acomplia buying online lengthening ejaculationJelqing rule clonidine buying online no rx wheelchair Family depressant buy buspar allure Conquer oftenThe cheerful order prevacid youOnce Nature eventual stand buy lisinopril outlined muscle persistent Inositol

Il dilemma transatlantico. Perché l'Unione europea e gli Stati Uniti faticano a intendersi?

Written by Sergio Fabbrini Saturday, 01 November 2003 02:00 Print

Con l’intervento militare in Iraq nella primavera del 2003, un conflitto aperto si è manifestato tra gli Stati Uniti e alcuni dei principali paesi dell’Unione europea (come la Francia e la Germania, che di quest’ultima sono stati tradizionalmente i paesiguida). Sul piano geostrategico, gli Stati Uniti e i paesi guida dell’Unione europea hanno manifestato una differente visione del futuro dell’ordine internazionale, centrata sul potere indiscusso degli Stati Uniti (la prima) ovvero finalizzata a promuovere una condivisione del potere internazionale tra più potenze (la seconda).

 

Con l’intervento militare in Iraq nella primavera del 2003, un conflitto aperto si è manifestato tra gli Stati Uniti e alcuni dei principali paesi dell’Unione europea (come la Francia e la Germania, che di quest’ultima sono stati tradizionalmente i paesiguida). Sul piano geostrategico, gli Stati Uniti e i paesi guida dell’Unione europea hanno manifestato una differente visione del futuro dell’ordine internazionale, centrata sul potere indiscusso degli Stati Uniti (la prima) ovvero finalizzata a promuovere una condivisione del potere internazionale tra più potenze (la seconda). Si tratta di una divergenza radicale, che non ha precedenti nella storia postbellica delle relazioni transatlantiche. Naturalmente, durante la guerra fredda, non sono mancate tensioni tra i maggiori partner dell’Alleanza atlantica, solo si pensi alla decisione francese degli anni Sessanta di uscire dall’organizzazione militare della NATO. Tuttavia, tali contrasti concernevano la gestione dell’Alleanza, che i francesi volevano più condivisa tra europei e americani, e non già la sua visione geostrategica. Tutti i paesi dell’Alleanza atlantica, infatti, avevano continuato a sostenere la strategia del contenimento della potenza sovietica, sia in Europa che a livello mondiale.

L’attuale divergenza non va sottovalutata, anche se essa è alimentata da un fraintendimento: quello di fare coincidere la struttura del potere internazionale con le modalità della sua gestione. Infatti, per gli Stati Uniti, la struttura unipolare del potere internazionale giustifica la strategia unilaterale nel suo utilizzo. E, per i paesi europei in questione, la preferenza per una gestione multilaterale del potere internazionale sembra implicare una struttura multipolare di quest’ultimo. Ma, naturalmente, struttura e gestione del potere non sono la stessa cosa, né a livello internazionale né a livello nazionale. Tuttavia, quella divergenza non va neppure sopravvalutata. Infatti, il pluralismo istituzionale che connota il processo decisionale negli Stati Uniti e nell’Unione europea continuerà a ostacolare l’affermazione di posizioni univoche al loro interno. Sia gli Stati Uniti che la UE hanno una struttura istituzionale frammentata e divisa che non consente la formazione di un governo con la sua politica. Ciò non toglie che si affermino al loro interno delle posizioni predominanti, ma la molteplicità di interessi che sono coinvolti nel loro processo decisionale condizionerà inevitabilmente queste ultime. Insomma, la struttura istituzionale degli Stati Uniti e dell’Unione europea è destinata a mitigare quel contrasto, ma anche a non risolverlo.

 

La convergenza istituzionale

Può apparire singolare che una radicale divergenza geostrategica tra gli Stati Uniti e i paesi-guida dell’Unione europea si manifesti proprio nel periodo storico in cui quest’ultima sembra convergere verso il modello americano della repubblica composita (compound republic). La UE successiva al Trattato di Maastricht (1992) ha assunto progressivamente le caratteristiche di un sistema sovranazionale, cioè di un sistema non più assimilabile a un’organizzazione internazionale, anche se certamente non riconducibile al tipo dell’organizzazione politica federale. L’adozione della moneta unica e quindi l’elaborazione e l’approvazione di un trattato costituzionale hanno trasformato un’associazione inter-governativa in un vero e proprio sistema politico. Un sistema politico, ed è questo il punto, organizzato intorno a una separazione multipla dei poteri, diversa ma non dissimile da quella propria degli Stati Uniti. Una separazione multipla dei poteri (cioè sia verticale che orizzontale) finalizzata a garantire la natura pluralista (nel senso di: né gerarchica e né egemonica) del sistema politico comunitario. Non poteva essere diversamente, se lo scopo continua a essere quello di garantire l’influenza di interessi nazionali e sociali differenziati e asimmetrici all’interno di un comune framework decisionale. Uno scopo che peraltro gli Stati Uniti hanno perseguito sin dalla fondazione della loro repubblica, e che hanno così ben esemplificato nel motto e pluribus unum.

