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Dal paradigma della ricerca agli obiettivi per il nuovo millennio

Written by Valeria Costantini e Salvatore Monni Monday, 03 January 2005 02:00 Print

Tra il 26 e il 30 gennaio a Davos in Svizzera si è svolto il World Economic Forum, che ha visto come ogni anno la partecipazione dei principali esponenti del mondo finanziario e politico. Al centro dell’agenda molti temi importanti, dal cambio dello yuan cinese con il dollaro e l’euro fino al ruolo della democratizzazione dei media. Ma si è parlato soprattutto di povertà, di paesi poveri e di Africa. Le ricette come al solito non sono mancate, ma la novità da registrare è che anche qui, come accade ormai da qualche anno, accanto alle tradizionali politiche di crescita anche i potenti del mondo hanno iniziato a porre l’accento sullo sviluppo e sulle conseguenti politiche. In particolare, il cancelliere dello scacchiere britannico Gordon Brown ha ribadito che va rispettato l’impegno dei Millennium Development Goals (MDG) e che bisogna oltremodo procedere alla cancellazione totale del debito dei paesi più poveri.

 

Tra il 26 e il 30 gennaio a Davos in Svizzera si è svolto il World Economic Forum, che ha visto come ogni anno la partecipazione dei principali esponenti del mondo finanziario e politico. Al centro dell’agenda molti temi importanti, dal cambio dello yuan cinese con il dollaro e l’euro fino al ruolo della democratizzazione dei media. Ma si è parlato soprattutto di povertà, di paesi poveri e di Africa. Le ricette come al solito non sono mancate, ma la novità da registrare è che anche qui, come accade ormai da qualche anno, accanto alle tradizionali politiche di crescita anche i potenti del mondo hanno iniziato a porre l’accento sullo sviluppo e sulle conseguenti politiche. In particolare, il cancelliere dello scacchiere britannico Gordon Brown ha ribadito che va rispettato l’impegno dei Millennium Development Goals (MDG) e che bisogna oltremodo procedere alla cancellazione totale del debito dei paesi più poveri.

Ma cosa sono esattamente i Millennium Development Goals? A che punto si è con la loro attuazione? E soprattutto, come e perché è avvenuto il cambiamento di paradigma?

Innanzitutto, è forse cambiato nel corso degli anni l’obiettivo di riferimento delle politiche di sviluppo? In realtà, l’obiettivo «dichiarato» delle politiche economiche portate avanti dai governi dal secondo dopoguerra ad oggi, sia nei paesi cosiddetti sviluppati che in quelli che solitamente indichiamo come in via di sviluppo, è sempre stato quello di migliorare la qualità della vita degli individui, attraverso la riduzione della mortalità infantile, il miglioramento delle condizioni igienico-sanitarie e l’incremento dell’alfabetizzazione dei cittadini. Insomma, tutto quello che molto sinteticamente si può indicare come sviluppo economico, in contrapposizione con la pura e semplice crescita del reddito nazionale.

Ma come si è cercato di raggiungere questo obiettivo? Attraverso quali politiche? Qui cominciano le differenze. Fino a circa la metà degli anni Sessanta, al centro dell’interesse degli studiosi vi fu una particolare attenzione verso il processo di formazione del capitale. L’idea era in effetti molto semplice: l’aumento dello stock di capitale avrebbe consentito di espandere la produzione consumabile in futuro. Questo concetto era già presente in Marx e Smith, ed è rimasto ancora il punto centrale per molti modelli di crescita economica, primo fra tutti quello di Harrod e Domar, modelli che hanno influenzato molte delle politiche degli anni Cinquanta e Sessanta e che riproducevano in chiave dinamica la teoria keynesiana. Le politiche adottate come conseguenza di questa analisi si concentrarono soprattutto sulla determinazione del fabbisogno di capitale, attraverso prestiti, aiuti e investimenti privati che dovevano colmare il problema del fabbisogno di risparmio tipico delle economie dei paesi in via di sviluppo, e anche dei paesi occidentali nell’immediato secondo dopoguerra. Durante questo periodo, l’obiettivo dello sviluppo economico coincideva quindi con quello della crescita economica. Vi era infatti l’opinione diffusa che i benefici della crescita si sarebbero in seguito distribuiti a tutti gli strati della popolazione, riducendo la povertà e consentendo di «migliorare il proprio destino» anche alle fasce più deboli della società.

Il persistere della povertà anche in presenza di elevati tassi di crescita economica iniziò poi a insinuare qualche dubbio sulla validità di queste politiche anche tra i più accaniti sostenitori.

