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L'Ulivo dia all'Italia una tregua normativa. Il caso della tassazione delle imprese

Written by Salvatore Biasco Saturday, 01 November 2003 02:00 Print

Un mediocre risultato La delega fiscale di Tremonti, già dal suo varo, era nel concreto concentrata su una serie di interventi rivolti a mutare la sistemazione strutturale data nella precedente legislatura alla tassazione del settore produttivo. Era l’unica parte, se si può dire, elaborata nella stesura, che, pur dividendo con le altre una base di delegittimazione di quanto impostato in precedenza, lasciasse almeno capire quali provvedimenti presupponesse. Di contorno a essa, la delega si riempiva solo di una sequela di norme manifesto, accompagnate da una verbosità, pari solo alla fumosità e all’irrealismo.

 

Un mediocre risultato La delega fiscale di Tremonti, già dal suo varo, era nel concreto concentrata su una serie di interventi rivolti a mutare la sistemazione strutturale data nella precedente legislatura alla tassazione del settore produttivo. Era l’unica parte, se si può dire, elaborata nella stesura, che, pur dividendo con le altre una base di delegittimazione di quanto impostato in precedenza, lasciasse almeno capire quali provvedimenti presupponesse. Di contorno a essa, la delega si riempiva solo di una sequela di norme manifesto, accompagnate da una verbosità, pari solo alla fumosità e all’irrealismo.

D’altra parte non era la concreta attuabilità l’obbiettivo primo di quelle norme, quanto quello di far proiettare il contribuente in un mondo dettato da altri e fascinosi orizzonti e da forti discontinuità. Eravamo nella fase della grande approssimazione, guidata dalla convinzione che bastassero pochi segnali per far iniziare al paese un’avventura di impetuosa ascesa produttiva, che solo il centrosinistra poteva tenere inespressa.1 Oggi quel manifesto è sbiadito. Se in futuro il ministro procedesse davvero ad applicare il «secondo» modulo della riforma IRPEF (ora IRE) si troverebbe in un’impasse politica straordinaria. Il «primo modulo» (così sono state presentate alcune rimodulazioni IRPEF in finanziaria di fine 2002), vale a dire gli sgravi ai redditi più bassi, sarà acqua passata, ormai acquisito e metabolizzato. Il nuovo sarà valutato per quello che di specifico contiene (sgravi ai più abbienti), non in congiunzione ad altro, e sarà impraticabile dal punto di vista politico. Alla soppressione dell’IRAP non ha mai creduto nessuno. Con i chiari di luna del bilancio, la riforma della tassazione finanziaria assume priorità zero. La de-tax è un oggetto misterioso, come qualsiasi persona sensata poteva intuire.

La parte relativa alle imprese (col nuovo Testo unico delle imposte sui redditi, in dirittura finale in parlamento) resta non tanto come la caratterizzazione della riforma, ma come la riforma in sé, già anticipata in alcune parti per ciò che interessava contingentemente (l’aumento di gettito). Su di essa è necessario restringere l’attenzione; col duplice scopo di esaminare ciò che contiene e di cominciare a fissare un orientamento sui vincoli che porrà all’Ulivo nella formulazione di un programma sul terreno specifico.

Premetto che non vi è nulla di sacro nei sistemi fiscali e questi possono essere organizzati su assi diversi, specie in quei capitoli dove la valenza tecnica fa premio su qualsiasi altra considerazione. Il punto in questa riforma (a parte i campi dove prevale una, seppur impotente, ispirazione politica, nella tassazione personale) è la difficoltà di intravedere l’asse sostitutivo, di giustificare soppressioni e innovazioni sulla base di una qualche visione fiscale o di valutazione del capitalismo italiano, verso la quale si possa aderire o dissentire. L’impostazione è minuziosamente «fiscalistica» e particolaristica, non economica o sistemica. Domina l’occasionalismo e l’empirismo delle soluzioni in un quadro di contorsione normativa (altro che semplificazioni!), che, mentre introduce istituti più favorevoli ad alcune operazioni, mira per mille rivoli, apparentemente neutri, ad allargare la base imponibile delle imprese pur di abbassare l’aliquota di tassazione e dare la sensazione di un abbassamento della pressione fiscale relativa. In ogni caso, tutte le innovazioni della delega (pur quando di dubbia natura tecnica e di dubbia opportunità) avrebbero potuto ottenersi dentro l’ossatura della precedente riforma, come risulterà chiaro più avanti. Per cui, non si sfugge all’impressione che cancellare quanto introdotto dal precedente governo su quasi tutti i fronti abbia costituito un obiettivo (politico) in sé per produrre il segnale che si era voltata pagina e che tutto andasse ricostruito (a partire da una ingenua ridenominazione delle medesime imposte).

Con i sistemi fiscali non si gioca a ping pong. Sarebbe certo stato più utile, se qualcosa si riteneva di modificare, che si fosse svolto attorno alla delega un dibattito esteso sull’assetto del fisco più idoneo alle esigenze strategiche e alle caratteristiche del sistema produttivo italiano. Da qui, la maggioranza poteva partire per porre mano, con ritocchi e innesti più rispondenti alla sua visione, alle imperfezioni della legislazione allora in essere, mantenendo comunque continuità legislativa. Se ne sarebbero giovati i contribuenti, a cui sarebbe stato risparmiato il trauma di un nuovo cambio di regole nella fase di apprendimento delle precedenti; se ne sarebbe giovata la delega, per la quale sarebbe forse risultata una linea più definita da un punto di vista economico. La continuità legislativa, dove possibile, è un valore, perché la logica dei rivolgimenti (e quella di marcare con interventi gratuiti la propria era) dà luogo a inefficienza, difficoltà di pianificazione per il contribuente, stress, nonché difficoltà di affermazione di comportamenti «routinari». Ma poi sollecita anche, in caso di cambi di maggioranza, controrivolgimenti, che perpetuano il disagio dei contribuenti.