Tale convergenza è di grande rilievo, solo si pensi alla differenziazione istituzionale che ha tradizionalmente connotato le due sponde dell’Atlantico. All’America della separazione dei poteri (l’esecutivo e il legislativo hanno basi elettorali distinte), tutti i paesi europei (sia quelli parlamentari che semipresidenziali) avevano opposto, e continuano a opporre, un’organizzazione istituzionale (sul piano orizzontale) basata sulla fusione dei poteri (dove cioè l’esecutivo è espressione della maggioranza del legislativo). Ciò ha storicamente giustificato la sovranità del parlamento, con il corollario cruciale della subalternità del potere giudiziario a quest’ultimo (affidando il sindacato di costituzionalità delle leggi a un organo particolare, non pienamente giudiziario, come la Corte costituzionale). L’evoluzione in senso federale di alcuni paesi europei (come la Germania sin dal 1948, l’Austria con la sua riottenuta indipendenza negli anni Cinquanta e quindi il Belgio a partire dal 1993) non aveva alterato la natura del potere governativo: ovvero la separazione verticale dei poteri ha continuato a coesistere con una fusione orizzontale degli stessi. Tale differenza istituzionale, peraltro, aveva a lungo giustificato la teoria dell’«eccezionalismo americano», proprio perché gli Stati Uniti erano l’unica democrazia, tra quelle consolidate dell’occidente, organizzata intorno a principi di separazione multipla dei poteri, con il giudiziario riconosciuto come un attore autonomo del processo di policy-making. Con la sviluppo della UE, per la prima volta nella storia del continente, si è venuta a formare una struttura istituzionale basata su una doppia separazione dei poteri, sia verticale che orizzontale.

 

La UE come sistema sopranazionale

La UE rappresenta il più avanzato esperimento di costruzione di un sistema sovranazionale oggi esistente al livello mondiale. Essa è una combinazione di assetti istituzionali intergovernativi (confederali) e comunitari (federali). È un sistema istituzionalmente misto, a equilibri o geometrie variabili, con giurisdizioni sovrapposte e con una identità territoriale incerta. Il trattato costituzionale elaborato a Bruxelles nella prima metà del 2003 ha razionalizzato, ma non alterato, la struttura istituzionale che l’Unione è venuta progressivamente definendo negli ultimi quattro decenni del XX secolo.

Nella UE, gli interessi istituzionali nazionali sono garantiti e promossi dal Consiglio europeo e dal Consiglio dei ministri, mentre gli interessi istituzionali comunitari sono garantiti e promossi dalla Commissione europea, dal Parlamento europeo e dalla Corte di giustizia europea. In particolare dopo Maastricht, la UE è divenuta un vero e proprio regime di politiche pubbliche, rafforzando di conseguenza il suo versante comunitario, anche se non a detrimento di quello intergovernativo. Come è proprio dei sistemi i cui poteri separati hanno fonti di legittimazione distinte e differenziate, il rafforzamento di un potere istituzionale non ha necessariamente implicato il ridimensionamento di un altro potere istituzionale. Nei sistemi a separazione multipla dei poteri, infatti, il rapporto tra le istituzioni politiche è quasi mai a «somma zero». Vale la pena di osservare, peraltro, che la UE ha progressivamente assorbito, a livello comunitario, un numero (crescente) di competenze in campi di politica pubblica tradizionalmente controllati dalle unità federate nei sistemi federali. Mentre le tradizionali competenze del centro federale (come la politica estera e militare) continuano a essere controllate dagli Stati nazionali (che conservano un diritto di veto sulle decisioni a esse relative).

Per questo motivo, la UE ha acquisito le caratteristiche di un regime decisionale privo di attributi statali. Si tratta di un sistema di governance che ingloba al suo interno, tuttavia, le strutture istituzionali proprie del government. Processi decisionali informali si combinano con quelli formali, i networks di gruppi d’interesse e comunità epistemiche con le strutture decisionali formalizzate, gli attori pubblici con quelli privati. È una democrazia non-statale, in quanto è priva dei tradizionali attributi della sovranità. In particolare il controllo dell’uso legittimo della forza, all’interno e all’esterno. La UE non possiede una forza di polizia, né un esercito in senso proprio. E per di più ha un controllo assai limitato delle risorse fiscali che potrebbero sostenere sia l’una che l’altro: il suo bilancio non può superare l’1,3% del prodotto interno lordo dei suoi paesi membri. Naturalmente, un sistema di governance privo di attributi statali può svilupparsi in particolari condizioni ambientali. Cioè l’assenza di sfide all’esterno e la presenza del benessere all’interno. Infatti, la UE si è progressivamente istituzionalizzata all’interno del sistema di protezione militare della NATO. Grazie alla presenza militare americana in Europa, i paesi europei hanno potuto isolarsi internazionalmente, così focalizzando le loro energie e risorse sui problemi legati allo sviluppo interno. Con un bilancio finanziario non vincolato dalle spese militari e di sicurezza, la UE ha potuto così favorire uno sviluppo economico e civile nei suoi singoli paesi che ha garantito il suo successo istituzionale. 

