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L'impasse delle regioni e del federalismo

Written by Marco Cammelli Monday, 01 November 2004 02:00 Print

Più di trent’anni fa, l’attuazione delle regioni a statuto ordinario fu un’autentica scommessa: in una realtà che mostrava i segni evidenti di un profondo cambiamento sociale ed economico, si prese a prestito l’invecchiato modello dualistico della Costituzione del 1948 per reagire al fallimento della programmazione economica degli anni Sessanta e all’insopportabile sovraccarico (politico e amministrativo) del centro, nonché per sperimentare, nelle nuove sedi istituzionali, nuove alleanze politiche che superassero la conventio ad excludendum e aprissero la strada alla piena legittimazione del Partito comunista come forza di governo (le «regioni per unire» di Ingrao). Oggi, l’opzione per un regionalismo forte (il federalismo resta solo una parola, priva di basi concettuali e di fondamento pratico) può contare su molte e consolidate ragioni in più.

 

Più di trent’anni fa, l’attuazione delle regioni a statuto ordinario fu un’autentica scommessa: in una realtà che mostrava i segni evidenti di un profondo cambiamento sociale ed economico, si prese a prestito l’invecchiato modello dualistico della Costituzione del 1948 per reagire al fallimento della programmazione economica degli anni Sessanta e all’insopportabile sovraccarico (politico e amministrativo) del centro, nonché per sperimentare, nelle nuove sedi istituzionali, nuove alleanze politiche che superassero la conventio ad excludendum e aprissero la strada alla piena legittimazione del Partito comunista come forza di governo (le «regioni per unire» di Ingrao). Oggi, l’opzione per un regionalismo forte (il federalismo resta solo una parola, priva di basi concettuali e di fondamento pratico) può contare su molte e consolidate ragioni in più.

Sul piano amministrativo, infatti, l’ormai avvenuta territorializzazione dei diritti sociali, oltre a quella delle funzioni più tradizionalmente localizzate come l’urbanistica e la pianificazione territoriale, l’agricoltura e l’artigianato, ha reso impensabile già da tempo una gestione centrale. Ma si sono aggiunti ulteriori elementi, che vanno ricordati. Il primo riguarda il piano economico, ed è rappresentato dal peso assunto dallo sviluppo dei sistemi locali, ormai determinanti non solo perché in un mercato unico la differenza la fanno i fattori di contesto che, come economie esterne, sono affidati alla diretta responsabilità del governo locale, ma perché il loro innesto diretto con le reti globali affida a quest’ultimo, e più in generale agli attori pubblici e privati che vi operano, un ruolo decisivo. Il secondo attiene al piano squisitamente politico: come più di una voce autorevole ha ricordato anche di recente (Amato, De Rita), il progetto e la stessa ricomposizione delle forze del centrosinistra, nelle condizioni attuali, nascono più facilmente dal basso e da intese tra gli attori sociali, economici e politici locali che a livello nazionale. Il terzo è generato dalle dinamiche sociali ed è rappresentato dalle forti spinte verso una più forte identità locale emerse, a contrappeso dei processi di globalizzazione e di integrazione internazionale, in tutto l’Occidente e particolarmente in Europa, in significativo parallelo al consolidarsi delle istituzioni comunitarie.

Dunque, le ragioni di un forte governo locale e in particolare di forti regioni, ci sarebbero tutte. Eppure le cose non vanno. Anzi, siamo nel bel mezzo di una prolungata e pericolosa impasse di cui non tutti, e non del tutto, si rendono conto.

Proprio per questo, è bene verificare innanzitutto a che punto siamo: una base di partenza necessaria, per chi non è disposto a scambiare la realtà e gli scenari che ci circondano con le proprie parole o i propri disegni. In proposito, anche se non mancano elementi positivi e se restano aperte ovviamente possibilità di intervento, è bene dire subito con franchezza che le cose non vanno e che anzi versano in condizioni peggiori di quanto comunemente si creda. Riconoscerlo è il primo modo per (cominciare a) uscirne. Due brevi verifiche, condotte su quanto indicano in proposito le riforme costituzionali e il funzionamento della conferenza Stato-regioni, possono aiutarci ad avere idee più precise.