 

Che fare: nuova rivoluzione o tregua fiscale?

L’insieme pone in estrema difficoltà l’Ulivo. Per due ragioni che spingono in direzione opposta. La prima è che nel 2006 saremo al nono anno consecutivo di rivolgimenti fiscali, dove questi non implicano solo il varo in blocco di provvedimenti in un punto del tempo, ma un continuum inevitabile di correzioni, innovazioni e coordinamenti collaterali in corso d’opera (già prefigurate, ora come allora, dalla riserva che ha il ministro per due anni di apportare correzioni passando per un semplice parere parlamentare). Il secondo è che la base di partenza è mediocre per le ragioni che saranno analizzate in seguito. Cosa dirà l’Ulivo agli elettori? Proporrà una nuova riscrittura del disegno fiscale e un ritorno a quanto lasciato nel 2001?

La domanda occorre porsela ora e cominciare ad avere una bussola, anche in assenza di risposte complete. Pur avendo contribuito alla precedente riforma,3 non vorrei affatto dare per scontata l’impostazione restauratrice. Se con i sistemi fiscali non si gioca a ping pong, sarebbe un errore non percepire che quanto predicato per Tremonti vale anche per noi e non riconoscere i vincoli che ci pone in sé il fatto che molti pezzi di questa legislazione saranno già in esecuzione, in sostituzione dei precedenti, che pure costituivano un’innovazione recente. C’è un limite allo stress che si può indurre nel corpo sociale presso settori larghi della società, sulla cui quotidianità queste leggi incidono moltissimo, che deve trattenerci dal pensare che, una volta al governo, sia possibile riportare radicalmente indietro le lancette verso l’assetto dato al fisco nella XIII legislatura.

Non è per strumentalità o calcolo machiavellico che un orientamento di cautela si impone, ma per responsabilità istituzionale, dettata dalla consapevolezza che con continue rivoluzioni normative si rischia di sottoporre a traumi e a involontaria destabilizzazione il paese (col risultato che nulla poi funziona e si assesta). Ma allora, la strada obbligata è quella di capire come possiamo raggiungere gli scopi essenziali che ci eravamo prefissi nell’altra legislatura nella tassazione delle imprese, con un delicatissimo, sapiente e circoscritto lavoro di bisturi che elimini le storture e recuperi gli obiettivi, ma senza produrre strappi violenti, che verrebbero rifiutati e comunque nuocerebbero a noi (e all’efficacia di governo) in vario modo e non a Berlusconi o Tremonti.

 

Non solo per il fisco

Penso che un’intelligente tregua normativa non sia un’opzione solo per la materia fiscale (imprese), ma debba essere l’impostazione da dare in molti campi (scuola, università, pubblica amministrazione, in primo luogo), dove le riforme dell’Ulivo sono state ri-riformate. È bene che l’Ulivo garantisca che cercherà di aggiustare, far funzionare e dare un senso a quello che c’è, ma senza usare come alibi per controrivoluzioni il fatto che il Polo non abbia avuto la sensibilità di evitare continue fibrillazioni normative. È bene che punti a dare un messaggio di tranquillità al paese.

L’impostazione è tanto più necessaria perché vi sono campi dove sarà inevitabile rivoltare quanto introdotto dalla Casa delle Libertà (giustizia, informazione, disegno istituzionale e tassazione personale). E sarà inevitabile, e prioritario, cambiare tutto dove sono in gioco i connotati della democrazia e del vivere civile. Una ragione di più per evitare quell’ipertrofico attivismo normativo, che è stato un limite del centrosinistra maggioritario e che, nel labirinto del meccanismo decisionale e parlamentare, ha prodotto di fatto continui passi avanti e indietro, che da un lato hanno suscitato speranze eccessive e inevitabili delusioni e dall’altro hanno messo in apprensione, sotto stress e sulla difensiva sezioni intere della popolazione (oltre a farci perdere la sintesi della direzione di marcia, il controllo parlamentare dei tempi di attuazione e la presa sulle ricadute delle leggi). È quello che sta succedendo ora alla Casa delle Libertà. Meglio puntare a pochi, ordinati e coordinati interventi che tengano il timone in modo discernibile e verificabile, verso la competitività e la coesione sociale risolte nel loro trade off.

Le nostre intenzioni, tuttavia, vanno dichiarate oggi e non in sede di impostazione del programma elettorale, a tre mesi dalle elezioni, perché allora non passerà più alcun messaggio; e, sempre oggi, dovremo precisare gli interventi che innesteremo a correzione.

 

Questioni di merito

Se è così si proverà, ritornando al fisco, a passare in rassegna le innovazioni prodotte dalla Casa delle Libertà e a disegnare, nell’impostazione data, quello che a mio avviso potrebbe essere un programma fiscale nella tassazione del settore produttivo e finanziario da presentare agli elettori. In questa impostazione non è inscritto però, per la più alta valenza politica, il confronto sulla tassazione personale o sul carico di tassazione complessiva, entrambi appartenenti a un diverso piano di sintesi politica.4

Le materie su cui far mente locale5 sono l’imposizione dei dividendi, la thin capitalization, la tassazione per trasparenza, la partecipation exemption (parole grosse per la povera platea di utenti!), il concordato fiscale, l’abolizione della DIT e dell’equalizzatore. E dovremo pure pronunciarci sull’IRAP.6

 

Imposizione dei dividendi

Certamente porterebbe a conseguenze a cascata rimettere in discussione il nuovo regime di «imposizione dei dividendi». Gli scopi che si prefigge potevano essere conseguiti (con adattamenti) dentro il regime del credito d’imposta. Si sarebbe evitato sia la complicazione, per i contribuenti e l’amministrazione, della «tassazione per trasparenza», sia la conseguente artificiale discriminazione tra SRL e SRL. Si sarebbe evitato anche che fossero disconosciuti i crediti d’imposta accumulati e non usufruiti entro il corrente anno, con dubbia aderenza allo statuto del contribuente, se cancellati, o con dubbio senso di opportunità, se usufruiti, visto che le imprese, per non perderli, devono affrettarsi a depletare le proprie riserve. Ma sarebbe impossibile rimetterci le mani sostanzialmente senza rimetterle su tutto.

