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L'obbligo scolastico, nonostante la legge Moratti

Written by Jacopo Greco Saturday, 01 November 2003 02:00 Print

Il ministro Moratti ha ribadito in diverse occasioni che la legge che porta il suo nome è la più importante riforma della scuola dopo la riforma Gentile e che, avendo ambizioni profonde, non nasce con l’intento di fare un dispetto alla legge sui cicli (legge n. 30 del 2000), che ha provveduto ad abrogare. Giuseppe Bertagna, inoltre, ha più volte sottolineato come molti commentatori avrebbero criticato in maniera pregiudiziale e ideologica la legge Moratti per il solo fatto di aver abrogato, nell’ambito della riforma Berlinguer, la legge con cui si provvedeva a elevare l’obbligo scolastico (legge n. 9 del 1999).

 

Il ministro Moratti ha ribadito in diverse occasioni che la legge che porta il suo nome è la più importante riforma della scuola dopo la riforma Gentile e che, avendo ambizioni profonde, non nasce con l’intento di fare un dispetto alla legge sui cicli (legge n. 30 del 2000), che ha provveduto ad abrogare. Giuseppe Bertagna, inoltre, ha più volte sottolineato come molti commentatori avrebbero criticato in maniera pregiudiziale e ideologica la legge Moratti per il solo fatto di aver abrogato, nell’ambito della riforma Berlinguer, la legge con cui si provvedeva a elevare l’obbligo scolastico (legge n. 9 del 1999). La strumentalità di tali posizioni, secondo Bertagna, deriverebbe dall’utilizzo di categorie concettuali di interpretazione ormai superate da un progetto più ampio di riforma della scuola, sottostante alla nuova regolamentazione normativa.

È assolutamente condivisibile la richiesta di non fermarsi a un’analisi pregiudiziale e faziosa della legge Moratti. È esattamente ciò di cui il mondo della scuola non ha bisogno. Serve invece un’analisi razionale dei fatti per consentire all’intero sistema formativo di fronteggiare le rapide e profonde trasformazioni sociali e tecnologiche in corso. Con questo spirito è sembrato utile svolgere una comparazione giuridica dei cambiamenti introdotti dalla riforma Berlinguer e dalla legge Moratti sui medesimi punti. In particolare, in questa sede, è interessante approfondire le evoluzioni legislative che, durante la legislatura passata e quella attuale, hanno attraversato uno dei gangli vitali del sistema formativo: l’istituto dell’obbligo di istruzione e formazione. Cercheremo così di mettere in evidenza alcuni aspetti problematici di fondamentale importanza.

Partiamo innanzitutto da una considerazione generale. L’esperienza di governo ha insegnato in maniera definitiva ai dirigenti politici dell’Ulivo ad acquisire una nuova mentalità: quella del riformismo. La fatica di migliorare concretamente la società mediante il governo del paese ha portato un profondo rinnovamento della cultura politica del centrosinistra. Per tali ragioni, nonostante alcuni limiti e contraddizioni, ormai in gran parte superati, il centrosinistra, una volta perse le elezioni del 2001, ha dato dimostrazione di essere convinto della necessità di fare opposizione privilegiando due opzioni di fondo: la capacità di presentare una proposta politica compiuta e il metodo di criticare la maggioranza di governo non in modo pregiudiziale, ma nei contenuti, nel merito delle scelte politiche concrete. Ovviamente ciò non significa rinunciare a difendere le istituzioni democratiche fondamentali e i valori costituzionali dello Stato, quando le une e gli altri vengono violentemente aggrediti dalla destra estremista e irresponsabile di Silvio Berlusconi. D’altro canto il carattere eversivo del premier, palesemente confermato dalle deliranti affermazioni sulla insanità mentale di chi svolge la funzione di magistrato, lo sta conducendo inesorabilmente alla morte politica. Per questa ragione diventa quanto mai strategico essere in grado di rasserenare gli italiani, facendo emergere con forza il profilo riformista della coalizione del centrosinistra per vincere le prossime elezioni del 2006.

Sulla base di questa premessa dovrebbe svolgersi il dibattito politico anche nel settore della scuola. Ed è per questo che non potremmo che essere sinceramente lieti se la legge Moratti fosse portatrice di un progetto alternativo e innovativo. In tal caso avremmo la possibilità di misurarci nel merito delle proposte e di porre in essere una normale e sana competizione politica. Purtroppo così non è. E non per ragioni pregiudiziali.