Cominciamo dai «progetti» di riforma istituzionale – approvati o in discussione – che circolano. Le ambiguità, la confusione e le contraddizioni sono tali che in futuro sarà difficile spiegarne il perché e il come.

Il cosiddetto federalismo, poi declinato in termini di devolution, non solo è stato largamente ridimensionato nella sua entità e nei suoi contenuti (come vedremo tra breve richiamando il progetto di riforma costituzionale del centrodestra), ma concettualmente storpiato. Si proponeva infatti di partire da singole richieste e dal basso, mentre ora è generalizzato e dall’alto, e di realizzare condizioni di autonomia differenziate, mentre oggi è introdotto in modo uniforme.

Il vero regionalismo forte, al di là di singole e rimediabili imperfezioni, è stato invece introdotto nel 2001 con la riforma del Titolo V della Costituzione, ma – a prescindere dal singolare e diffuso disconoscimento di paternità da parte del centrosinistra – andava sicuramente irrobustito con l’innesto al centro del sistema delle autonomie e un profondo ripensamento del funzionamento e del ruolo del parlamento, del governo, delle amministrazioni centrali, dei grandi corpi dello Stato, dei flussi finanziari. In breve, la strada era quella giusta, ma l’unico modo di percorrerla era quello di completarne il disegno. Non lo ha fatto il governo del centrodestra, che ha operato fin dal primo giorno in senso esattamente opposto. Ma non lo hanno fatto neppure le regioni – tutte le regioni – se si considerano gli scadenti risultati di una revisione statutaria a cui è stata dedicata l’intera legislatura. Non meravigli dunque, in questo contesto, l’incerto procedere, tra navigazione a vista e sostanziale «normalizzazione», che la Corte costituzionale si è trovata costretta a operare sui punti più scoperti: se il nuovo assetto non va avanti, e se continua a mancare un riconoscibile telaio istituzionale sui punti più delicati, come «in materia di procedure legislative ispirate alla leale collaborazione tra Stato e regioni» (sentenza 198 del 2004), è difficile chiedere di più.

Si dirà che c’è il progetto di riforma costituzionale approvato alla Camera il 15 ottobre 2004. Ma, a prescindere da altri aspetti a tutti ben noti, la sua lettura ha effetti quantomeno sconcertanti.

Non è risolto il problema dell’innesto al centro del governo locale, dato che la formalizzazione della conferenza Stato-regioni, come si dirà tra breve, è del tutto insufficiente e il Senato cosiddetto federale è un organismo di cui non sono interpretabili con sicurezza né il ruolo, né le funzioni, mentre l’unica cosa chiara è che per composizione e modalità di elezione finirà nel cono d’ombra proiettato dall’elezione del premier, senza possibilità reali di assicurare la rappresentanza dei territori.

Ma, ecco la novità, l’equilibrio del sistema è ora ricercato nel più tradizionale e improbabile dei modi: riportando, cioè, la palla al centro. Questo avviene nelle materie di competenza regionale, ove alla generalizzata trasformazione dei limiti dall’attuale testo dell’articolo 117 della Costituzione in poteri di intervento in positivo, si aggiungono quelli costituiti dalla previsione di autorità indipendenti di garanzia e vigilanza e la clausola, tanto generale quanto indeterminata, dell’interesse nazionale. Ogni singolo aspetto è ragionevole. Ma nell’insieme tutto ciò ripropone una generalizzata sovrapposizione di ambiti e di interventi che mal si concilia con la chiarezza delle competenze e delle responsabilità e segna il sorprendente affossamento della tesi contraria a tali intrecci (si ricordi la polemica contro le competenze concorrenti), che pure era stata alle origini del tutto dominante.

La stessa cosa si ripropone sul terreno dell’amministrazione, rispetto alla quale il centro si interpone (in termini non solo di garanzia di autonomia ma, si noti, di «coordinamento») tra regioni ed enti locali e tra questi e le autonomie funzionali. Lo sfilamento delle città metropolitane e delle forme associative degli enti locali, operato con la riserva a legge statale, e l’enorme estensione del potere sostitutivo riservato al centro su tutte le articolazioni del sistema, completano degnamente il quadro.