La modifica produrrà frammentazione e inconvenienti, ma non vale la pena ribaltarla, anche alla luce di un’altra considerazione. Un giorno, questo indirizzo acquisterà un senso, quando (ma l’orizzonte deve essere più lungo di dieci anni) sarà maturo ricomprendere tutte le imprese, di qualsiasi natura giuridica e composizione societaria, in un’unica categoria fiscale, tassando il risultato d’esercizio dell’impresa in quanto tale. Ma, una volta che sia stato inciso solo con l’aliquota delle società anche il profitto dei soggetti IRE (imprenditori individuali, soci di società di persone e oggi anche di piccole SRL, e, tra breve, di società professionali), non si può pensare di riportare indiscriminatamete a tassazione i dividendi con una seconda incisione. Occorrerebbe per lo meno rendere progressiva la tassazione dei dividendi, attraverso l’esenzione di un (cospicuo) ammontare dall’IRE. E va da sé che la tassazione d’impresa uniformata non potrebbe allora essere (a condizioni attuali) al 33%, ma inferiore, per non creare gettito aggiuntivo a chi è tassato oggi in sede IRE e paga mediamente meno. Oppure, la compensazione potrebbe essere spostata in un’IRAP resa progressiva (di cui dirò); oppure ancora nella trasformazione in modo progressivo della stessa IRES (cioè della tassazione dei profitti). Sparirebbe nella risistemazione la necessità della tassazione per trasparenza.

L’unificazione del regime fiscale per le tutte le imprese ha il pregio di abituare anche le microimprese a un comportamento e a una mentalità imprenditorial-capitalistico, di estendere la cultura d’impresa anche a livelli imprenditoriali di piccole e piccolissime dimensioni, di separare i conti individuali dell’imprenditore da quelli d’impresa. C’è comunque tempo per pensarci, con l’unica accortezza di non perdere di vista l’orizzonte, in modo da non introdurre altrove modifiche che contraddicano quella direzione.

 

Gruppi

Il nuovo regime relativo ai «gruppi» poteva già essere introdotto dall’Ulivo (fu tralasciato in quanto le imprese non si mostrarono interessate, avendo già a disposizione strumenti, giudicati migliori, per la flessibilità di operazioni societarie, oggi soppressi). Ormai il regime c’è (anche se gravato da complicazioni procedurali) e non si può pensare a una sua sostituzione, sebbene i requisiti per il consolidamento appaiano laschi e potrebbero essere ristretti. All’interno della tassazione di gruppo è di fatto annullato uno degli obiettivi condivisibili del nuovo sistema di tassazione dei dividendi, quello di scoraggiare la lunghezza delle catene societarie e incoraggiare la trasparenza, attraverso la limitazione al 95% della quota esente di tassazione dei dividendi ricevuti dalla partecipata. Fra l’altro, ne usufruiscono le imprese che più fanno uso di scatole cinesi. Qualcosa andrà fatto per recuperare a un’applicazione senza eccezioni questo pezzo della tassazione di Tremonti e sanzionare l’opacità delle strutture di controllo. Non più di questo, se non si vuole, di nuovo, innovare con le impostazioni.

 

Partecipation exemption

È un regime in qualche modo abbinato a quello dei dividendi, ma è una parte debolissima della costruzione di Tremonti. Non sono mai state chiare le ragioni di un assetto complessivo che finisce per trasferire il carico fiscale dal venditore di una partecipazione all’acquirente, visto che a quest’ultimo non sono riconosciuti fiscalmente per l’ammortamento i valori di carico e visto che lo schema ha espunto dal nuovo sistema fiscale il regime di favore per fusioni e scissioni, ma ha azzerato la rilevanza fiscale delle cessioni. L’assetto corrisponde poco e nulla a uno dei problemi chiave del capitalismo italiano: la crescita delle imprese. In più, rischia di non incidere mai le plusvalenze da cessione di partecipazione se non vengono distribuite al socio e, in quest’ultimo caso, di farlo in modo privilegiato.7 Privo di una giustificazione meritoria, il tutto risulta alquanto arbitrario, empirico, discriminatorio. Anche più complicato e rigido che in precedenza, se impone di fatto a singole imprese che vogliano compiere un’operazione di smobilizzo di passare per lo scorporo dei cespiti e la creazione di una holding in cui tenere per un anno la partecipazione corrispondente.