Agli inizi degli anni Sessanta, questi dubbi si concretizzarono negli scritti di Schultz, Becker e Mincer che iniziarono a spostare l’attenzione dall’accumulazione di capitale fisico al concetto di investimento in capitale umano, con tutte le conseguenti implicazioni per le politiche di sviluppo. Si iniziava a riconoscere che lo sviluppo degli individui attraverso l’acquisizione di una migliore salute e di una migliore nutrizione, nonché con l’incremento delle capacità, avrebbero potuto aumentare la produttività totale dei fattori.

A metà degli anni Sessanta, grazie anche a un articolo dell’economista britannico Hans Singer, una nuova espressione fece la sua comparsa nel dibattito teorico: lo «sviluppo sociale». L’attenzione verso questa parola «magica» costituisce il punto di partenza per nuove e sempre più profonde critiche all’idea dello sviluppo inteso come crescita che aveva dominato lo scenario teorico fino a quel momento. La successiva autocritica nel 1969 di Seers sugli errori compiuti nei precedenti venticinque anni, e la battaglia portata avanti dall’ILO a partire dal 1970 contro l’utilizzazione del Prodotto interno lordo (PIL) pro-capite per misurare lo sviluppo, hanno segnato l’inizio di una campagna di idee che avrebbe rivoluzionato le teorie e le politiche negli anni seguenti. Proprio in questo periodo veniva infatti superata l’idea che la crescita economica coincidesse con lo sviluppo, mentre si andava affermando l’opinione che lo sviluppo indicasse la crescita economica accompagnata da un ben più complesso cambiamento della società, cambiamento che implicava altri obiettivi oltre alla semplice crescita del PIL, quali la riduzione della povertà, un’equa distribuzione del reddito, la salvaguardia del patrimonio ambientale, la libertà individuale.

Il cambiamento in corso a livello internazionale era ben sottolineato dalla posizione del sottosegretario statunitense alla difesa di quel tempo McNamara, che prese pubblicamente posizione sui guasti conseguenti alle politiche sbagliate portate avanti per ben venticinque anni. Le politiche si andavano insomma adeguando al nuovo main stream. Tra gli approcci teorici che si affermarono forse il più noto è quello dei «bisogni fondamentali», meglio conosciuto come Basic Needs. Questo approccio aveva tra le sue caratteristiche principali il desiderio di spiegare, in modo chiaro e diretto, il problema della soddisfazione dei bisogni essenziali e si proponeva in sostanza di definire i caratteri di una politica di sviluppo che affrontasse in maniera prioritaria il problema dei bisogni fondamentali dei gruppi sociali più deboli. L’accettazione di questo nuovo approccio teorico comportava, inoltre, l’attuazione di politiche che dovevano garantire da un lato l’ampliamento delle possibilità di produzione di reddito degli strati poveri della popolazione, e dall’altro il potenziamento della produzione e della fornitura di servizi pubblici che per la loro natura meglio riescono a raggiungere in maniera efficace i gruppi più bisognosi. L’integrazione efficace di questi obiettivi aveva lo scopo di offrire una base economica e sociale capace di garantire a tutti i cittadini la realizzazione dei bisogni fondamentali in un periodo più breve di quanto non si sia storicamente verificato in altri contesti o di quanto non sarebbe lecito attendersi attraverso il solo ricorso alla crescita economica o alla conseguente espansione del reddito personale.

Un contributo fondamentale atto a integrare il concetto di sviluppo è stato poi quello dato dall’economista indiano Amartya Sen, premio nobel per l’economia nel 1998. Sen ha contribuito a spostare ulteriormente l’attenzione delle politiche verso aspetti che non rappresentano semplicemente la crescita economica. In particolare, ha aggiunto al concetto di soddisfazione dei bisogni primari quello di garantire anche i diritti positivi, ovvero migliorare la capacità da parte degli individui di esercitare i propri diritti di libertà nelle diverse sfere, da quella sociale a quella politica ed economica. Sono queste libertà a costituire le variabili di riferimento, ovvero gli spazi valutativi entro i quali le diverse posizioni personali devono essere confrontate. L’eguaglianza in termini di reddito può quindi divergere dall’eguaglianza valutata con riferimento a una di queste libertà. Sen ha posto in discussione anche le implicazioni legate alla valutazione del tenore di vita dell’individuo che derivano dall’accettazione di due assunti tipici della tradizione utilitarista: l’esistenza di una relazione diretta tra quantità di beni posseduta e utilità totale ottenibile, e la sostanziale identità posta tra i concetti di utilità e di benessere.