 

Gli Stati Uniti come repubblica composita

Sin dalla Convenzione costituzionale di Filadelfia del 1787, gli Stati Uniti sono stati esplicitamente disegnati come una repubblica composita. La sovranità è stata frammentata in poteri molteplici e concorrenti. Gli stessi confini territoriali sono stati oggetto di continue ridefinizioni. Le giurisdizioni delle varie unità territoriali sono state sovrapposte, tant’è che hanno generato continui conflitti inter-istituzionali. Ovvero, in un caso drammatico, una vera e propria guerra civile (1861-1865). Anche la repubblica composita americana ha potuto istituzionalizzarsi in condizioni di isolamento internazionale, dato che per tutto il primo secolo di vita il paese aveva potuto beneficiare della protezione della marina britannica. E, naturalmente, la nuova repubblica ha potuto legittimarsi grazie al successo economico favorito dall’allargamento costante del suo mercato interno.

Dunque, l’isolamento internazionale e lo sviluppo economico hanno consentito alla Costituzione di radicarsi e legittimarsi. Così, quando gli equilibri istituzionali sono stati sfidati (tra la fine del XIX secolo e i primi decenni del XX secolo) dalle drammatiche trasformazioni economiche interne e dal nuovo ruolo internazionale del paese, la Costituzione e il sistema istituzionale da essa protetto erano ormai sufficientemente consolidati. Quindi, il sistema costituzionale si è adattato al nuovo contesto senza alterare la struttura istituzionale. Anche in questo caso il gioco tra le istituzioni è stato a somma positiva. La crescita della presidenza e del centro federale non è avvenuta a danno del Congresso e degli Stati federati. Ora, se si considerano le democrazie composite degli Stati Uniti e della UE, si vede che esse hanno molte più analogie di quanto siano le differenze. Si tratta di una novità straordinaria nella vicenda degli Stati occidentali. La formazione degli Stati-nazione in Europa, infatti, aveva seguito una traiettoria radicalmente diversa da quella seguita negli Stati Uniti. In Europa, lo Stato detentore di una sovranità indivisa (organizzata intorno alla fusione dei poteri) ha incarnato la stessa idea di «modernità politica».

Infatti, in primo luogo, sia negli Stati Uniti che nella UE si registra una separazione istituzionale dell’esecutivo dal legislativo. Negli Stati Uniti tale separazione è garantita da un preciso disegno costituzionale. Nella UE essa è l’esito di un sistema di interlocking bodies che si tengono reciprocamente sotto controllo. La Commissione è nominata dal Consiglio europeo ma deve essere approvata dal Parlamento europeo, pur non dipendendo né dall’uno e né dall’altro. In secondo luogo, il processo legislativo è disperso in entrambi i sistemi. E in entrambi i casi, i partiti politici sono troppo deboli per assolvere ad una funzione di aggregazione politica all’interno delle e tra le istituzioni. Una debolezza che è compensata dalla forza di pressione delle lobbies, dei movimenti, delle comunità epistemiche, dei gruppi d’interesse. In terzo luogo, sia negli Stati Uniti che nella UE il potere è territorialmente distribuito tra le unità costitutive dell’Unione e le istituzioni centrali. Naturalmente, diversa è la modalità della distribuzione di tale potere territoriale: federale negli Stati Uniti e multi-livello nell’Unione. In quarto luogo, sia negli Stati Uniti che nella UE, il giudiziario svolge un cruciale ruolo di policy-making. Nel primo caso, per via del sistema di judicial review reso possibile dalla Costituzione. Nel secondo caso, per via della procedura (prevista dall’ex art. 177 quindi 234 del Trattato CE) di rinvio pregiudiziale, in base alla quale le corti nazionali ricorrono alla Corte europea di giustizia in presenza di un eventuale conflitto tra la legislazione interna e quella comunitaria. Un’opinione, quella della Corte europea di giustizia, che le corti nazionali hanno fatto poi generalmente propria. E che ha consentito di smantellare non poca legislazione interna perché incoerente con quelle comunitaria, senza passare per le corti costituzionali.

Insomma, sono di più i tratti istituzionali che avvicinano gli Stati Uniti alla UE, di quanto siano quelli che avvicinano quest’ultima ai suoi Stati membri. Peraltro, ciò sembra chiudere il capitolo dei rispettivi «eccezionalismi», e di quello statunitense in particolare. Comunque, entrambi i sistemi sono strutturati su una separazione dei poteri che diffonde la responsabilità decisionale, in quanto a quest’ultima partecipano attori politici e istituzionali diversi. Entrambi sono sistemi che combinano (sia pure in modi diversi) il governo e la governance. Al punto che in entrambi i casi è difficile rispondere alla domanda: «chi è responsabile di cosa?». È dunque singolare che, proprio quando tale convergenza istituzionale si sia resa più evidente, abbia cominciato a manifestarsi una divergenza geostrategica senza precedenti tra le due sponde dell’Atlantico.

 

L’era di Clinton: la potenza schizofrenica

Nel sistema internazionale del dopo guerra fredda, gli Stati Uniti si impongono, non solo come l’unica grande potenza, ma come una vera e propria iperpotenza. Una iperpotenza è una potenza che non ha virtualmente confini (né geopolitici e né economico-culturali) alla propria influenza. Ciò detto, tuttavia, gli Stati Uniti hanno interpretato differentemente il loro ruolo di iperpotenza nel sistema internazionale post-guerra fredda, al punto che quest’ultimo può essere diviso in due periodi distinti.