Pur intendendo il fine di intercettare la localizzazione delle holding e fare concorrenza fiscale a paesi come l’Olanda e il Lussemburgo, non si può non pensare che una via più produttiva sarebbe consistita nel far valere in sede UE le ragioni dei paesi soggetti a concorrenza fiscale dubbia e forzare una qualche convergenza e un’armonizzazione a proposito. A maggior ragione oggi, visto che ciò che ha ispirato il provvedimento, l’infatuazione iniziale verso una sorta di via finanziaria allo sviluppo (da perseguire rendendo l’Italia paradiso fiscale e normativo), ha subito l’impatto con la dura realtà. Né l’attrazione in Italia della sede legale delle holding ha niente a che vedere con la crescita industriale e produttiva.8

Il baratto di un assetto sistematico coerente ed equilibrato, con uno tutto sbilanciato su soluzioni contingenti, trova l’unica giustificazione tecnica (ineccepibile) nel mancato allineamento nella precedente legislazione tra il costo dell’assolvimento fiscale delle plusvalenze e il regime dell’ammortamento e tra il regime delle plusvalenze e quello delle minusvalenze; difetti che prestavano il fianco a comportamenti elusivi, ma che potevano, invece, essere coordinati senza un mutamento così radicale di regime. E non è una buona politica – una volta Tremonti ammoniva – inseguire una fattispecie che si presta a elusione (la deducibilità piena delle minusvalenze), colpendo un intero istituto in modo iniquo per le imprese che ne sono coinvolte (e che, se non hanno alcuna partecipazione da smobilizzare, non ricevono alcuna compensazione dalla partecipation exemption).

La debolezza, il disequilibrio e la rigidità della costruzione pongono necessariamente l’Ulivo in un conflitto colossale e lacerante tra sistematicità e razionalità da una parte e continuità legislativa dall’altra. Penso tuttavia che occorra la forza (non facile da esercitare) di ricomprendere anche la partecipation exemption e tutto il suo contorno nella tregua fiscale proposta alle imprese e ai contribuenti. Dico questo, perché ritengo più produttivo concentrare le modificazioni altrove, ma capisco che altri potrebbero desiderare un’inversione delle gerarchie. Certo, non è concepibile una legislazione che non dia un qualche stimolo alle fusioni e alla crescita delle imprese per dimensione e complessità giuridica, ma occorre che ciò avvenga come bilanciamento dell’impianto normativo che sarà in vigore a fine legislatura (senza perdita di gettito), rinviando interventi più radicali solo a decisioni e scenari nuovi che eventualmente maturino (e siano da noi promossi) in sede europea.

 

Concordato

Lo stesso orientamento l’Ulivo dovrebbe tenere verso il «concordato preventivo». Nel senso che dovrebbe render noto che rispetterà quello convenuto sotto il governo di questa legislatura, ma non procederà oltre con l’istituto (eccedendo semmai per le microimprese che nascono), perché questo è un altro modo di distruggere l’impianto degli studi di settore, su cui l’Ulivo continua a puntare. Studi di settore che anche la delega dichiara di voler potenziare, dopo averne affossato l’affermazione di una funzione di orientamento e guida verso il contribuente a suon di condoni (pretesi, di fatto, anche da chi fosse congruo e coerente).

 

DIT

Passiamo quindi alla questione più scottante. L’Ulivo reintrodurrà la DIT o no? È una domanda che io stesso pongo e la risposta che do è confinata, come tutto ciò che ho affermato finora, in una riflessione puramente personale. Uscendo dal sistema DIT poteva sembrare (ai più benevolenti tra i suoi critici, perché gli altri non potevano che percepire bersagli politici) che Tremonti si proponesse di uscire anche da un sistema fiscale premiale, di cui la DIT faceva parte (premiale per chi investe, si patrimonializza, fa ricerca, si ristruttura, si quota, cresce per complessità di forma giuridica, fa ricerca), per entrare in un sistema più uniformato verso imposte formali più basse rese possibili dall’allargamento della base imponibile, ma anche dalla rinuncia a un vasto campionario di tipi di agevolazione. Se questo era il punto, condivisibile o meno che fosse, si poteva riconoscere un senso alla soppressione della DIT, altrimenti qualsiasi difetto mostrasse (eccessivo ventaglio di tassazione, lentezza di azione, scarsa attrazione per le imprese personali) poteva, come analizzato altrove, essere pienamente corretto e superato. Era una discussione che si poteva fare con serietà sul fisco più idoneo alla struttura del nostro sistema produttivo e migliore per la dinamica della competitività. In realtà, Tremonti è andato in una terra di nessuno, meno che mai nella direzione accreditata. Non ha potuto non inseguire gli obiettivi della DIT, ma affidandoli a provvedimenti spuri e asistematici (agli effetti indiretti del regime dei dividendi, all’istituzione della thin capitalization; quest’ultima applicata a chiazze e con discrezionalità di fissazione dei parametri di soglia riservata al ministero). È un‘illusione pensare che quando si passa da un sistema di premi e incentivi a comportamenti giudicati meritori, quale quello preesistente, a uno di sanzioni e disincentivi a comportamenti indesiderati, quale quello attuale, la frammentazione cambi di molto (si perde, semmai, in liberalismo). Ma, un conto è se la frammentazione del fisco è guidata da un principio razionale e coeso che la legittima (quale quello insito in precedenza nel perseguimento che la variabile fiscale fosse neutra nella stima privata del rendimento atteso di un investimento, stima che altrimenti variava con i modi di finanziamento, sia nel riconoscimento della diversità dei rischi in cui un’impresa incorre), un’altro è quando un qualche principio è assente e la frammentazione deriva da capricciosi criteri di eleggibilità e da soglie poste dal legislatore. Nell’assetto attuale – nel quale ogni impresa rimane con una sua incisione effettiva individuale, a dispetto dei proclami e dell’aliquota unica – occorrerebbe spiegare a quale ratio economica corrisponde la divisione fiscale tra imprese che sfuggono e che incappano nello schema di thin capitalization, e, per queste ultime, tra chi è in grado e chi non è in grado di dimostrare di avere capacità autonoma di prenditrice. E poi, tra chi appartiene a gruppi e chi no, tra chi intraprende determinate operazioni di ristrutturazione e chi ne intraprende altre, tra chi è eligibile per la tassazione per trasparenza e chi no, tra chi deriva i suoi dividendi da una base imponibile o da un’altra ecc. Senza contare la frammentazione che si sta introducendo in capitoli esterni alla delega. Questo assetto è stato pagato con un sistema (tutt’altro che semplificato, semmai ipercasistico) che riproduce (per i più) la convenienza fiscale all’indebitamento e crea una distorsione in senso opposto a quanto desiderabile in un periodo in cui le nostre imprese appaiono più fragili finanziariamente delle loro concorrenti occidentali e in cui sul mercato dei capitali di rischio si aprono delle opportunità che esse è bene siano culturalmente e sostanzialmente in condizioni di sfruttare.