L’economista indiano ha ricordato, inoltre, che esistono altri elementi che conducono a una misurazione del tenore di vita, come ad esempio quegli elementi etici e valoriali che incidono sulle capacità (traduzione poco felice del termine anglosassone capabilities). «Le capacità di una persona di ottenere il proprio vantaggio comportano un tipo di approccio in termini di valutazione circa la sua stessa effettiva abilità di realizzare differenti funzionamenti ideali come momento qualificante della sua vita».1 In sostanza, la valutazione del benessere dell’individuo non può prescindere dalla valutazione dei «funzionamenti» dello stesso. In questo senso i funzionamenti, rilevanti per il benessere che determina il tenore di vita, variano da quelli più elementari, connessi al nostro vivere materiale, a quelli più complessi, quali l’essere felici, raggiungere il rispetto di sé e il prendere parte alla vita della comunità.

Per Sen, in sostanza, anche in senso strettamente economico il concetto di persona deve assumere un significato più ampio di quello riconducibile alla sola attività di consumo. Il considerare l’utilità come unica fonte di benessere è riduttivo poiché, nel migliore dei casi essa è soltanto un riflesso di una condizione più generale e non necessariamente materialistica, alla cui determinazione non possono essere estranee motivazioni e sentimenti morali.

Dall’altra parte, verso la metà degli anni Ottanta le teorie cosiddette tradizionali, soprattutto con gli studi di Romer e Lucas, tornano a prestare sempre maggiore attenzione al capitale umano, con l’obiettivo dichiarato che gli individui possano aumentare la produttività attraverso l’acquisizione sia di maggiori conoscenze che di un migliore stato di salute. Queste teorie in particolare spiegano il progresso tecnico come il frutto dell’accumulazione di conoscenze da parte di individui che comunque massimizzano il profitto e guardano al futuro.

Tutto questo fervore intellettuale ha quindi modificato radicalmente il quadro teorico di riferimento, e le politiche ne hanno risentito, manifestando un’attenzione sempre maggiore all’individuo e alle cause che ne determinano la povertà. Il ricondurre la povertà alle diverse forme di emarginazione causate dalla struttura produttiva, politica e sociale e all’assenza di funzionamenti, ha reso le categorie tradizionali (utilitaristiche) inadeguate per una corretta identificazione e analisi del fenomeno, obbligando all’elaborazione di nuove categorie concettuali e di modelli che prendano in considerazione aspetti generalmente trascurati dalle teorie economiche fin qui definite.

Questa presentazione teorica risulta fondamentale per una migliore comprensione della nuova idea di sviluppo che si è diffusa a partire dai primi anni Novanta, grazie soprattutto alla pubblicazione nel maggio del 1990 del primo rapporto annuale dell’UNDP (Programma per lo sviluppo  delle Nazioni Unite), che ha introdotto il concetto teorico di «sviluppo umano».2 L’obiettivo che l’UNDP si prefiggeva, attraverso l’introduzione di questo nuovo paradigma, era la collocazione delle persone al centro dello sviluppo. Alla base della nuova concezione teorica vi è quindi la convinzione che la dimensione umana dello sviluppo sia stata trascurata nel passato a causa di un’eccessiva enfasi posta sulla crescita economica, e una scarsa attenzione ad aspetti quali la conoscenza e il diritto a una vita lunga e sana. Le politiche proposte all’attenzione dei governi nazionali dall’UNDP risultano conseguentemente tese al miglioramento di queste dimensioni. Nel corso degli anni questa attenzione alla dimensione umana da parte del programma delle Nazioni Unite, si è articolata su diversi aspetti, tra i quali le disparità di genere (1995), lo sradicamento della povertà (1997), sino ad affrontare temi quali la globalizzazione (1999), la salvaguardia dei diritti umani (2000) e le politiche per il raggiungimento degli Obiettivi di sviluppo del Millennio contenuti nella Dichiarazione del Millennio delle Nazioni Unite del 2000.3 Nell’ultimo rapporto si è infine posta l’attenzione sulla libertà culturale in un mondo di diversità.4