Il primo periodo è quello degli anni Novanta del Ventesimo secolo. Esso coincide largamente con le due presidenze di Clinton (1993-2000), ma anche con l’ultima fase della presidenza di George H.W. Bush (1989-1992). Gli Stati Uniti acquisiscono una condizione di formidabile potere internazionale con un governo diviso (politicamente) e un’élite divisa (ideologicamente). Buona parte degli anni Novanta, infatti, è connotata da una situazione in cui i democratici controllano la presidenza e i repubblicani il Congresso (il divided government). Tale governo diviso, e soprattutto un’aggressiva campagna politica conservatrice contro il presidente democratico in carica, conduce e conducono a un indebolimento istituzionale della presidenza, comparabile solamente con quello dei primi anni Settanta. In entrambi i casi, peraltro, tale indebolimento della presidenza è epitomizzato dalla richiesta di impeachment del presidente da parte del Congresso: richiesta che raggiunge (indirettamente) il suo obiettivo nel 1974 e lo fallisce di poco nel 1998.

Se il governo diviso tende ad accentuare il carattere disaggregato del processo decisionale, quello degli anni Novanta ha condotto a una vera e propria schizofrenia decisionale. Infatti, il Congresso, ritornato a essere controllato in entrambe le Camere dai neoconservatori repubblicani dopo il loro clamoroso successo elettorale nelle midterm elections del 1994, ha finito per dare vita a una sorta di (alternativo) governo parlamentare del paese. La nuova coalizione neoconservatrice si era ritenuta così influente da spingere lo speaker ultra conservatore della Camera dei rappresentanti Newt Gingrigh ad auto-definirsi come il legittimo capo del governo del paese. Non riconoscendo come legittima la presidenza di Clinton, il Congresso neo-conservatore ha portato avanti una sistematica campagna per ridimensionarne e screditarne il ruolo. Tuttavia, indebolendo la presidenza, i leader neoconservatori del Congresso avevano finito per mortificare l’unico strumento istituzionale in grado di fornire una qualche coerenza alla politica estera del paese. Con il risultato che, privo di strumenti partitici di raccordo tra l’esecutivo e il legislativo, il processo decisionale (in particolare nel Congresso) si era dimostrato particolarmente esposto all’influenza di gruppi portatori di cause particolari.

In questo contesto, si è registrato un vero e proprio processo di «privatizzazione della politica estera». Gruppi privati e lobbies ideologiche si sono dimostrati in grado di imporre le loro priorità ai comitati congressuali, grazie alle risorse di cui disponevano e ai voti che potevano mobilitare. Basti pensare alla politica statunitense nei confronti di Cuba, condizionata da una specifica comunità di elettori in grado però di controllare l’elezione di senatori e rappresentanti in alcuni cruciali stati del sudest. Senatori che in virtù della loro seniority hanno quindi potuto (a lungo) occupare le cariche di presidente di importanti comitati congressuali (come il Senate Foreign Affairs Committee, nel caso dell’ultra conservatore Jesse Helms della Carolina del Nord). Tale privatizzazione della politica estera si è rivelata congeniale con la visione unilateralista sostenuta dai leader congressuali: in entrambi i casi, la logica del più forte si imponeva sulla necessità di conciliare interessi plurimi. Così, il Congresso neoconservatore degli anni Novanta, prendendo atto che gli Stati Uniti erano rimasti l’unica grande potenza militare globale, ha trasformato nei fatti tale unipolarismo nel rifiuto dei tradizionali vincoli multilaterali. Un rifiuto finalizzato a mettere in discussione l’intero sistema delle relazioni internazionali costruito nel secondo dopoguerra, su impulso e sotto la direzione degli Stati Uniti.

Naturalmente, Clinton non poteva non reagire a tale iniziativa congressuale. Ma la sua reazione si dimostrò assai incerta. Da un lato, si richiamò alla retorica neowilsoniana della promozione internazionale della democrazia, ma dall’altro lato non riuscì a definire il ruolo che gli Stati Uniti avrebbero dovuto assumere nel nuovo mondo unipolare. Di qui, quella sorta di schizofrenia dell’iperpotenza: sempre più unilateralista nelle posizioni dei leader del Congresso, istitintivamente multilateralista nelle scelte del presidente. Insomma, i grandi cambiamenti degli anni Novanta trovano l’élite e le istituzioni politiche statunitensi divise circa la definizione del ruolo internazionale del paese. In un paese in cui è già di per sé difficile stabilire cosa sia l’interesse nazionale (per via appunto del sistema di separazione dei poteri che frantuma la volontà popolare) il virulento conflitto tra i neoconservatori del Congresso e il presidente democratico (generando uno stallo decisionale) ha finito per trasformare quell’interesse nell’esito contingente della competizione tra i vari gruppi di pressione.