Reintrodurre la DIT? (S’intende, depurata dagli inconvenienti citati). Probabilmente sì, a meno che non vi siano vie alternative percorribili che ne salvino la sostanza.9 Propenderei per una via che assicuri minori ritocchi dell’impianto di aliquota uniformata in essere nel 2006, ma che recuperi gli obiettivi della DIT (senza necessità di reintrodurla) e, al contempo, renda strutturale la defiscalizzazione sugli investimenti, superando i provvedimenti ad hoc della Tremonti bis, ter ecc. Questa via porta alla ristrutturazione della base imponibile, rendendo deducibili da essa gli investimenti, ma indeducibili gli interessi e gli ammortamenti.

Certo, il risultato deve essere raggiunto senza creare scompensi micro (sulle imprese) e macro (sulle entrate fiscali) e con una certa gradualità che mantenga coordinamento ed equilibrio tra le parti e si affidi a clausole di salvaguardia per evitare salti eccessivi di tassazione a vantaggio e svantaggio dei contribuenti.

Ne espongo la ratio. Fermo restando che il sistema generale deve favorire una maggiore capitalizzazione, la correzione del vantaggio fiscale all’indebitamento che non passi per la via della riduzione del costo del capitale proprio (che è quella perseguita dalla DIT) ha come alternativa la via di innalzare il costo stesso dell’indebitamento (attraverso l’indeducibilità, almeno parziale, degli interessi). Ma deve farlo non con la selettività e la discriminazione di chi incappi nel dispositivo della thin capitalization (e con altri meccanismi ultra ferraginosi che a essa si sovrappongono nella delega, per chi sì e per chi no), ma come assetto sistematico e uniforme per tutte le imprese. Questo non esclude che si possano concepire scaglioni di indebitamento che entrino per percentuali via via crescenti nell’indeducibiltà, in modo da creare una certa progressività e salvaguardare le imprese più piccole.

Abbinato alla deducibiltà degli investimenti (materiali e immateriali) dalla base imponibile, lo schema delineerebbe una sorta di contabilità di cassa, a cui ci si può avvicinare per porzioni. A regime, porterebbe con sé una irrilevanza fiscale degli ammortamenti, che verrebbero lasciati alla libera discrezione delle imprese, dato che la deducibilità rende gli investimenti tutti ammortizzati il primo anno.

Ne risulterebbe un sistema di sintesi, con aliquota unica, sì, ma anche incentivazione all’investimento e (con parametri opportunamente studiati) costo del capitale uniforme quale che sia la forma di finanziamento. Va rilevato che l’incentivazione degli investimenti sarebbe per la prima volta incorporata nella struttura della tassazione e non già sovrapposta a essa con provvedimenti à la carte.

IRAP Per quanto riguarda l’IRAP, è difficile che a fine legislatura l’Ulivo abbia da confrontarsi con qualcosa di strutturalmente modificato. Qualche alleggerimento simbolico, sì. Certamente non la soppressione. C’è una prima strada da seguire nei confronti dell’imposta, che è quella di lasciarla com’è. Se così fosse, sarei fortemente a favore del renderla progressiva, con un primo e un secondo scaglione di base imponibile (la progressività esclude gradini di tassazione che comportino lo star dentro o fuori il regime più favorevole). Prediligo, però, una seconda strada, paradossalmente in continuità formale con la delega Tremonti e che ne potrebbe sfruttare il mandato, se ancora non scaduto: quella di superare l’imposta. Si tratta di scinderla nelle tre operazioni-equivalenti che ha accorpato in sé: un’addizionale sui profitti e sui redditi da lavoro autonomo, un aggravio sugli interessi (pari a una certa indeducibilità), un’imposta univoca sul costo del lavoro. Se le tre misure fossero state introdotte singolarmente (con parametri aliquota-IRAP-equivalenti) ciascun contribuente avrebbe avuto, per entità e struttura, lo stesso carico fiscale che ha avuto con l’IRAP, ma in un quadro più chiaro di distinzione tra imposte dirette e indirette. Sarebbe inutile insistere con l’imposta se permanesse il sentimento negativo e persistessero gli errori di percezione che si sono determinati attorno a essa. La delega, che ha qui un tipico indirizzo di normamanifesto, lascia quasi intendere che si possa sopprimere l’IRAP tout court, senza compensazioni equivalenti, ma ha sempre avuto su questo punto una credibilità scarsa.

Non è il caso ora di entrare negli affinamenti, in primo luogo in merito a ciò che resterebbe di pertinenza regionale o alla compensazione che le regioni dovrebbero comunque ricevere, né alla questione della deducibilità (a parità di gettito) o altro. Va solo detto che, scorporata l’addizionale sull’IRES delle società e sul reddito da lavoro autonomo (che potrebbe essere a due scaglioni e con aliquote di tipo progressivo) e risolta la questione dell’indeducibilità degli interessi (che può essere resa anch’essa progressiva), rimane la sovraimposta sul costo del lavoro (incluso quello per collaboratori coordinati e continuativi). Se il costo del lavoro dovesse rimanere la base imponibile da cui far scaturire l’equivalenza specifica di gettito, risulterebbe dalla scissione un prelievo sul lavoro – a parametri odierni delle società di capitale – dell’8,4% (deducibile) che porterebbe il totale del carico fiscale e contributivo sul lavoro al 41,1% (deducibile), cosa che nessun governo vuol vedersi attribuire. Ma sarebbe un’operazione di trasparenza, che comunque non aggraverebbe i costi di nessuna impresa, perché quell’aliquota è ciò che implicitamente l’impresa paga ora (e, con qualche scostamento in più o meno, pagava ieri). Una parte delle attuali entrate da questa componente, però, può trovare altra sostituzione.