All’interno di questo fecondo filone di ricerca, negli anni più recenti è inoltre sorto un interesse specifico per la possibilità di estendere il concetto di sviluppo umano ad aspetti legati alla sostenibilità. Il primo tentativo di definire un sentiero di sviluppo esplicitamente orientato alla salvaguardia del patrimonio naturale è rappresentato dal Rapporto della Banca Mondiale del 1992, elaborato in occasione del summit mondiale di Rio de Janeiro.5 In realtà, l’uso delle risorse ambientali come strumento per raggiungere livelli di crescita più alti è stato supportato per anni, mentre la povertà veniva analizzata come una delle maggiori cause di degrado ambientale nei paesi in via di sviluppo. Un quadro teorico di questo tipo era ben lontano dalla definizione di sviluppo sostenibile proposta dalla Commissione mondiale per lo sviluppo e l’ambiente (il cosiddetto Rapporto Brundtland), dove la soddisfazione dei bisogni di base delle popolazioni povere hanno invece un ruolo di primo piano. È ai rapporti UNDP del 1994 e 1996 che si deve una prima nozione allargata di sviluppo umano sostenibile, proprio al fine di spostare l’attenzione dalla crescita economica in senso stretto verso una visione orientata alle capabilities e ai legami con l’ambiente.6

Considerando lo sviluppo umano da una prospettiva di sostenibilità di lungo termine, il dibattito si è quindi rivolto a verificare se le attuali politiche di sviluppo, oltre ad essere orientate verso il soddisfacimento dei bisogni di base e il miglioramento delle condizioni di vita delle categorie svantaggiate, siano anche in grado di garantire livelli di benessere costanti o crescenti nel tempo, senza intaccare eccessivamente il patrimonio ambientale disponibile. In tal senso, come è stato sottolineato in precedenza, la principale carenza dell’economia dello sviluppo di impostazione tradizionale è risultata quella di concentrare l’attenzione soprattutto su una misura di reddito aggregata, piuttosto che sulle possibilità di raggiungere gli obiettivi desiderati attraverso la disponibilità del reddito.

All’interno di questa nuova concezione dello sviluppo, l’ambiente e le risorse naturali rappresentano quindi uno strumento per il raggiungimento di ulteriori funzionamenti ed è in questo senso che l’idea di sviluppo umano sostenibile si pone in continuità con l’elaborazione teorica illustrata.

La conseguenza logica dell’adozione di questo nuovo paradigma, che dovrebbe sostituire, nelle parole di Gordon Brown, quello vecchio della crescita economica in senso stretto, è che al fine di sostenere un livello di benessere costante o crescente per le generazioni future, la massimizzazione dell’utilità deve essere accompagnata dall’imposizione di alcuni vincoli aggiuntivi, primo fra tutti il raggiungimento di un adeguato livello di sviluppo umano. In un approccio integrato di sviluppo umano sostenibile, il mantenimento di un livello di utilità crescente potrebbe quindi essere interpretato come uno strumento per mantenere o incrementare il livello di benessere.

Preservare la capacità produttiva intatta non implica l’obbligo di lasciare il mondo così come lo abbiamo trovato in ogni singolo dettaglio. Ciò che deve essere conservato è la capacità di generare benessere, e non una specifica risorsa. La scelta di conservazione della capacità di mantenere adeguati livelli di benessere risulta dovuta all’impossibilità di prevedere quali siano le effettive preferenze delle generazioni future. La sostenibilità, di conseguenza, dovrebbe essere posta solo in termini di questa assunzione e non precludendo la possibilità di proteggere determinate risorse, laddove non esistano dei sostituti adeguati, come nel caso di risorse naturali quali l’aria o l’acqua potabile. La conservazione del capitale non deve però impedire lo sfruttamento delle risorse, quanto piuttosto garantire l’accumulazione di investimenti per ripristinare le risorse consumate con altre forme di capitale (il caso delle risorse energetiche appare un esempio chiave).

Inoltre, adottando un approccio universalista quale lo sviluppo umano, non deve essere trascurato il fatto che ad oggi esistono forti disparità ed è necessario garantire che la conservazione delle risorse per le generazioni future non impedisca alla generazione presente di raggiungere livelli di benessere adeguati. L’obiettivo della sostenibilità non trova infatti fondamento se ciò che si vuole conservare per il futuro è una condizione di povertà, indigenza e assenza di libertà.

Inoltre, la redistribuzione della ricchezza a favore dei più poveri per migliorarne la salute o il grado di istruzione non è importante solo di per sé, ma è anche strumentale ai fini dell’incremento del capitale umano, elemento che è parte integrante della ricchezza necessaria per produrre benessere.

In termini di equità inter-generazionale, lo sviluppo umano diventa esso stesso uno strumento, laddove il miglioramento della salute e dell’istruzione produce un incremento del capitale umano, tanto che Amartya Sen arriva a sottolineare che lo sviluppo umano dovrebbe essere visto come un contributo fondamentale per il raggiungimento della sostenibilità.