Non possiamo dimenticare che la recente legge n. 53 del 28 marzo 2003, che si propone di porre in essere una globale riforma del sistema di istruzione e formazione mediante l’attuazione della riforma costituzionale del Titolo V, nasce dalla volontà politica di chi ha oggi la maggioranza in parlamento di demolire ciò che è stato fatto nella precedente legislatura nel settore della scuola. In particolare uno degli argomenti centrali della campagna elettorale del centrodestra è stato quello di voler abolire la riforma Berlinguer. È con questo spirito che prende vita la legge Moratti: cancellare i principali cambiamenti introdotti dall’opposto schieramento politico. Al di fuori di questa intenzione, tuttavia, è impossibile comprendere quali siano le linee culturali e il «progetto di società» sottostanti al nuovo atto legislativo.

In mezzo a una miriade di discorsi tanto forbiti quanto fumosi, ciò che emerge veramente è che, da una parte si sono di fatto recuperate o conservate alcune idee di fondo presenti nella precedente riforma (come, ad esempio, l’autonomia delle istituzioni scolastiche), dall’altra si sono reintrodotti principi e regole preesistenti alla riforma Berlinguer, ma con dei peggioramenti che suscitano anche dubbi di costituzionalità (come, ad esempio, la sostanziale retrocessione dell’obbligo scolastico a otto anni).

Partendo dalle sollecitazioni di Bertagna, si potrebbero analizzare diverse questioni inerenti la legge Moratti; tuttavia, come preannunciato, ci limiteremo a esaminare sinteticamente l’istituto dell’obbligo di istruzione e formazione, che sembra particolarmente emblematico.

Il riferimento costituzionale principale è l’articolo 34, comma 2 che stabilisce che: «L’istruzione inferiore, impartita per almeno otto anni, è obbligatoria e gratuita». Prima del 1999 l’obbligo scolastico doveva essere espletato tramite la frequenza delle scuole elementari e medie per complessivi otto anni. La disciplina risultante dalla riforma Berlinguer, entrata in vigore nel 1999, prevedeva invece che il giovane dovesse adempiere al dovere di andare a scuola per nove anni, quindi fino al quindicesimo anno di età, frequentando obbligatoriamente anche il primo anno di scuole superiori. In seguito tutti, completato l’obbligo scolastico, erano tenuti ad assolvere l’obbligo formativo fino al diciottesimo anno di età. Per farlo si doveva scegliere fra le seguenti opportunità formative: proseguire la scuola secondaria, frequentare corsi di formazione professionale presso enti regionali accreditati, svolgere apprendistato, seguire percorsi integrati di formazione e lavoro. A conclusione del diciottesimo anno di età tutti i giovani potevano acquisire un diploma di scuola secondaria superiore o una qualifica professionale. Nel caso di mancato conseguimento del diploma o della qualifica, previo accertamento dei livelli di rendimento, di formazione e di maturazione, doveva essere rilasciata una certificazione attestante l’adempimento dell’obbligo di istruzione o il proscioglimento dal medesimo, avente valore di credito formativo e indicante il percorso didattico ed educativo svolto e le competenze acquisite.

Da ciò emerge che tale riforma in materia di obbligo è in piena armonia con la corretta interpretazione del diritto all’istruzione e della sua effettività. La coerenza costituzionale di tale impianto normativo è confermata anche da una forte attenzione a far sì che non vi sia un innalzamento meramente quantitativo del numero di anni di istruzione obbligatoria, ma anche un contestuale elevamento qualitativo dei livelli di istruzione. Venivano infatti anche predisposte una serie di misure che, affiancandosi alla complementare riforma dell’autonomia scolastica, da un lato permettevano di superare quegli eccessivi elementi di rigidità caratterizzanti il sistema precedente, dall’altro tendevano a realizzare una scuola che non fosse solo preoccupata di garantire lo svolgimento di un’attività di insegnamento sempre uguale a se stessa, bensì una scuola che, dando centralità all’apprendimento, fosse in grado di realizzare il successo formativo dei giovani. In proposito Luigi Berlinguer afferma: «L’obbligo non significa promozione automatica, il suo scopo è incrementare il patrimonio di cultura generale del paese, favorire maggiore scolarizzazione, aumentare le opportunità per ognuno, differenziando le offerte, ma senza alcun proposito di promozioni facili e dequalificazione degli studi. Esso postula accoglienza, recupero, riorientamento, “passerelle” per indirizzare i ragazzi e favorirne la permanenza a scuola, non rendendogliela più facile, ma più congeniale».1 La legge poneva in essere delle misure atte a garantire l’effettività dell’elevamento dei livelli di istruzione. L’obbligo scolastico non si configurava come una mera imposizione del dovere di «andare a scuola», bensì era strettamente finalizzato alla realizzazione del diritto all’apprendimento e al successo formativo.