 

Tassazione finanziaria

La delega prevede che i rendimenti del risparmio gestito tornino a essere tassati per cassa e non per competenza. Anche qui siamo di fronte a una norma-manifesto, che difficilmente troverà attuazione a causa dell’inutile sacrificio che comporta nell’immediato per le casse dello Stato e per quelle delle banche (riconversione del software). Né, con tutta probabilità, si verificherà l’ulteriore perdita di gettito insita nell’unificazione delle aliquote finanziarie al 12,5%. L’Ulivo quindi troverà l’assetto che ha lasciato, tranne che per la soppressione dell’equalizzatore sul risparmio amministrato. Verrà annunciata la sua reintroduzione o si farà senza?

Il sistema sta ora funzionando con spazi (teorici) per arbitraggi e differenziazioni di trattamento. Finora non vi è nulla di drammatico, e, se l’assetto dimostra di non cumulare con l’andare del tempo squilibri consistenti e spazi di arbitraggio cospicui, l’Ulivo può anche qui rispettare la tregua fiscale senza insistere per reintrodurre programmaticamente lo strumento di egualizzazione. E, semmai, può introdurre per la tassazione del risparmio amministrato un correttore standard, riferito solo al tempo di detenzione del portafoglio liquidato, senza inseguire l’andamento effettivo dei titoli. Può, inoltre, introdurre all’interno della tassazione sul maturato un aggiustamento dei difetti minori (comparabilità con i rendimenti dei fondi esteri, correzione della possibilità di tassazione positiva a fronte di perdite ecc.); difetti artatamente assunti a giustificazione degli intenti di cambiamento radicale.

L’unificazione dell’aliquota va, invece, perseguita, avvisando da subito che non comporterà perdita di gettito (semmai aumento) e non avverrà quindi al 12,5%. Se il programma dell’Ulivo dovesse riprodurre le mie preferenze, andrebbe annunciata una destinazione integrale della tassazione finanziaria a vantaggio del lavoro e della produzione, con qualche schema che destinasse i proventi ad abbattere pro tanto nell’anno successivo i contributi sociali. Ma questo è un di più.10

 

Sintesi delle questioni di merito

Se si conta bene, gli interventi proposti sono limitati, ma nel loro insieme idonei, a mio avviso, a definire una linea discernibile. Provo a ricapitolare quale programma fiscale configurerebbero: trattamento agevolato per le fusioni (da coordinare e rendere omogeneo con il resto); innalzamento della soglia per il consolidamento fiscale; ristrutturazione della base imponibile, con sottrazione dalla stessa degli investimenti e inclusione, invece, coordinata di ammortamenti e interessi (da introdurre con salvaguardie, per porzioni degli aggregati, studiando i parametri in modo da produrre neutralità fiscale); introduzione di una progressività nelle aliquote di tassazione IRAP o perfino IRES.

Sono poi da valutare: la scissione dell’IRAP nelle sue componenti, con parametri che ne determinino l’equivalenza a livello di impresa, e l’unificazione delle aliquote finanziarie, con qualche inasprimento che crei gettito da destinare all’abbattimento dell’aliquota  contributiva. Al periodo più lungo occorre lasciare la valutazione di uno schema di tassazione unificato per tutte le imprese di qualsiasi natura giuridica, con connessa quota esente di tassazione per i dividendi distribuiti alle persone fisiche.

Non voglio, tuttavia, essere frainteso. Questa è solo una prova per vedere se un indirizzo di tregua fiscale, di cui le imprese hanno bisogno, ha possibilità di funzionare senza compromettere il nostro profilo politico e la possibilità di portare il fisco a essere una parte interagente con le necessità di mutamento strutturale del nostro settore produttivo. Il programma fiscale che è uscito dalla mie valutazioni è largamente fungibile con altri, e ha solo il merito di cominciare a esplorare la percorribilità concreta di una impostazione che non porti a una riscrittura di tutto, ma che lasci all’Ulivo lo spazio per concentrarsi (e porsi in condizione di gestire) poche ed efficaci linee di governo del paese.

 

APPENDICE

Vademecum ragionato sulla riforma dell’imposta sulle società

Imposizione dei dividendi Il nuovo sistema tassa i profitti (al 33%) in modo definitivo solo in capo all’impresa che li produce e non considera più che tale tassazione sia di competenza dei soci, per cui, quando questi ricevevano i dividendi dovevano aggiungerli al proprio reddito, ma avevano riconosciuto quanto già assolto dall’impresa distributrice (credito d’imposta) e dovevano conguagliare con quanto era la loro effettiva incisione. Ora, i dividendi percepiti da un’impresa non faranno più parte del suo reddito (tranne per una quota del 5%, che, inclusa nei profitti, innalza implicitamente senza dirlo l’aliquota IRES, nome nuovo dell’IRPEG ). I dividendi vengono, però, tassati una seconda volta (con aliquota aggiuntiva che va dal 12,5% al 18%) se la distribuzione è alle persone fisiche e non alle imprese. In precedenza, col riconoscimento della parte di tassazione già assolta dall’impresa, rimaneva da regolare (in più o in meno) il complemento all’aliquota marginale della persona fisica. Col meccanismo introdotto, non è più così: i dividendi seguono una nuova tassazione, indipendente da quella già assolta dall’impresa che li distribuisce. Ma, in tal modo, lo stesso utile viene tassato in quote diverse al socio di società di capitali che lo trasformi in dividendi (a cui viene decurtato dal 45,5 al 51%) e al socio di società di persone o imprenditore individuale, il quale continua ad attribuire il suo utile al suo reddito personale e viene tassato alla sua aliquota marginale IRE (nuovo nome per l’IRPEF). Per ovviare a ciò, è stato previsto che anche ai soci di piccole SRL (non più di dieci soci e sotto alcune limitazioni) sia riconosciuta la possibilità di attribuire direttamente l’utile d’impresa ai redditi personali evitando la doppia tassazione (tassazione per trasparenza), ma rimane arbitraria la discriminazione tra chi può e non può accedere alla tassazione per trasparenza. I crediti d’imposta che un’impresa aveva accumulato nel tempo presso di sé attraverso utili non distribuiti vengono cancellati (se non usufruiti entro il 31 dicembre di quest’anno).

