hanno una qualche forma di pensione, verso i giovani, che incontrano ostacoli crescenti nella stabilizzazione dei propri rapporti di lavoro. Lo stato di sofferenza della famiglia è ormai un tema all’ordine del giorno in tutti i paesi avanzati, ma è particolarmente grave in Italia: le carenze del nostro welfare nei servizi e nel sostegno alle famiglie ostacolano il lavoro femminile; la mancanza di forme di sostegno all’autonomia dei giovani ne prolunga la permanenza nel nucleo originario; l’assenza di servizi alla non autosufficienza riversa costi pesantissimi sulla famiglia. In sintesi, siamo di fronte ormai a una sorta di circolo vizioso del tradizionale familismo italiano.

 

La linea del governo di centrodestra

Ricapitoliamo brevemente la linea dell’attuale governo, senza spendere molte parole: una riforma fiscale che spreca risorse concentrando gli sgravi IRE sui redditi alti (riducendo quindi la progressività dell’unica imposta che assolve questo compito nel nostro sistema), l’aumento del prelievo indiretto (regressivo), la riforma del mercato del lavoro non accompagnata da una riforma e generalizzazione degli ammortizzatori sociali, la chiusura della sperimentazione del reddito minimo di inserimento (RMI, che introduceva nel nostro paese uno strumento di contrasto della povertà), la stretta sugli enti locali e quindi sui servizi, sono tutte misure che vanno in direzione opposta a quella di cui ci sarebbe bisogno. La direzione imboccata dal governo è quella di un «welfare di tipo residuale»: un minor prelievo sui redditi elevati cui corrisponde una riduzione di prestazioni sociali, che resterebbero tutt’al più limitate solo alle famiglie in situazione di più estremo bisogno. Si tratta di una strategia ispirata in realtà a una visione sostanzialmente pessimistica circa le sorti future delle economie di mercato avanzate: le loro possibilità di sviluppo passerebbero inevitabilmente per la contrazione del sistema di sicurezza sociale e del ruolo dell’azione pubblica nel garantire coesione e qualità del vivere civile. È ora di cominciare a ragionare invece in positivo, contrapponendo a questo pessimismo distruttivo un razionale e costruttivo ottimismo, consapevoli che una società avanzata richiede più servizi e più coesione sociale.

 

Due distorsioni da superare

Per costruire realmente un welfare all’altezza dei nuovi bisogni occorre un salto di qualità nelle modalità con cui si svolge l’intermediazione pubblica delle risorse: in termini di trasparenza e controllabilità degli effetti redistributivi; in termini di efficienza nell’uso delle risorse; in termini di efficacia nel rispondere alle istanze della società. Del resto, essere consapevoli delle insufficienze dell’attuale assetto del nostro welfare sotto questi profili è essenziale per cogliere le ragioni che spiegano come mai la linea di welfare residuale imboccata dall’attuale governo possa raccogliere consensi non solo presso coloro che ne sono più direttamente avvantaggiati, ma anche presso quanti in realtà da quella linea hanno tutto da perdere, in particolare tra i ceti di reddito basso e medio. Due i terreni su cui ragionare per impostare quel salto di qualità: il superamento della categorialità degli attuali istituti e il superamento dell’autoreferenzialità delle strutture di erogazione dei servizi.