La legge Moratti abroga espressamente l’intera normativa e dispone invece che tanto l’obbligo scolastico quanto l’obbligo formativo vengano «ridefiniti e ampliati» e che il diritto-dovere all’istruzione e alla formazione, comprensivo dei due tipi di obbligo, abbia una durata di almeno dodici anni. Il nuovo itinerario scolastico e formativo si dovrebbe snodare inizialmente nel sistema d’istruzione (primo ciclo, composto da cinque anni di elementari e tre di medie), e poi nel secondo ciclo, con la scelta di proseguire nel sistema d’istruzione in uno degli otto licei previsti oppure nell’istruzione e formazione professionale regionale. Per un totale di almeno dodici anni, con cessazione della titolarità del diritto-dovere a diciotto anni o con il conseguimento di una qualifica professionale.

L’effetto giuridico immediato prodotto da questa legge è quello di cancellare quanto previsto dalla riforma Berlinguer e di ripristinare di fatto la regolamentazione antecedente. L’obbligo scolastico subisce così una retrocessione al livello precedente, cioè quello di otto anni. Cambia la terminologia: «l’obbligo» viene ridefinito «diritto-dovere». Quanto alla durata complessiva dei due obblighi, a meno che i decreti delegati non prevedano di nuovo un innalzamento, l’obbligo scolastico viene abbassato di un anno, mentre l’obbligo formativo deve intendersi anticipato di un anno nel suo termine iniziale (quattordici anni) e invariato nel suo termine finale (diciotto anni ).

L’articolo 34 della Costituzione parla di «almeno otto anni di istruzione » obbligatoria. L’uso dell’avverbio «almeno» chiarisce che si tratta di un termine obbligatorio minimo, mentre il termine massimo non è stato fissato dalla Costituzione; pertanto, stando alla lettera della norma, nulla vieta di elevare ulteriormente il livello di obbligatorietà. Non solo, a ben vedere dobbiamo anche ritenere che il costituente guarda con favore a un innalzamento dell’obbligo di «istruzione inferiore» al di sopra degli otto anni espressamente previsti, formulando un auspicio affinché il legislatore si muova nella direzione di elevarlo ulteriormente. Questo è il senso dell’espressione «almeno otto anni». La Costituzione fissa una barriera, un limite espresso al di sotto del quale non si può scendere per garantire un livello culturale minimo a tutta la popolazione. Esorta altresì il legislatore, in prospettiva, a innalzare ulteriormente il livello quantitativo di anni che ciascun giovane deve obbligatoriamente dedicare a istruirsi, nell’interesse di se stesso e dell’intera comunità di cui fa parte. Se si vuole dare alla nostra Costituzione un’interpretazione non meramente formale, bensì volta a garantirne l’effettività sostanziale, bisogna ritenere che il legislatore è spronato ad ampliare non solo quantitativamente ma anche qualitativamente i livelli di istruzione e in particolare di obbligo scolastico. L’esistenza di un orientamento costituzionale di questo genere nasce da una analisi testuale.

Come è oramai unanimemente riconosciuto, i livelli di istruzione generale oggi necessari per garantire l’attuazione di alcuni principi fondamentali,2 quali la piena cittadinanza, il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del paese, sono maggiori che nel passato. Sono altresì aumentati i livelli di istruzione di base necessari per garantire l’effettività del diritto fondamentale al lavoro.

Poiché la nostra Costituzione prevede che la Repubblica è tenuta a rimuovere gli ostacoli di ordine sociale che limitano di fatto o impediscono l’attuazione dei principi fondamentali sopra menzionati e prevede anche che la Repubblica è vincolata a promuovere le condizioni che rendano effettivo il diritto al lavoro, è inevitabile concludere che l’esigenza di un innalzamento qualitativo e quantitativo dei livelli di istruzione generale obbligatoria derivi dalla necessità di dare piena attuazione alla Carta costituzionale. Tali considerazioni sono rafforzate da due osservazioni. La nostra Carta fondamentale infatti sancisce il diritto per ciascun cittadino a godere dell’istruzione necessaria malgrado ogni possibile ostacolo di ordine economico e sociale.3 Inoltre, parlando di un’istruzione inferiore obbligatoria per «almeno otto anni», e non utilizzando semplicemente, come il costituente avrebbe anche potuto fare, una formulazione del tipo «per otto anni» oppure «per un periodo non inferiore a otto anni», contiene un’esortazione al legislatore a innalzare il livello di istruzione obbligatoria di base.4