Se a questo si aggiunge il perdurante silenzio sui rapporti finanziari, non è difficile concludere che a fronte di un disegno fondato sul decentramento amministrativo e la piena responsabilizzazione dei sistemi locali sta la riproposizione, con tutti gli antichi e nuovi difetti, di un sistema istituzionalmente accentrato ma a centro debole, perché paradossalmente più fornito di strumenti di intervento diretto o di poteri di veto che di capacità di indirizzo, promozione e conoscenza sullo stato delle cose. In breve: a fronte dei gravi problemi nuovi, che richiedono un quadro istituzionale organico e credibile in cui collocare le autonomie e le relative responsabilità, si è optato per una soluzione datata sul piano concettuale e impraticabile su quello concreto.

Ma veniamo a un segmento chiave del sistema: quello delle relazioni «al centro» dei rapporti Stato-autonomie, e cioè la conferenza Statoregioni. Un aspetto particolarmente significativo, perché si tratta dell’unica sede di cooperazione generale tra centro e sistema locale fino a oggi funzionante. Ebbene, anche su questo fronte le cose non vanno bene. Pur riconoscendo che questa soluzione, avviata a titolo sperimentale alla fine degli anni Ottanta, ha dato più di quanto fosse immaginabile e che non mancano settori (come l’agricoltura) nei quali l’esperienza può dirsi nel complesso positiva, per il resto il quadro delle relazioni centro-autonomie offerto da questa visuale è davvero allarmante. Limitandosi a tre aspetti: i conflitti Nord-Sud sui finanziamenti, il problema del quadro istituzionale di riferimento e della sua tenuta, il funzionamento interno della conferenza.

Il primo, si diceva, è rappresentato da una grave e crescente divisione tra regioni del Nord e del Sud, indipendentemente dalla maggioranza politica, che emerge nella conferenza senza però trovarvi una composizione. Il conflitto più acceso investe un punto chiave del funzionamento del sistema, quello delle regole del riparto generale dei fondi (decreto 56 del 2000). Frutto di una complessa gestazione, tale provvedimento si proponeva il progressivo passaggio da un sistema di finanziamento basato sulla spesa storica a nuovi e più adeguati parametri che già a partire dal 2004 avrebbero dovuto incidere sui trasferimenti operativi. Ebbene, il decreto è oggi al Tar Lazio impugnato da tutte le regioni. La cosa si ripete, e per i motivi più diversi, anche nei settori, a cominciare dal finanziamento della spesa sanitaria (quasi il 90% dei finanziamenti alle regioni), ove ad esempio le regioni del Nord (Liguria, Emilia), che hanno più anziani (e dunque più costi), e quelle del Sud (Campania, Calabria), che hanno invece più giovani ma condizioni più deteriorate, si fronteggiano senza esito.

Non migliore è il bilancio relativo alle tematiche generali, specie quelle riguardanti l’assetto istituzionale, che nella conferenza e nei suoi dintorni risultano abbandonate a se stesse o perché generali, e dunque quotidiano terreno di scontro politico tra i poli, o perché filtrate attraverso esigenze sezionali, con il risultato che ogni politica pubblica di settore, in ragione delle mediazioni che vi si operano all’interno, si costruisce i «suoi» riferimenti istituzionali, riscritti ogni volta in base alle necessità del momento. Quale sia l’effetto d’insieme che ne deriva, si può facilmente immaginare.

Il terzo profilo riguarda l’organizzazione e il funzionamento concreto. Lo stesso galateo istituzionale, pur sempre significativo per la riuscita di un organo complesso come questo, risulta carente: ordini del giorno non inviati, convocazioni ad horas, pareri resi ex post su provvedimenti già adottati. Elementi di modesto profilo, si dirà. Ma al di là del fatto che per far marciare le grandi riforme servono anche le piccole virtù, qui pare proprio che manchino le une e le altre.

Andando oltre questi accenni, quali indicazioni possiamo trarne?