Con «assetto categoriale del sistema» intendiamo il fatto che molti istituti sono ancorati a particolari status, per lo più legati alla specifica posizione presente o passata del soggetto nel mondo del lavoro, cosicché essi producono trattamenti differenziati anche a parità di condizione economica e di bisogno. Ne discendono alcuni dei limiti richiamati più sopra, in particolare: le falle nella rete di protezione dal rischio di disoccupazione (oggi concentrata, tramite la cassa integrazione e l’indennità di mobilità, soprattutto sui lavoratori delle imprese medio-grandi); l’assenza di misure di sostegno dei redditi bassi e precari; il sostegno non generalizzato, oltre che quantitativamente modesto, alle famiglie con figli; l’assenza di un istituto di base per il contrasto della povertà. Nella complessa fase di trasformazione economica che stiamo vivendo, tutto ciò spiega come larghi strati della popolazione, specialmente tra i giovani e le classi di età centrali, si sentano poco coinvolti nel sistema di sicurezza sociale a fronte di una crescente insicurezza nel mercato del lavoro. Con «autoreferenzialità delle strutture di erogazione dei servizi» mi riferisco alle modalità di organizzazione che ne minano l’efficienza e l’efficacia, determinando costi elevati a fronte della effettiva qualità delle prestazioni rese. Il fatto è che tali forme organizzative, ricalcate su quelle tipiche di una PA attenta alla correttezza procedurale e non orientata al risultato, sono esposte a opachi compromessi tra direzione politica e personale in esse impegnate, col risultato che appaiono spesso sorde alle esigenze dei cittadini che utilizzano i servizi. La conseguenza è duplice: per un verso costi elevati che compromettono la possibilità di estendere la rete di servizi compatibilmente con i vincoli di bilancio pubblico; per altro verso, una impermeabilità alle ragioni dei cittadini-utenti che alimenta il consenso verso proposte demagogiche di riduzione del prelievo, offuscandone le implicazioni in termini di riduzione quantitativa e di scadimento qualitativo dei servizi.

 

Orientamenti per una riforma…

Da quanto detto discendono i due perni essenziali di una riforma del welfare che attivi un nuovo consenso nei confronti dell’intermediazione pubblica delle risorse e che sostenga un nuovo patto tra le generazioni: 1) il superamento della categorialità degli istituti preposti alla sicurezza sociale attraverso un insieme di strumenti che configuri un assetto universalistico del sistema, in cui cioè i cittadini abbiano diritto a ricevere prestazioni non in funzione dell’appartenenza a specifiche categorie, ma in funzione delle condizioni di bisogno e siano chiamati a sostenerne il finanziamento in relazione alla loro capacità contributiva; 2) la costruzione di forme di organizzazione dei servizi basate su una struttura di incentivi interni e di verifica esterna, di mercato, della loro effettiva aderenza ai bisogni che ne superi l’autoreferenzialità e ne orienti al risultato la gestione. Si tratta di rinnovare l’intervento pubblico in modo da collocare l’utente, con le sue esigenze ma anche con le sue capacità, al centro del sistema, dando corpo a quello che, con un efficace termine inglese, possiamo chiamare «l’empowerment dei cittadini».

Insomma, la stella polare della riforma del welfare consiste nel mettere al centro del sistema il cittadino in quanto tale, come soggetto di bisogni ma anche come titolare di capacità e di risorse.

 

…e qualche esempio

Non mancano esempi di proposte che vanno in questa direzione. Se ne richiamano qui alcune, cominciando da tre disegni di legge elaborati e presentati dall’opposizione in questa legislatura.

Gli ammortizzatori sociali

Una riforma che generalizza la rete di tutela dal rischio di disoccupazione a tutti i lavoratori, subordinati e parasubordinati, è quella delineata dal disegno di legge presentato dai gruppi parlamentari dell’Ulivo (A.S. n. 1674). La riforma fa perno su due pilastri: l’estensione dell’assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione involontaria a tutte le persone con contratto di lavoro subordinato, anche in forma discontinua, o che svolgono attività di lavoro caratterizzate da una situazione di dipendenza economica (lavori a progetto, ecc.); l’estensione a tutti i lavoratori subordinati della cassa integrazione, con un trattamento base analogo a quello di disoccupazione, ma incrementato tramite fondi bilaterali istituiti con contratto collettivo. Il primo pilastro, finanziato per via contributiva obbligatoria, prevede l’aumento dell’indennità di disoccupazione e il prolungamento del periodo di fruizione. Il secondo si basa su due forme di finanziamento: il trattamento pari a quello dell’indennità di disoccupazione è finanziato per via contributiva obbligatoria; le integrazioni disposte dai contratti collettivi sono invece autofinanziate dalle parti a carico dei fondi bilaterali definiti in sede contrattuale.