Tassazione dei gruppi Le imprese appartenenti ai gruppi possono presentare una dichiarazione unica, nella quale possono compensare tra loro perdite e utili di vaie società. Hanno anche il vantaggio che all’interno della tassazione di gruppo no vale la riserva di tassazione del 5% dei dividendi distribuiti alla controllante dalla controllata; non valgono per le imprese che fanno parte del gruppo le disposizioni della thin capitalization. Nei paesi dove esiste la tassazione di gruppo, il consolidamento del bilancio fiscale è previsto solo per le imprese che la capofila detiene almeno per l’80-90%, vale a dire nei casi in cui la società sottordinata è in pratica una proiezione di quella sovraordinata. Qui la soglia è al 50% e rimane tale anche nel consolidato con imprese possedute all’estero (anche se le complicazioni in questo caso sono tali da lasciare il dubbio se sia utilizzabile). Precedentemente a questa innovazione, le società compensavano gli utili della capogruppo senza passare per il bilancio delle controllate, ma svalutando le partecipazioni delle imprese in perdita (trovandosi poi anche con ammortamenti ridotti sulle stesse partecipazioni). Anche attraverso le fusioni era possibile vedersi riconosciute le plusvalenze dell’impresa incorporata che avevano già assolto gli obblighi fiscali. Con la legislazione introdotta le svalutazioni (minusvalenze) cessano di avere rilevanza fiscale, cioè di abbattere gli utili, e cessa anche di essere riconosciuto nelle fusioni l’affrancamento fiscale delle plusvalenze.

 

Partecipation exemption

Si tratta dell’esenzione totale dalla tassazione delle plusvalenze realizzate in cessioni di partecipazioni, purché detenute da almeno un anno. L’acquirente eredita gli ammortamenti al valore di carico (pre-realizzazione delle plusvalenze) del venditore e non al valore di acquisto della partecipazione. In corrispondenza alla partecipation exemption viene disconosciuta rilevanza fiscale alle minusvalenze. In precedenza, vi era un sistema coordinato che metteva sullo stesso piano plusvalenze da cessione, quelle che emergevano nelle scissioni e nelle fusioni e tassava tutto (in modo definitivo, «sostitutivo» in termini tecnici) al 19%. In tutti i casi veniva riconosciuto pienamente il valore di carico rivalutato, il che vuol dire che gli ammortamenti venivano rapportati a esso (ed essendo più alti riducevano la base imponibile). Tutto ciò è soppresso e chi acquista per fondere si trova con ammortamenti non corrispondenti al prezzo pagato.

Vi è da rilevare che in precedenza la piena rilevanza fiscale delle minusvalenze rendeva il sistema asimmetrico rispetto a quello delle plusvalenze (sulle prime si risparmiava il 33% di imposte, sulle seconde di pagava il 19%). In combinazione con il riverbero pieno sugli ammortamenti delle plusvalenze, erano possibili operazioni non neutrali o elusive. Non era un compito monumentale rimettere tutto in ordine. Concordato fiscale Sulla base di certi parametri (in prevalenza, quanto dichiarato in precedenza) si chiede alle imprese di pagare un determinato ammontare di imposte, che non verrà modificato per tre anni. L’adesione al concordato non darà luogo ad accertamenti.

DIT L’abolizione della DIT è stato il primo provvedimento fiscale preso da Tremonti. L’imposta faceva perno sul principio che allorché vi fossero apporti di capitale (utili non distribuiti e aumenti di capitale) all’impresa andasse riconosciuta una tassazione paragonabile (all’ingrosso) a quella più favorevole applicata al rendimento dei titoli finanziari. Il rendimento di tali apporti era da calcolare in modo figurativo. Scorporato questo rendimento dai profitti, lo schema manteneva a tassazione ordinari la restante parte dei profitti. In tal modo (con l’aggiunta dell’IRAP), la DIT mirava a rendere meno oneroso fiscalmente il ricorso alla capitalizzazione diretta nei confronti dell’impiego di capitale di prestito (svantaggio originato dalla deducibilità completa degli interessi passivi) e a uniformare (meglio direi, «avvicinare») il cuneo fiscale su tutte le modalità di finanziamento. L’impresa in tal modo risultava col proprio comportamento artefice dell’abbassamento della tassazione di sua competenza. Thin capitalization È un provvedimento di contrasto all’eccessivo indebitamento, dove il giudizio di eccesso è affidato a una soglia stabilita arbitrariamente, nel caso specifico, a un monte debiti superiore di tre volte al patrimonio e riferito ai debiti garantiti personalmente da ogni singolo socio che possegga più del 10% dell’impresa. Gli interessi riferibili a quell’eccesso devono essere portati in base imponibile (quindi vengono tassati al 33%). Accanto a questo, vi sono altri otto canali e disposizioni di contrasto all’indebitamento, in una complicazione che diviene parossistica. Dopo tutto questo fervore (e forse a causa dello stesso) vengono poi esentate le imprese sottoposte agli studi di settore (le piccole, fino a 10.000 miliardi di fatturato di vecchie lire) e quelle che possono dimostrare che il loro indebitamento non derivi da garanzie personali, ma dalla loro capacità di attrarre il prestito (in pratica, le imprese più grandi).