La politica internazionale ha cercato di tenere il passo con l’evoluzione teorica e gli Obiettivi per il nuovo millennio – identificati nel settembre del 2000 durante il Millennium Summit delle Nazioni Unite da 189 Stati e riportati in una dichiarazione che li indica come priorità dell’agenda internazionale – rappresentano sotto certi aspetti il tentativo di trasferire dalla teoria alla pratica il nuovo paradigma economico. Negli obiettivi presenti nella Dichiarazione del millennio, si possono ritrovare infatti tutti quegli aspetti richiamati anche dal nuovo approccio allo sviluppo umano.

Gli obiettivi derivanti dalla Dichiarazione del millennio delle Nazioni Unite sono otto: sradicare la povertà estrema, garantire un’istruzione primaria universale, raggiungere l’uguaglianza di genere, ridurre la mortalità infantile, migliorare la salute materna, combattere l’AIDS, assicurare la sostenibilità ambientale, sviluppare una partnership globale per lo sviluppo. Ciascun obiettivo è poi suddiviso in diversi traguardi concreti (diciotto) da raggiungere nei prossimi decenni. Un aspetto rilevante del Patto di sviluppo del millennio è la condivisione di responsabilità tra paesi ricchi e paesi poveri, individuando nuove politiche regionali e globali per avviare la crescita e ridurre la povertà. Ancora una volta è quindi sottolineata l’importanza di tutte le dimensioni dello sviluppo umano, quali l’alimentazione, la sanità e l’istruzione, la salvaguardia del patrimonio ambientale.

Ma a che punto siamo oggi con l’attuazione degli obiettivi definiti quasi cinque anni fa?

Il Rapporto 2004 sullo sviluppo umano evidenzia come, a un progresso rapido di alcuni paesi verso questi obiettivi, abbia corrisposto un regresso notevole per altri. La situazione che emerge chiaramente dai dati è quindi quella di due gruppi di paesi estremamente diversi tra di loro: quelli che hanno beneficiato dello sviluppo e quelli che sono stati lasciati indietro. L’Asia orientale e il pacifico in particolare si distinguono per essere sulla buona strada. Il numero di persone che vive nella regione con meno di un dollaro al giorno è stato quasi dimezzato nel corso degli anni Novanta. Anche l’Asia Meridionale ha compiuto notevoli progressi. Ma, nonostante le buone prestazioni, anche in questi paesi solamente due obiettivi verranno raggiunti entro il 2015: dimezzare la povertà di reddito e la percentuale di persone prive di accesso all’acqua potabile. Altre regioni, come l’Africa Sub-Sahariana, dovranno attendere secondo le stime dell’UNDP addirittura il 2129 per soddisfare l’obiettivo dell’istruzione primaria universale, e fino al 2106 per ridurre di due terzi la mortalità infantile. Per obiettivi come fame, povertà di reddito e accesso alle misure sanitarie l’Agenzia delle Nazioni Unite addirittura non si sbilancia, dato il peggioramento delle condizioni complessive.

Quale è ad oggi, a fronte dell’appello di Gordon Brown, l’impegno dei paesi ricchi perché i paesi poveri raggiungano questi obiettivi? Jeffrey Sachs, docente alla Columbia University e direttore del comitato per i Millennium Goals, ricorda come nonostante tutti i paesi si fossero impegnati a portare allo 0,7% dei rispettivi prodotti interni il flusso degli aiuti allo sviluppo, solo Danimarca, Norvegia, Olanda, Svezia e Lussemburgo hanno rispettato gli accordi. Gli USA sono fermi allo 0,14%, l’Italia allo 0,16 % e la Francia allo 0,44%.7 Insomma, il percorso da compiere rimane ancora lungo e l’impegno dei paesi ricchi deve necessariamente aumentare. Ma finalmente gli obiettivi da raggiungere sembrano chiari.

 

 

Bibliografia

1 A. Sen, Il tenore di vita, Marsilio, Venezia 1998.

2 Per ulteriori approfondimenti si veda il sito www.undp.org .

3 United Nation Development Programme, Gender and human development, 1995; Human Development to Eradicate Poverty, 1997; Globalization with a Human Face, 1999; Human rights and human development, 2000; Millennium Development Goals: A compact among nations to end human poverty, 2003.

4 United Nation Development Programme, Cultural Liberty in Today’s Diverse World, 2004.

5 World Bank, World Development Report 1992: Development and the Environment, Oxford University Press, New York 1992.

6 United Nation Development Programme, New dimensions of human security, 1994; Economic growth and human development, 1996.

7 J. Sachs, in «Il Corriere della Sera», 30 gennaio 2005.

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