Il reddito minimo di inserimento (RMI) Il disegno di legge presentato dall’opposizione (A.C. n. 3619) sviluppa con importanti miglioramenti la sperimentazione del RMI avviata nella passata legislatura e soppressa dall’attuale governo. Condizioni economiche per l’accesso al RMI sono: ISEE non superiore a una determinata soglia; patrimonio immobiliare limitato alla prima casa; patrimonio mobiliare inferiore a un certo limite. L’integrazione del reddito mensile pro-capite equivalente è pari alla differenza tra il reddito mensile disponibile e una soglia predeterminata; e ai fini di incentivare il lavoro nel calcolo del reddito disponibile i redditi da lavoro sono computati al 75%. Obblighi per i beneficiari sono la partecipazione ai programmi di integrazione sociale disposti dai comuni e l’accettazione della chiamata al lavoro anche temporaneo.

La riforma degli istituti di sostegno dei redditi

Il RMI si rivolge a quanti incontrano serie difficoltà a inserirsi nel mondo del lavoro. Ma va affrontato anche il problema di quanti, pur inseriti nel mondo del lavoro, vivono con redditi bassi e il problema delle famiglie di reddito medio che fronteggiano oggi rischi di impoverimento. I nodi da sciogliere, al riguardo, sono quelli della cosiddetta «incapienza fiscale» (un reddito inferiore al minimo imponibile che non consente di usufruire dei benefici derivanti dalle detrazioni e dalle deduzioni), dell’insufficiente sostegno alle famiglie con figli e dell’assenza di strumenti di sostegno all’autonomia dei giovani.

Il disegno di legge quadro di sostegno alle responsabilità familiari presentato alla Camera dai DS (A.C. n. 5025) comincia ad affrontare questi temi con due misure (oltre che con altre ugualmente importanti, su cui qui non mi soffermo, riguardanti il finanziamento dei servizi e l’estensione dei congedi parentali): la riforma degli assegni al nucleo familiare e l’introduzione di una dotazione di capitale per i giovani.

La riforma degli assegni al nucleo familiare consiste nella loro corresponsione anche in caso di perdita del lavoro e nell’affiancamento con una detrazione IRE per figli minori. Tale detrazione viene corrisposta come assegno su base mensile agli incapienti e riguarda anche i lavoratori autonomi, purché il reddito dichiarato sia in linea con gli studi di settore (o ne risulti in sede fiscale giustificato lo scostamento). Questa linea di riforma è stata ripresa e approfondita nell’emendamento alla Finanziaria per il 2005 presentato nel novembre scorso dall’opposizione in contrasto con lo sgravio fiscale del governo. Oltre a razionalizzare la struttura delle aliquote IRE in funzione della restituzione del fiscal drag, l’emendamento proponeva di affiancare agli assegni al nucleo familiare un «Assegno per il sostegno delle responsabilità familiari» sostitutivo delle attuali detrazioni per carichi familiari che, proprio in quanto assegno, verrebbe goduto anche dagli incapienti. L’assegno proposto è di ammontare consistentemente superiore a quello delle detrazioni, in modo da sostenere anche le famiglie di reddito medio e viene generalizzato a tutti i lavoratori – dipendenti, parasubordinati e anche lavoratori autonomi – a condizione che il reddito dichiarato sia in linea con gli studi di settore. Inoltre, l’emendamento proponeva l’introduzione di un assegno integrativo per i lavoratori con basse retribuzioni. Questa proposta, insieme con l’integrazione contributiva prevista dal disegno di legge sugli ammortizzatori sociali a favore dei lavoratori con basse retribuzioni, prefigura uno strumento importante di sostegno dei redditi presenti e prospettici dei lavoratori con redditi bassi e precari. Si noti anche che gli assegni sono costruiti in modo da incentivare il lavoro e l’emersione.