IRAP È un’imposta di spettanza regionale su ciò che è aggiunto alla produzione (profitti, salari, inclusivi di tutte le poste, interessi), di cui è prevista l’abolizione. Limitando il riferimento alle sole società di capitale, essa è strettamente equivalente (con le aliquote vigenti) a: a) un’addizionale del 4,25% all’imposizione dei profitti, dunque un’aliquota IRPEG che non è il 33% ma il 37,25%; b) contributi sul costo del lavoro non previdenziale – allora sanitari – unificati (al 8,4%) e deducibili (questa è la stretta equivalenza tra 4,25% IRAP indeducibile su tutto il costo del lavoro e IRAP deducibile sul solo salario lordo, tenendo anche conto degli effetti fiscali del riflesso in maggiori profitti dell’indeducibilità dell’IRAP); c) interessi deducibili fino al 88,2% del loro ammontare (equivalenti all’aliquota del 4,25% sul monte interessi).

 

Tassazione finanziaria

Prevede che la tassazione riguardi solo le plusvalenze realizzate e che le aliquote sugli strumenti finanziari (oggi al 12,5% e al 27%) siano unificate al livello più basso. Il prelievo su quanto maturato nel valore dei titoli per ciò che concerne le gestioni finanziarie (supponendo incrementi positivi) comporta entrate, oggi, che invece verrebbero procrastinate nel caso in cui il prelievo fosse applicato alla realizzazione (vendita o rimborso) del valore dei titoli. Poiché la realizzazione è il criterio applicato oggi al fai da te finanziario, la precedente configurazione prevedeva una correzione (equalizzatore) a tale prelievo basata sul profilo temporale dell’andamento dei titoli, al fine di pareggiare la tassazione sul maturato a quella sul realizzato. L’equalizzatore è stato già soppresso.

 

 

Bibliografia

1 Riprendo qui alcune considerazioni già svolte in un mio articolo (S. Biasco, La fiducia, gli animal spirits e la crisi di Berlusconi, in «Italianieuropei», 5/2002), dedicato a un inquadramento dell’azione della Casa delle Libertà in politica economica.

2 È vero che il primo rivolgimento è stato opera del centrosinistra, ma non in questa logica, a meno che qualcuno voglia affermare che quella giungla ereditata dalla prima Rebubblica, senza capo né coda, senza un asse, costruita per addizioni, per cedimenti alle lobbies e per emergenze fiscali, organizzata amministrativamente per la guerra e non per la cooperazione con i contribuenti, andasse tenuta così com’era e altresì dimenticasse che alcune delle soluzioni adottate andavano nella stessa direzione adombrata dal Libro bianco di Tremonti. Ora, la base di partenza per Tremonti era solida, ma la vis destruens si è imposta con un certo avventurismo e acrimonia.

3 In qualità di presidente dell’apposita Commissione bicamerale, che ebbe il compito di vagliare l’attuazione delle deleghe ed emise 30 pareri.

4 È comunque poco credibile che ci si debba confrontare con una qualche progressione effettiva nella revisione della tassazione personale, al di là dell’introduzione della no tax area, né la delega ha preso una strada verso la detassazione (e alla soppressione dell’IRAP dubito che qualcuno abbia mai creduto).

5 Chi non ha voglia, e giustificatamente, di impegnare la testa nel labirinto dei sistemi fiscali può saltare direttamente al punto 5, alla sintesi delle valutazioni che seguono.

6 Rinvio per considerazioni più analitiche, svolte a caldo, al mio saggio: Biasco, Una valutazione d’insieme dei nuovi scenari di tassazione d’impresa, in «Politica Economica», 3/2002, numero speciale: C. Guerra, S. Giannini e R. Paladini (a cura di), Il disegno di legge delega per la riforma fiscale. Quali problemi? Quali prospettive?. E precedentemente, per ciò che riguarda anche la parte finanziaria all’articolo: Una valutazione d’insieme della tassazione d’impresa e finanziaria prevista dalla delega fiscale, in «Il Fisco» 13/2002. Sono già ampiamente discusse lì le strade che si sarebbero potute seguire per dare senso alla riforma Tremonti e per correggere alcune imperfezioni della riforma Visco. In prosieguo darò per implicito il rinvio a questi scritti dove si afferma, in merito alle singole questioni che esistevano, vie per risolverle. Devo aggiungere che, rispetto ad allora, la traduzione delle impostazioni della delega in normative ha aggiunto problemi portati dalle insospettabili tendenze alla frammentazione, al particolarismo, alla complicazione del fisco.

7 Paga solo il secondo round dell’imposta su utili e dividendi combinata.

8 Il quadro vagheggiato dalla via finanziaria è tratteggiato nel mio articolo: Biasco, La fiducia, gli animal spirits, cit.

9 Sì, a mio avviso con questi emendamenti: a) reintroduzione del plafond previsto inizialmente di tassazione minima dei profitti; b) innalzamento sostanziale del rendimento figurativo; c) abbattimento delle aliquote IRE per la parte che ha rilievo ai fini della tassazione DIT per le persone fisiche (ritornando alla versione di partenza della DIT).

10 Per l’illustrazione dello schema rinvio al mio intervento: Biasco, Un fondo per ridurre il costo del lavoro, in «Il Sole 24Ore», 22 giugno 2000.

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