 

L’arrivo di George W. Bush: l’unipolarismo come unilateralismo

Con le elezioni presidenziali e congressuali del novembre 2000 (cioè con la vittoria di un candidato repubblicano per la presidenza e la conferma della maggioranza repubblicana della Camera, successi parzialmente compensati da una maggioranza democratica di un solo seggio al Senato), la politica estera degli Stati Uniti si è spostata progressivamente verso la posizione unilateralista. L’attacco terroristico dell’11 settembre 2001 ha consentito a questa strategia di affermarsi definitivamente, ma essa aveva già messo profonde radici tra i nuovi decisori di politica estera del paese. In qualche modo, con l’11 settembre, gli Stati Uniti perseguono una sorta di unilateralismo parallelo, accettando gli accordi internazionali quando fanno loro comodo, e rifiutandoli quando sono d’intralcio alla loro azione. Tant’è che qualcuno, come Krauthamer, l’ha definito come un new unilateralism. Tuttavia, tale unilateralismo aveva accompagnato sin da subito la nuova presidenza repubblicana e i suoi alleati del Congresso.

Gli esempi di tale unilateralismo precedenti all’11 settembre 2001 sono numerosi. Mi limito a ricordare i più clamorosi: rifiuto di ratificare il Comprehensive Test Ban Treaty e la Convention on the Right of the Child, richiesta di rinegoziare l’ABM Treaty, rifiuto di aderire all’International Penal Tribunal, messa in discussione del Protocollo di Kyoto sull’ambiente. E tutto ciò in presenza di una critica costante alle Nazioni Unite, tenute sotto costante pressione con la minaccia del non pagamento delle quote dovute dagli Stati Uniti a quella organizzazione. Oppure di una costante pressione sul Fondo monetario internazionale, la Banca mondiale e l’Organizzazione mondiale del commercio, affinché gli interessi statunitensi venissero presi in privilegiata considerazione. Alla base di questi atti clamorosi di politica estera vi è una particolare teoria politica, quella definita della new sovereignty (o nuova sovranità). In base a questa teoria, e dato il nuovo contesto internazionale, gli Stati Uniti non debbono più sottoporsi ai vincoli del sistema multilaterale da essi stessi creato, per affermare invece il loro diritto ad agire liberamente quando sono in gioco i loro interessi vitali. Insomma, gli Stati Uniti devono riaffermare la propria sovranità politica nel contesto globale.

L’11 settembre del 2001 (e quindi, con le elezioni di mid-term del novembre 2002, la piena conquista repubblicana del Senato e la riconferma del controllo repubblicano della Camera) aggiunge (e aggiungono) alla teoria della nuova sovranità un elemento nuovo. Di fronte alla nuova minaccia del terrorismo globale, gli Stati Uniti rivendicano il loro diritto all’azione preventiva per impedire che il terrorismo globale possa di nuovo colpire. Naturalmente non erano mancati esempi di azione preventiva nel mondo bipolare (basti pensare alla guerra dello Yom Kippur del 1967 quando gli israeliani attaccarono preventivamente gli eserciti arabi che si stavano ammassando alle frontiere del loro paese). Per non parlare delle numerose azioni preventive (anche se non sempre militari) compiute dall’una o dall’altra superpotenza all’interno del proprio polo (o campo d’influenza). Tuttavia, il principio dell’azione preventiva sembrava non avere più cittadinanza nel mondo del dopo guerra fredda. Solo si pensi che gli Stati Uniti giustificarono la stessa guerra del Golfo del 1991 con la necessità di ristabilire il diritto internazionale, e non già di alterarlo. L’intervento militare preventivo degli Stati Uniti in Iraq nella primavera del 2003 riabilita clamorosamente quel principio. Con tutte le sue implicazioni.

Tuttavia, tali posizioni e comportamenti della destra conservatrice americana hanno incontrato tenaci resistenze nell’opinione pubblica, nel mondo della cultura e della ricerca, in settori influenti della società civile del paese. E quindi nelle istituzioni della repubblica composita. Le difficoltà crescenti dell’occupazione militare dell’Iraq hanno sistematicamente indebolito la strategia dell’azione preventiva. Gli Stati Uniti hanno dovuto progressivamente prendere atto che, da soli, non sono in grado di avviare un nuovo ordine mondiale, e tanto meno di esportare la democrazia in aree delicate del mondo. Non solo per i costi proibitivi che l’azione preventiva implica, ma anche per la sua scarsa legittimazione internazionale. Così, è stato sufficiente che il presidente si rivolgesse al Congresso (nel settembre 2003) per chiedere un ulteriore drammatico sforzo finanziario (87 miliardi di dollari) con cui sostenere l’intervento militare in Iraq che i formidabili vincoli della separazione dei poteri si sono di nuovo attivati. Infatti, il Congresso, che a sua volta è alle porte di un rinnovo elettorale e che esprime una pluralità di interessi che non può essere racchiusa nell’involucro neoconservatore, ha cominciato a sottoporre a uno screening più rigoroso le scelte della presidenza, dando così aria ai malumori e alle opposizioni nei confronti di quest’ultima. Tali malumori e opposizioni si sono riverberati all’interno stesso della presidenza, inasprendo divisioni già esistenti (ad esempio, tra il Dipartimento di Stato e della difesa) oppure creandone di nuove (ad esempio, tra il Consiglio di sicurezza nazionale e il Dipartimento della difesa). Insomma, nella democrazia composita americana, contrariamente alle democrazie parlamentari europee, non vi è un governo che tiene sotto controllo la propria maggioranza (e che in alcuni casi può farlo per una intera legislatura).