Innanzitutto, è ormai evidente che vi sono scelte di intelaiatura istituzionale essenziali e pregiudiziali. Ebbene, sul criterio di riparto delle competenze legislative, con la inversione della tassatività tra regioni e Stato; sulla ridefinizione del sistema amministrativo, a partire dal basso in termini di sussidiarietà verticale e orizzontale; sull’autonomia finanziaria, di entrata e di spesa, con risorse autonome e contrappesi perequativi centrali, la riforma del Titolo V della Costituzione del 2001 ha fatto scelte chiare e nel complesso attendibili. A parte qualche correzione relativa a singole materie (energia, reti di trasporto ecc.), il problema è dunque darne attuazione, non dimenticando che si tratta di opzioni largamente coerenti con i risultati dell’esperienza regionale maturata fino a oggi e con quanto maturato in parlamento, con il consenso dell’allora minoranza, sia nei lavori della commissione D’Alema che nelle riforme amministrative (cosiddette leggi Bassanini) della fine degli anni Novanta.

È altrettanto certo, però, che nel 2001 alcuni temi strategici furono elusi. Il primo di questi è rappresentato non già (solo) dalla mancata trasformazione del Senato in Camera delle autonomie, ma più in generale dal non avere affrontato la questione dell’innesto al centro del governo locale (in termini di circolarità di informazioni, di domanda politica, di cooperazione, di corresponsabilità), problema di cui la trasformazione del Senato rappresentava un aspetto. Tutto ciò ha reso il processo particolarmente vulnerabile, e purtroppo proprio attraverso questa breccia si è inserita con effetti rovinosi l’azione della maggioranza di centrodestra che, dopo avere immediatamente denunciato come estraneo tale scenario, ne ha con tenacia rifiutato ogni attuazione. Anzi, ha portato l’intero sistema istituzionale lungo linee del tutto divaricate, fatte di federalismo virtuale e reale centralizzazione legislativa, amministrativa e finanziari, cui solo la Corte costituzionale e le stesse regioni (talvolta anche quelle del centrodestra) hanno tentato di porre qualche limite.

Questa divaricazione, grave in sé e pericolosa nelle conseguenze, è tuttavia frutto anche di un serio deficit culturale, il che naturalmente è un’aggravante, perché è più facile superare un dissenso politico che cambiare riferimenti ideali, sopratutto se impliciti. Così si decentrano le funzioni, ma gli schemi concettuali e più in generale la cultura istituzionale restano quelli di uno Stato centralizzato e uniforme della cui amministrazione, considerata irriformabile, è quasi meglio fare a meno.

Sono questi i riferimenti dominanti nell’attuale compagine governativa, peraltro espressi in mille modi, a cominciare dalle annuali leggi finanziarie. Ma il problema, inutile nasconderselo, è presente un po’ ovunque: non sono poi troppo diverse le posizioni, anche di recente riproposte da esponenti o esperti del centrosinistra, che richiamano lo scarso radicamento storico e sociale delle regioni, a fronte di quello consolidato degli enti locali; o ripropongono la netta preferenza per automatismi, come gli sgravi fiscali alle imprese, in alternativa ai (certamente più complessi, ma necessari) processi di cooperazione nei quali coinvolgere gli attori pubblici e privati per lo sviluppo dei sistemi locali tra cui, determinanti, le regioni.

D’altra parte, non è privo di significato che l’unico tentativo di istituzionalizzare il gradualismo e la esplicita differenziazione ordinamentale tra regioni, vale a dire elementi che l’esperienza di questi decenni ha dimostrato essere determinanti per un realistico processo di decentramento istituzionale, cioè l’articolo 116.3 della Costituzione (intese con lo Stato per riconoscere condizioni di particolare autonomia a singole regioni), sia stato prima disapplicato poi letteralmente rimosso dal testo costituzionale (così dispone, con l’abrogazione, la nuova versione della riforma approvata dalla Camera il 15 ottobre 2004), con il pieno e incomprensibile consenso della maggioranza (federalista?) e dell’opposizione (che lo aveva introdotto).