Il Disegno di legge quadro prevede poi l’introduzione di una «Dotazione di capitale per i giovani»: al momento della nascita, lo Stato apre un conto individuale vincolato a favore del neonato e lo alimenta con un contributo annuo (che può essere ulteriormente alimentato anche da donativi di parenti e amici) fino al compimento del diciottesimo anno di età. I contributi si capitalizzano a un saggio di interesse pari al saggio di crescita del PIL pro-capite e al compimento del diciottesimo anno di età, il giovane può utilizzare la dotazione accumulata per finanziare periodi di studio o di formazione professionale, periodi di ricerca del lavoro, avviamento di attività imprenditoriali, acquisto della prima casa. La parte utilizzata verrà successivamente restituita a tasso zero in un arco di venti anni.

L’interdipendenza con la questione pensionistica

Le tre proposte di legge richiamate – ammortizzatori sociali, RMI e legge quadro sulle responsabilità familiari (e suo sviluppo in sede di emendamento alla Finanziaria) – delineano un sistema di sostegno dei redditi familiari e dell’autonomia dei giovani di tipo universalistico, nel senso che ognuno, indipendentemente dal suo status lavorativo, gode di prestazioni in relazione ai suoi bisogni e contribuisce al loro finanziamento in relazione alla sua capacità reddituale.

Un sistema così orientato consentirebbe di affrontare da una nuova angolatura anche il problema pensionistico. Si è detto come esso svolga una impropria funzione di supplenza per almeno due aspetti: fornisce una garanzia di reddito a lavoratori dismessi dalle imprese in età prossima al pensionamento di vecchiaia e fornisce un sussidio indiretto ai giovani nella lunga fase di inserimento nel mondo del lavoro attraverso i trasferimenti intrafamiliari da parte degli anziani. Questa duplice supplenza è uno (non l’unico) dei motivi che rendono oggi difficile accelerare l’andata a regime del sistema contributivo delineato dalla riforma Dini. Un sistema di ammortizzatori sociali e sostegno dei redditi come quello sopra descritto renderebbe superflua la funzione di supplenza indicata e consentirebbe di accelerare la transizione al regime contributivo, riconducendo il sistema pensionistico alla sua funzione precipua di assicurazione per la vecchiaia. Inoltre, l’integrazione contributiva sulle retribuzioni basse e il profilo incentivante degli assegni integrativi cominciano ad affrontare il problema della costruzione di carriere pensionistiche adeguate, contribuendo alla coerenza complessiva del nuovo assetto previdenziale.

Non è inutile ricordare, a questo riguardo, che le simulazioni di lungo periodo mostrano che, una volta a regime, il sistema contributivo assicurerà una stabilizzazione della quota di spesa pensionistica sul PIL su livelli inferiori a quelli previsti per i nostri principali partner europei. Da questo punto di vista appaiono decisamente sbagliate le misure varate dal governo attuale, che intaccano la coerenza della riforma a regime. Per altro verso, è anche chiaro che la secca modifica dei requisiti per il pensionamento di anzianità varata dal governo si scontra, in assenza di strumenti alternativi di sostegno dei redditi, con la funzione di supplenza oggi svolta dal pensionamento di anzianità.

I servizi per la non autosufficienza

Si discute ormai da tempo sulla necessità di attivare un Fondo nazionale per la non autosufficienza, mentre a livello locale prendono forma diverse esperienze di intervento sostenute da comuni, regioni, fondazioni bancarie e altre organizzazioni nonprofit. Da queste esperienze si possono trarre alcune lezioni utili per ragionare sull’istituzione del Fondo. Prima di tutto, il ruolo centrale dell’assistenza domiciliare integrata come forma di servizio più appropriata alle esigenze dell’anziano non autosufficiente rispetto all’istituzionalizzazione, con l’interessante corollario di una spesa per assistito – a parità di prestazioni – notevolmente inferiore a quella delle Residenze socio-sanitarie. Questa prima osservazione segnala come orientare i servizi alle effettive necessità dei cittadini implichi non solo una loro maggiore efficacia ma anche un loro minor costo. La seconda lezione che proviene dalle sperimentazioni in corso è che efficacia ed efficienza dell’assistenza domiciliare dipendono in misura molto significativa dall’assetto di regolazione che si dà ai servizi.