 

Quale ordine per il mondo del dopo guerra fredda?

La contrapposizione tra gli Stati Uniti e i principali paesi dell’Unione europea emersa in occasione della guerra con l’Iraq non ha precedenti nella storia delle relazioni transatlantiche postbelliche. Tale contrapposizione, infatti, non è stata espressione di rivalità nazionali, come quella che si è registrata tra la Francia e gli Stati Uniti negli anni Sessanta. Infatti, questa volta, la contrapposizione riflette una differenza assai significativa di interpretazione del mondo post guerra fredda. All’unilateralismo della maggioranza repubblicana della presidenza e del Congresso, i paesi principali della UE hanno posto e oppongono una visione multilateralista. Per tale ragione tale contrapposizione appare tutt’altro che contingente. Essa si è infatti ripresentata nell’autunno del 2003, quando gli Stati Uniti si sono rivolti alle Nazioni Unite per ottenere la legittimazione internazionale (e un maggiore sostegno finanziario) della loro presenza militare in Iraq (spinti, in questo, anche dalle difficoltà che hanno incontrato all’interno del Congresso). La risoluzione che riconosce l’opportunità di quel sostegno, seppure approvata all’unanimità (il 16 ottobre 2003), infatti, non ha potuto nascondere le profonde divergenze tra gli Stati Uniti, da un lato, e la Francia e la Germania, dall’altro lato, sui tempi e le modalità del passaggio dell’autorità politica dagli occupanti agli occupati.

Tra gli Stati Uniti e i principali paesi europei continuano dunque a sussistere differenze significative. I secondi, contrariamente ai primi, sono favorevoli a rafforzare il ruolo delle Nazioni Unite come unico organismo dotato di legittimità internazionale, ovvero a sostenere tutti i trattati internazionali di controllo degli armamenti, ovvero a promuovere nuove istituzioni internazionali come il Tribunale penale internazionale o l’Agenzia per la protezione dell’ambiente. Inoltre, quei paesi europei non fanno mistero di sostenere una diversa interpretazione della crisi medio-orientale, assumendo una posizione critica nei confronti del governo Sharon di Israele. Se per gli Stati Uniti occorre partire da Bagdad per risolvere il conflitto a Gerusalemme, per i paesi europei in questione la direzione di marcia dovrebbe andare in direzione esattamente opposta. Dietro tali differenze vi sono due percezioni diverse dei pericoli propri di un mondo che non è più basato sull’equilibrio nucleare del sistema bipolare precedente.

Per gli Stati Uniti il terrorismo globale ha cambiato in modo radicale la natura del conflitto internazionale. Di fronte alla minaccia post-statale del terrorismo, le democrazie debbono recuperare la loro libertà di manovra (cioè la loro agilità di decisione) se non vogliono soccombere al fondamentalismo anti-occidentale. E, soprattutto, quella libertà di manovra la debbono riconquistare gli Stati Uniti, che sono l’unica potenza militare in grado di assolvere a una funzione di leadership globale. La natura democratica del suo processo politico interno costituisce una garanzia sufficiente che la sua decisione discrezionale non degeneri in una decisione arbitraria. Dunque, gli Stati Uniti possono affermare il primato della politica di potenza nel sistema internazionale, in quanto quella politica ha una sua giustificazione intrinsecamente democratica. La «potenza» è dunque al servizio della «democrazia», ovvero è la necessaria risorsa con cui quest’ultima viene promossa globalmente. L’interesse nazionale degli Stati Uniti viene fatto coincidere con l’interesse globale alla democrazia. Rendere il mondo sicuro per la democrazia, significa di conseguenza renderlo sicuro anche per gli Stati Uniti.

Il documento sulla sicurezza nazionale reso pubblico il 20 settembre 2002 fornisce il quadro ideologico di tale radicale re-interpretazione della politica estera del paese dai tempi della teoria del contenimento resa celebre da Kennan in un lunghissimo telegramma spedito da Mosca alla fine degli anni Quaranta del secolo scorso. Questa re-interpretazione ha sicuramente il merito di riconoscere che l’attuale status quo internazionale è inadeguato a garantire il controllo delle nuove minacce terroristiche. Quello status quo, infatti, è l’espressione della vecchia sfida dello Stato totalitario, che oggi è poco o affatto significativa. Tuttavia, questa nuova interpretazione del disordine internazionale ha anche non poche debolezze. Pur assumendo il terrorismo come la minaccia principale all’ordine internazionale, appare tuttavia debole quella strategia che affida solamente ai mezzi militari il compito di neutralizzarlo. Sicuramente, il terrorismo fondamentalista non è motivato dalla povertà o dalla ignoranza (Bin Laden è ricco e istruito), nondimeno esso non potrà mai essere circoscritto e debellato senza politiche strutturali che affrontino i problemi suscitati dalla diffusione dell’una e dell’altra nel mondo. Peraltro, i neoconservatori della Casa Bianca sembrano essere del tutto inconsapevoli delle conseguenze inattese delle scelte politiche, così dimenticando una delle poche e sicure «leggi» della scienza politica.