La stessa ostinazione con cui si persevera nel colpire alla cieca con tagli della spesa pubblica nominati e uniformi, fino alla specificazione delle singole voci (blocco delle tariffe dei servizi pubblici locali, delle assunzioni, della formazione e aggiornamento del personale ecc.), non è solo in funzione della (innegabile) necessità di rispettare i vincoli del patto di stabilità, ma prova di due difficoltà di comprensione della realtà: la non conoscenza degli effetti (assai diversificati) che ne conseguono in ragione dei processi di innovazione amministrativa e di cooperazione pubblico-privato in atto nei singoli sistemi locali, da un lato, e l’incapacità di ragionare in termini di corresponsabilizzazione del sistema locale. Di limitarsi, cioè, a definire le quantità complessive di riduzione di disavanzo di cui globalmente ogni sistema regionale è chiamato a rispondere, lasciando quest’ultimo libero (come si dovrebbe in base ai principi dell’articolo 119 della Costituzione e come di recente ribadito dalla stesa Corte costituzionale, sentenza 36 del 2004) di optare tra maggiori entrate o minori spese e su quali di queste ultime, se del caso, intervenire.

Il problema serio che ci troviamo di fronte è che avendo perso i vecchi «legamenti» tra i livelli istituzionali del sistema, quali gli apparati amministrativi statali e i partiti politici, e non avendo la capacità di introdurne dei nuovi, come le modalità di cooperazione, di governance o un sistema di finanza pubblica basato sui principi dell’articolo 119 della Costituzione, si finisce per scivolare su un terreno dominato da: a) l’incertezza di quadro generale (telaio istituzionale), che da un lato mette a rischio elementi fondanti del sistema democratico (chi, come, con quali effetti e con quali responsabilità decide) e nello stesso tempo per la sua instabilità impedisce ogni affidamento da parte dei privati (basti pensare alle severe valutazioni in proposito degli investitori stranieri) e delle stesse istituzioni pubbliche; e b) la crisi delle politiche di settore, strette tra la impossibilità di una gestione centralizzata e la mancanza di strumenti credibili di promozione e controllo dal centro. Proprio questo aspetto, e in particolare la mancata previsione di sedi parlamentari e governative di promozione cooperata di politiche pubbliche «in senso attivo», costituisce il lato scoperto del disegno tracciato dalla riforma del 2001. Il che, tra l’altro, sta portando nei fatti a una divaricazione preoccupante tra le regioni su aspetti delicati dell’organizzazione sociale ed economica del paese (si veda la legge lombarda sugli agenti immobiliari o a quella toscana sugli amministratori di condominio).

L’elenco dei prezzi che una simile condizione comporta potrebbe continuare, basti pensare alle condizioni di stress o di vero e proprio smarrimento per apparati (statali e locali, centrali e periferici) da più di un decennio sotto riforma e privi ancora oggi di prospettive riconoscibili. Ma è importante indicare anche un costo tutto politico del quadro che si è richiamato, quello che ricade sugli attori dei processi decisionali e sui loro comportamenti, rendendoli scettici sul decentramento e insieme vittime della fragilità del quadro d’insieme che si è visto. Il punto è cruciale. Non è il decentramento in sé, ma l’evanescenza di queste condizioni di tenuta e dunque in definitiva la mancanza di un centro attrezzato, a rendere temibile il processo e i suoi effetti.

Il che, paradossalmente, è confermato proprio dal numero degli attori che, malgrado il «bisogno» di regioni e di funzionanti sistemi locali di cui si è detto, restano oggi su posizioni assai tiepide nei confronti delle regioni: élites politiche nazionali (maggioranza e opposizione), intellettuali, sindacati, stampa, gruppi di interesse, grandi corpi dello Stato, burocrazia (alta e bassa) e meridionalisti, e anche la Conferenza episcopale italiana, se si considera l’ambito dell’istruzione, dell’assistenza sociale e dei beni culturali. Uno schieramento impressionante ma che, al di là di limitate posizioni pregiudiziali, reagisce a questo modo non perché contrario al decentramento in termini di principio, ma perché preoccupato della confusione, delle condizioni, dei costi con cui tutto ciò avviene. L’esempio più illuminante è offerto dalla Confindustria, passata da ultimo, e dopo una stagione di convinto sostegno, a posizioni assai critiche proprio su queste basi e per queste ragioni.