Non vi è qui lo spazio per una riflessione articolata sul tema. Mi limiterò a segnalare come stiano prendendo corpo forme di mercato regolato che possono ottenere risultati importanti in termini di appropriatezza e di efficienza quanto più fanno leva su: a) procedure di definizione personalizzata del pacchetto di prestazioni, concordata dal soggetto regolatore con l’anziano e la sua famiglia, chiamati a scegliere il pacchetto in base a un vincolo di compartecipazione alla spesa e a un vincolo di ore di assistenza dei familiari stessi; b) una adeguata differenziazione del grado di compartecipazione alla spesa da parte dell’utente in relazione alle sue condizioni economiche; c) l’utilizzo di vouchers (buoni di acquisto) come strumento di empowerment della domanda in grado di orientarla effettivamente verso i servizi che si intendono promuovere e verso soggetti che operano in base a rapporti di lavoro regolari; d) strutturazione in imprese dei soggetti di offerta in modo da sfruttare le economie di scala e di scopo possibili; e) accreditamento delle imprese da parte del soggetto regolatore e fissazione di un cap (tetto massimo) per il prezzo effettivamente pagato dall’utente tramite il voucher, che può essere fatto emergere dal mercato stesso attraverso la messa a gara del diritto a entrare nel mercato regolato (concorrenza «per» il mercato); f ) libera scelta dell’erogatore, tra quelli che hanno acquisito il diritto a operare sul mercato, da parte dell’anziano e della sua famiglia (concorrenza «nel» mercato).

Produzione pubblica e mercato

Le lezioni ricavabili dalle esperienze in corso nel campo della non autosufficienza indicano un rapporto nuovo tra intervento pubblico e mercato: senza alcuna illusione sulle virtù spontanee del mercato, ma anche sulla onnipotenza dell’offerta pubblica, l’intervento pubblico può costruire strumenti di regolazione del mercato che rafforzino i poteri dei cittadini-utenti e spingano le imprese a soddisfare gli obiettivi pubblici. Naturalmente lo schema di regolazione tratteggiato fa riferimento a servizi, come quelli alla non autosufficienza, in cui la specificità individuale del bisogno e l’assenza di caratteristiche di bene pubblico in senso stretto implicano l’utilità di un ampio ricorso a relazioni di mercato. Altrettanto potrà valere per altri servizi di prossimità.

Più complesso è il caso dei servizi, come sanità e istruzione, in cui la pervasività e complessità dei «fallimenti del mercato» (asimmetrie informative, gradi di monopolio dal lato dell’offerta) sconsigliano di puntare sul mercato come meccanismo allocativo principale. Quello però che le esperienze in corso nei servizi di prossimità ci insegnano è che l’alternativa tra produzione pubblica diretta e ricorso al mercato deve essere valutata senza schematismi di un tipo o dell’altro. Sarebbe cioè un errore escludere che dalle regole di mercato si possano trarre utili insegnamenti anche per l’organizzazione di questi servizi. Prima di tutto, costruendo un sistema di incentivi interno alle strutture di offerta pubblica che le orienti maggiormente al risultato: un terreno questo su cui vi è moltissimo da fare. In secondo luogo, sperimentando forme di «concorrenza amministrata» tra i soggetti di offerta, una concorrenza cioè fortemente guidata e monitorata dal soggetto pubblico responsabile del servizio.

 

Risorse e vincoli

Quelli toccati fin qui sono solo alcuni dei temi da iscrivere nell’agenda di una riforma del nostro sistema di welfare. Sono sufficienti però a dare un’idea del respiro che l’azione di riforma dovrà assumere e dell’impegno che essa richiederà. Si pone a questo punto la questione delle risorse che andranno dedicate a una simile riforma e dei modi per reperirle. Al momento si può fare solo un discorso generale (l’entità delle risorse necessarie dipenderà infatti dalla specifica configurazione che assumeranno i singoli interventi), ma spero non generico. In primo luogo, è chiaro che la riforma potrà contare sulle risorse che già oggi sono dedicate agli istituti del welfare, riassorbendole all’interno del nuovo assetto che andrà via via costruendo. Ma è anche chiaro che il rafforzamento del sistema di sicurezza sociale sopra delineato richiederà risorse aggiuntive.