L’innalzamento dell’obbligo scolastico a quindici anni e la contestuale istituzione dell’obbligo formativo fino a diciotto anni nella riforma Berlinguer rispondevano in modo coerente all’esigenza costituzionale di elevare il livello culturale e professionale della popolazione giovanile, conservando la consapevolezza che non basta che tutti frequentino la scuola per più tempo per elevare l’effettivo raggiungimento di risultati formativi da parte dei discenti.

Gli effetti abrogativi prodotti dalla legge Moratti contrastano invece con la lettura che abbiamo sopra proposto della Costituzione, dal momento che abbassano l’obbligo scolastico dopo che il legislatore, attuando pienamente la volontà del costituente, aveva provveduto a innalzarlo.

In merito alla reinterpretazione dell’istituto dell’obbligo scolastico e formativo come diritto-dovere di istruzione e formazione, bisogna augurarsi che i decreti delegati contribuiscano a fare chiarezza, dal momento che l’attuale formulazione risulta vaga e contraddittoria.5 In particolare suscita perplessità sul piano dell’interpretazione l’espressione linguistica che definisce la fruizione dell’offerta di istruzione e formazione come un «dovere legislativamente sanzionato». Si vuole intendere, usando in tal caso una formulazione infelice, «un dovere la cui violazione è sanzionata dalla legge», oppure si utilizza il verbo «sanzionare» nel significato di «sancire», aggiungendo in questo caso una specificazione superflua (e cioè che il dovere è sancito dalla legge)? In ogni modo è possibile evidenziare che al centro del disposto normativo è collocato il concetto di diritto-dovere all’istruzione/formazione per almeno dodici anni, comprensivi sia dell’obbligo di istruzione di cui all’articolo 34 comma 2 della Costituzione che dell’obbligo formativo. Il legislatore preannuncia infatti «la riformulazione e l’ampliamento» dei due tipi di obbligo nella unificante veste giuridica di «diritto-dovere all’istruzione e formazione». Bisogna intendersi sul significato di questa operazione di «riformulazione e ampliamento» ed è necessario verificare quali ne siano le implicazioni giuridico-costituzionali. In maniera più esatta dobbiamo notare che, se si accoglie la tesi che l’obbligo costituzionale di istruzione coincide con il diritto-dovere di cui parla la legge Moratti (con le contraddizioni che questo implica), allora possiamo ritenere che effettivamente ci sia, come dice la legge, una riformulazione sia dell’obbligo scolastico che dell’obbligo formativo.

La legge parla anche di ampliamento dei due tipi di obbligo. Ma ciò non appare chiaro, dal momento che delle due, l’una. O la categoria dell’obbligo di istruzione viene a essere complessivamente ridefinita e allora non ha più senso continuare a distinguere, oppure permane ancora una distinzione fra questi due tipi di obbligo. In questo secondo caso però non si può di certo parlare di ampliamento dell’obbligo scolastico, dal momento che è stato ridotto di un anno. Tutt’al più si potrà parlare di un ampliamento (ma forse sarebbe più corretto il termine «anticipazione») dell’obbligo formativo, corrispondente a quell’anno in meno di obbligo scolastico.

Bisogna innanzitutto chiarire che cosa significa nella legge Moratti il termine «istruzione» e quindi quale tipo di formazione possa rientrare nell’ambito di quella istruzione obbligatoria e gratuita che deve essere impartita per almeno otto anni, di cui parla la Costituzione. Ci si domanda: l’istruzione obbligatoria di cui all’articolo 34 della Costituzione deve comprendere soltanto la scuola finalizzata a far acquisire a tutti una cultura generale di base? Oppure vi possono rientrare anche percorsi di formazione professionale? Se si sceglie la prima interpretazione, che sembrerebbe la più aderente alla volontà del costituente, la legge risulta in chiaro contrasto con quanto previsto dalla nostra carta fondamentale, poiché, attenuando la pregnanza di «obbligo di istruzione», o «obbligo scolastico», abbassa, anziché estendere, i livelli di scolarizzazione di base, ponendosi peraltro in solitaria controtendenza rispetto agli standard europei. Si può altrimenti scegliere la seconda strada e sostenere che l’obbligo di istruzione di cui parla l’articolo 34 della nostra carta costituzionale equivalga all’«obbligo scolastico» e all’obbligo formativo, che vengono complessivamente riformulati, in un’operazione di reductio ad unum, nel «diritto-dovere di istruzione e formazione per almeno dodici anni». In questo caso dobbiamo svolgere delle precisazioni giuridiche. Innanzitutto risulta non corretto parlare, come fa la legge, di «ampliamento» dell’obbligo dal momento che la situazione rimane sostanzialmente invariata, poiché non è riscontrabile un ampliamento né dell’«obbligo scolastico» al di sopra dei nove anni precedentemente previsti, né dell’obbligo formativo al di sopra del diciottesimo anno di età.