Dunque, il problema non è il decentramento, ma insieme il centro e il decentramento: cioè, il sistema istituzionale amministrativo nel suo complesso. Se questo è vero, nel dibattito attuale ciò che colpisce non è il giudizio di fatto, le innegabili anche se non generalizzabili manchevolezze delle regioni o dei comuni, ma l’impostazione concettuale e cioè la mancata percezione che il problema non è (solo) il decentramento, ma la mancata messa a punto di un sistema che nel suo insieme, a cominciare dal centro, faccia i conti con il decentramento e vi si adegui.

Ad esempio, le recenti e diffuse polemiche sui «costi» del decentramento, del tutto legittime per chiunque abbia un minimo di esperienza, dato che le riforme a costo zero non esistono o si risolvono nel migliore dei casi in zero-riforme, lasciano sorprendentemente in ombra il fatto cruciale che il costo più rilevante è rappresentato non dal decentramento, ma dalla perdurante duplicazione di apparati centrali che continuano a sopravvivere e a moltiplicarsi. Verificare per credere: l’incremento del numero delle direzioni generali e degli apparati centrali dei ministeri quasi totalmente regionalizzati o decentrati, come sanità, lavoro, università ecc. nel corso dell’ultimo decennio, con l’aggravante che al costo del personale si aggiunge quello ulteriore, e spesso addirittura più cospicuo, della duplicazione delle pratiche, della interferenza nelle attività, della confusione dei ruoli e dei conflitti che ne conseguono. Il costo, in breve, del naturale (ma pernicioso) desiderio di chi, oltre a esistere, intende continuare a operare e a gestire, anche se la competenza spetta ormai ad altri.

Naturalmente, a tutto questo anche regioni ed enti locali hanno aggiunto le loro responsabilità. Il conto infatti non sarebbe completo se omettessimo il basso profilo degli statuti regionali, la cui innovazione più rilevante consiste nell’aumento del numero dei consiglieri, la perdurante impasse dei rapporti regioni-enti locali, la mancata risposta alla sfida posta dallo sviluppo dei sistemi locali e dalle questioni poste dalla globalizzazione delle imprese e dei mercati, la lentezza del decollo delle forme associative tra comuni, la poco virtuosa (ma unanime) opposizione all’apertura al mercato, sia pure con tutto il gradualismo e le cautele dovute, dei servizi pubblici locali.

Dunque, cambiare è necessario, e compito della politica è renderlo possibile. Per farlo, la prima condizione è quella di rendersi conto della serietà dei problemi in cui versiamo e che i margini del rinvio o di mediazione al ribasso sono oggettivamente esauriti.

Si tratta poi di affrontare di petto l’enorme ritardo culturale, ancora esteso, sottolineando il fatto che non c’è un problema del decentramento (o del regionalismo forte o del federalismo, se si preferiscono espressioni più incisive), ma insieme di un centro e di un sistema di governo locale il cui assetto e le cui relazioni sono da ridefinire contestualmente. Una ridefinizione che, come il decentramento, non è un caso o una concessione a questa o a quella parte politica: è la necessità di un sistema ormai irrimediabilmente complesso e multilivello che non ha alternative credibili.

L’intelaiatura di questo assetto è sostanzialmente quella delineata dal Titolo V del 2001, corretta in alcune specifiche incongruenze, attuata nel decisivo articolo 119 della Costituzione per quanto riguarda le risorse finanziarie, e completata nei punti mancanti più volte sottolineati: l’innesto al centro (a livello di esecutivo e di parlamento) del governo locale, il chiarimento delle relazioni tra regioni ed enti locali, le regole del gioco della cooperazione tra diversi livelli istituzionali e tra pubblico e privato.

Tutto ciò è la premessa per un sistema riconoscibile di poteri e di responsabilità, di strumenti di raccordo ed elementi di controllo, di governabilità e di garanzie democratiche.

Non tutto questo, certo, va nella Costituzione: molto può essere affidato a leggi ordinarie, accordi quadro, convenzioni istituzionali, e quant’altro si voglia. Ma va fatto davvero.

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