Al riguardo, ci si può porre come impegno di prospettiva il raggiungimento di una quota di PIL dedicata al welfare in linea con la media europea, cioè nel complesso quasi 2 punti di PIL aggiuntivi. Peraltro sappiamo che, a differenza di gran parte dei partner europei, il nostro paese ha un debito pubblico molto elevato in rapporto al PIL e questo vincola comunque le nostre scelte di bilancio richiedendo un avanzo primario più consistente di quello di altri per mantenere un accettabile sentiero di riduzione del debito. Il problema è stato aggravato dalla politica di bilancio dell’attuale governo, che in tre anni è riuscito a ridurre l’avanzo primario da oltre il 4% del PIL lasciato in eredità dal centrosinistra a poco più dell’1%, con la conseguente interruzione della riduzione del debito pubblico.

Ne discendono due conseguenze: il raggiungimento di una spesa per il welfare allineata in quota di PIL alla media europea non potrà che essere realizzato gradualmente, procedendo a una ricomposizione delle diverse voci del nostro bilancio pubblico; e per accelerare il percorso occorre liberare risorse incidendo sugli elementi di inefficienza presenti nell’erogazione dei servizi e sulle distorsioni presenti nell’assetto stesso di entrate e spese della pubblica amministrazione. A questo riguardo, margini di miglioramento rilevanti esistono sia con riferimento ai costi di produzione dei servizi sia con riferimento alla struttura delle entrate e dei trasferimenti monetari.

Con riferimento all’efficientamento dei servizi, l’uscita dall’autoreferenzialità e l’orientamento ai bisogni dei cittadini-utenti passa, come si è detto, per la costruzione di un sistema di incentivi adeguato e per l’apertura verso l’interazione con il mercato. Ciò implica inevitabilmente intaccare posizioni corporative e premiare comportamenti coerenti con gli obiettivi pubblici: è necessaria per questo un’azione tenace e metodica orientata all’efficienza e pronta a sperimentare nuove forme organizzative e nuovi rapporti col mercato.

Con riferimento alla struttura di entrate e trasferimenti monetari colpiscono, nell’assetto attuale, soprattutto due cose. In primo luogo, l’ampia evasione fiscale e la scarsa incisività del prelievo su basi imponibili diverse dal reddito da lavoro, il che concentra il compito di assicurare la progressività sulla sola ire, col risultato evidenziato più sopra di una scarsa progressività del prelievo nel suo complesso. È quindi necessario riprendere la strada del recupero dell’evasione e andare a una ricomposizione del gettito che migliori l’equità complessiva del sistema. In secondo luogo, colpisce il sovradimensionamento rispetto alla media europea dei trattamenti di vecchiaia. Si è già detto della funzione di supplenza che il sistema pensionistico svolge, ma non può sfuggire che anche qui si pone un problema di riorientamento nell’uso delle risorse. A parte la riconversione delle prestazioni assistenziali comprese nei trattamenti di vecchiaia all’interno dei nuovi istituti di tutela dal rischio di povertà, il nodo principale da sciogliere è quello dell’età lavorativa. Ma attenzione alle scorciatoie: le imprese sono le prime a essere interessate a sostituire lavoratori anziani con giovani, sia per il risparmio salariale che ne deriva sia per la maggiore adattabilità dei giovani alle nuove tecnologie. Questa esigenza delle imprese si incontra con quella dei lavoratori anziani di concludere la loro vita lavorativa fuori da strutture produttive caratterizzate da rapporti di lavoro fortemente gerarchici. Coloro che optano per la pensione di anzianità non escono in realtà dal mondo del lavoro, ma si dedicano ad attività lavorative in proprio per lo più irregolari e discontinue. L’allungamento dell’età lavorativa passa quindi per lo sviluppo di attività – in particolare nel settore dei servizi – in cui quei lavoratori possano convenientemente essere utilizzati in forme regolari. È il nodo dell’invecchiamento attivo.

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