La statuizione di questo diritto-dovere di istruzione e formazione per una durata di dodici anni non comporta un elevamento ulteriore dell’obbligo in rapporto alla disciplina precedente. La legge in realtà non fa altro che fotografare la situazione pregressa, inserendola in una cornice giuridica che si differenzia solo sul piano meramente formale in tutti i suoi aspetti, eccetto che in uno, che costituisce l’unica rilevante differenza sostanziale fra le due discipline in materia di obbligo: fissare l’età in cui svolgere la scelta tra prosecuzione degli studi nel «sistema dei licei» oppure nel «sistema dell’istruzione e della formazione professionale».

Nell’impianto normativo precedente, oramai abrogato, i ragazzi erano obbligati a frequentare nove anni di scuola e solo dopo il compimento del quindicesimo anno di età potevano scegliere se completare la propria formazione nel sistema di istruzione, come tradizionalmente inteso, oppure in percorsi di formazione professionale, sempre fino a diciotto anni e quindi per un totale di dodici anni. D’ora in poi saranno invece costretti a compiere la suddetta scelta all’età di quattordici anni.

Se la «legge delega Moratti» va nel senso di comprendere nell’obbligo costituzionale di istruzione di cui all’articolo 34 della Costituzione anche il secondo ciclo (espletabile alternativamente nel sistema dei licei o dell’istruzione e formazione professionale), ne consegue inoltre necessariamente che il legislatore è costituzionalmente vincolato a garantire l’intera gratuità di tutto il secondo ciclo.6 Di ciò nella legge non vi è traccia. Oltre al silenzio della legge su questo tema fondamentale, bisogna ritenere che sia altamente improbabile la realizzazione di tale gratuità in considerazione di due dati legislativi: innanzitutto la legge finanziaria ha ridotto notevolmente gli investimenti nel settore dell’istruzione e della ricerca (si è calcolato un definanziamento pari a circa 2,1 miliardi di euro in meno per il triennio 2003-2005); inoltre è assente una chiara copertura finanziaria. Questo secondo dato configura anche un vizio di costituzionalità: la violazione dell’articolo 81 della Costituzione, che obbliga il legislatore a indicare i mezzi per far fronte alle spese che la legge comporta.

In conclusione ciò che emerge dall’analisi di questa legge è che il centrodestra, purtroppo, non è stato capace di cogliere in modo serio la sfida politica della modernizzazione del sistema di istruzione e formazione, producendo danni che gravano sulle nuove generazioni e sulla qualità del sistema formativo, e di conseguenza produttivo, dell’Italia intera. Ha preferito invece investire le proprie forze per cercare di distruggere quanto più possibile le riforme varate dal centrosinistra, senza essere in grado di portare avanti un valido progetto alternativo. In questo atteggiamento emerge il tratto caratterizzante dell’irresponsabilità eversiva della cultura, o meglio della «sottocultura» politica berlusconiana.

 

 

 

Bibliografia

1 Cfr. L. Berlinguer, La scuola nuova, Laterza 2001, p. 18.

2 Cfr. articolo 3 della Costituzione.

3 Questo diritto è ricavabile dalla combinazione dell’articolo 34 con l’articolo 3 della Costituzione.

4 L’Assemblea costituente su questo punto giunse a conclusioni analoghe. Cfr. Atti del 30/04/1947.

5 Cfr. articolo 2, comma 1, lettera c) della legge n.53 del 2003.

6 Si noti che la legge n.9 del 1999 e il relativo regolamento avevano esteso la gratuità anche al primo anno delle scuole superiori tramite lo stanziamento di appositi fondi.

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