I principali paesi europei non sembrano partire, nella loro elaborazione geostrategica, dagli stessi presupposti da cui partono i neoconservatori repubblicani. Certamente viene riconosciuta la minaccia del terrorismo, ma essa non viene assunta come la minaccia cruciale all’ordine internazionale (forse, anche perché molti paesi europei sono costretti da tempo a convivere con un terrorismo interno). Piuttosto, per i principali paesi europei, il disordine internazionale è il risultato della povertà e della illegalità globali (povertà e illegalità, occorre aggiungere, che gli stessi europei contribuiscono a diffondere, solo si pensi alle loro politiche agricole che hanno scardinato, con i contributi all’esportazione forniti ai produttori interni, interi settori produttivi tradizionali in molti paesi sottosviluppati o in via di sviluppo). Oppure, per essi, il disordine internazionale è il risultato di crisi internazionali non risolte, come quella che continua a contrapporre israeliani e palestinesi. Assumendo la retorica europea come sincera, si può dire che questi paesi europei sembrano essere impegnati a promuovere un nuovo sistema internazionale basato su norme, regole, accordi, procedure formalizzate. Che sia per interesse o che sia per convinzione, essi tendono ad affermare un’idea della UE come «potenza civile», contrapposta alla «potenza militare» degli Stati Uniti.

La posizione di tali paesi europei ha sicuramente il merito di non rinunciare agli aspetti positivi dello status quo, tra cui la gestione multilaterale delle organizzazioni internazionali che ha reso possibile (nel secondo dopoguerra) la diffusione del diritto internazionale come mai era avvenuto precedentemente. Insomma, gli europei hanno il merito di non confondere la sicurezza con la stabilità. Un mondo più sicuro non è necessariamente più stabile, se esso continua a tollerare ingiustizie ed iniquità. Tuttavia, la posizione europea manifesta anch’essa non poche debolezze. La sicurezza non si consegue senza l’uso (anche) della forza: il diritto senza potere può diventare retorico. Ovviamente, tale contraddizione è dovuta al fatto che, da un lato, alcuni paesi membri della UE (come la Gran Bretagna) resistono all’idea di una politica estera e militare comunitaria e, dall’altro lato, la generalità degli Stati membri dell’Unione preferisce (per ragioni elettorali) continuare a investire sulle attività civili piuttosto che su quelle militari.

L’uso del potere normativo è dunque necessario, ma potrebbe essere non sufficiente a stabilizzare l’ordine mondiale post guerra fredda. Anche perché il diritto internazionale esistente, basandosi sull’inevitabile principio di non-interferenza negli affari interni di un paese, può finire per preservare i regimi anti-democratici esistenti. La preservazione (e il sostegno) di tali regimi è stato il prezzo (in molti casi inaccettabile) pagato dalle democrazie (e dagli Stati Uniti in primo luogo) per allargare il fronte anti-sovietico durante la guerra fredda. Ma oggi che non vi è più la minaccia sovietica, è ancora possibile accettare una concezione asettica dei regimi interni?

Pur riconoscendo la profondità del contrasto tra gli Stati Uniti e l’Unione europea, è bene non derivare da esso conclusioni affrettate. Non solo per ovvie ragioni. Infatti, gli Stati Uniti e l’Unione europea sono legati da storiche relazioni di collaborazione e di amicizia. I loro sistemi economici sono fortemente interdipendenti. La loro cultura politica di riferimento continua ad essere liberale e democratica. Ma anche (e soprattutto) per ragioni che hanno a che fare con la natura composita del loro sistema politico. Negli Stati Uniti, la coalizione dei neoconservatori repubblicani che attualmente controllano la presidenza e il Congresso non è destinata necessariamente a istituzionalizzare un nuovo ordine politico, o per lo meno un nuovo ri-allineamento partigiano e ideologico dell’elettorato. Pressioni diverse continuano a manifestarsi, non solo nella società, ma anche nelle istituzioni. Le elezioni presidenziali e congressuali del prossimo novembre 2004 si presentano come elezioni incerte. E non potrebbe essere diversamente, se si pensa che le precedenti elezioni presidenziali (2000) erano state vinte dal candidato repubblicano di stretta misura nel collegio elettorale, ovvero avevano registrato il successo (seppure risicato) del candidato democratico nell’elettorato nel suo complesso. Nella UE, a sua volta, la leadership (e la strategia) franco-tedesca è continuamente messa in discussione da altri paesi europei, a partire dalla Gran Bretagna. Senza dimenticare che il suo allargamento a est è destinato a condizionare ulteriormente quella leadership, in quanto rafforzerà le posizioni meno critiche nei confronti dell’unilateralismo americano. Il punto è che, in entrambi i sistemi, non vi sono meccanismi istituzionali per ricondurre a una posizione univoca tale polifonia di voci e interessi (anche se ciò vale di più per l’UE che per gli Stati Uniti).

Se gli Stati Uniti e la UE stanno muovendosi in una comune direzione istituzionale (la democrazia composita), sembrano tuttavia divergere sensibilmente relativamente alle strategie per favorire la nascita di un nuovo equilibrio post guerra fredda. In questa divergenza intervengono diversi fattori. Certamente, occorre considerare la loro vicenda storica. Gli Stati Uniti nascono da una rivoluzione anticoloniale per poi gradualmente trasformarsi in una potenza con comportamenti coloniali, la UE si candida a essere il nuovo potere postcoloniale del mondo anche se al suo interno continuano a manifestarsi gli interessi e le visioni di paesi che con fatica hanno rinunciato al loro passato coloniale. Certamente, occorre considerare anche le loro dimensioni. Ciò vale in particolare per gli Stati Uniti che vivono il contrasto, che non ha precedenti in queste proporzioni, tra democrazia interna e potenza esterna. Una potenza esterna così formidabile da stare stretta nei vincoli multilaterali. Mentre l’Unione europea è per sua natura un sistema multilaterale e ciò la rende diffidente verso l’uso della forza. Anche se poi essa è costituita di alcuni dei paesi che nella loro vicenda storica hanno fatto più uso (e abuso) di quest’ultima. Il punto è che tale divergenza, dato il comune contesto istituzionale dei due sistemi politici, non è facilmente risolvibile. Essa non si potrà radicalizzare, perché all’interno di ognuno dei due sistemi vi sono sufficienti interessi per ridimensionare la posizione predominante. Ma essa non si potrà neppure risolvere, esattamente per la stessa ragione.

Di sicuro, una maggiore chiarezza e consapevolezza sui termini di tale divergenza potrebbe aiutare. La UE dovrebbe riconoscere che multilateralismo e multipolarismo non coincidono. Ovvero che un sistema multipolare non è di per sé una garanzia di stabilità, se esso assegna un ruolo strategico a potenze non democratiche. Piuttosto che ritornare alle visioni ottocentesche dell’equilibrio di potenza, l’Unione europea farebbe meglio a impegnarsi per una gestione multilaterale di un sistema internazionale basato sulla preminenza militare delle democrazie (ovvero degli Stati Uniti e dei suoi alleati europei). A loro volta, gli Stati Uniti dovrebbero riconoscere che l’unipolarismo sul piano militare può convivere con il multipolarismo su quello economico e finanziario. L’iper-potere degli Stati Uniti non è infatti sufficiente per prendersi cura della complessità delle minacce esistenti nel mondo globalizzato. Peraltro, gli Stati Uniti non dovrebbero dimenticarsi che un potere incontrollato all’esterno è destinato ad alterare prima o poi gli equilibri democratici interni (come è avvenuto con l’approvazione del Patriot Act nel 2002 che minaccia alcuni basilari diritti civili del paese oppure con la detenzione di presunti terroristi presso la base militare di Guantanamo che non riconosce loro le basilari garanzie legali). Quindi se gli europei dovrebbero riconoscere che il multilateralismo non richiede necessariamente il multipolarismo, gli Stati Uniti dovrebbero riconoscere che l’unipolarismo non implica necessariamente l’unilateralismo.

È possibile conciliare una struttura unipolare (sul piano politico-militare) del sistema internazionale con una gestione multilaterale delle sue istituzioni internazionali? Probabilmente, dalla risposta a questa domanda dipende il futuro del sistema internazionale. È indubbio che nel lungo secondo dopoguerra, gli Stati Uniti abbiano potuto esercitare al meglio la loro leadership quando hanno accettato di collocarla in un quadro istituzionalizzato e regolarizzato di alleanze e consultazioni. L’auto-limitazione (o self restraint) della grande potenza è stata più che compensata dal consenso (e dalla collaborazione) che essa ha poi ricevuto dai suoi alleati (e non solo da loro). Ed è altrettanto indubbio che gli europei abbiano incrementato la loro influenza internazionale quando hanno parlato il linguaggio della democrazia e non quello della potenza. Se gli Stati Uniti e la UE chiariranno i termini della loro divergenza la loro distanza potrà ridursi. Tuttavia, la complessità degli interessi che essi rappresentano è tale da rendere quella chiarificazione né lineare e né definitiva. Insomma, dovranno faticare per intendersi.1

 

 

 

Bibliografia

1 L’articolo è la versione italiana rivista della relazione: America and Europe in the Post Cold War Era, presentata al convegno Post Cold War Europe/Post Cold War America, organizzato dal Roosevelt Study Center, Middelburg, Olanda, 4-6 giugno 2003.

ie Online

by Fabio Atzeni e Sally Stoppa Libia, tra desideri e rischi per l’Italia
Malgrado gli sforzi per riconciliare le tante anime delle fazioni…
by Giovanni Bastianelli Le sfide del digitale in ambito turistico
Quello turistico è stato tra i primi settori a recepire…
by Romeo Orlandi Cina e Taiwan a Singapore. L’unità nella diaspora
La stretta di mano tra il presidente cinese Xi Jin…
by Fabio Veronica Forcella Outlet Italia
Nel 2014 l’Italia ha scalato le classifiche internazionali relative alla…