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Il declino del G8

Written by Paolo Guerrieri Monday, 01 September 2003 02:00 Print

Nei due anni che sono trascorsi dai tragici avvenimenti dell’11 settembre un insieme di rilevanti cambiamenti ha interessato la scena internazionale. La priorità assoluta è divenuta la lotta al terrorismo internazionale. Una complessa sfida che vede saldamente legate tra loro, ancora una volta, questioni di sicurezza ed economia, sia pure con priorità ridefinite rispetto al passato. Sul piano delle relazioni economiche internazionali, al di là del netto peggioramento del quadro congiunturale mondiale negli ultimi due anni, gli scenari a medio-lungo termine non si prestano a facili letture.

 

L’economia mondiale è multipolare

Nei due anni che sono trascorsi dai tragici avvenimenti dell’11 settembre un insieme di rilevanti cambiamenti ha interessato la scena internazionale. La priorità assoluta è divenuta la lotta al terrorismo internazionale. Una complessa sfida che vede saldamente legate tra loro, ancora una volta, questioni di sicurezza ed economia, sia pure con priorità ridefinite rispetto al passato. Sul piano delle relazioni economiche internazionali, al di là del netto peggioramento del quadro congiunturale mondiale negli ultimi due anni, gli scenari a medio-lungo termine non si prestano a facili letture. A conferma di ciò vi è l’ampio ventaglio di interpretazioni che sono state avanzate. Da un lato si è continuato a sminuire la portata degli attentati, prima, e della guerra in Iraq; poi, prevedendo di volta in volta un rapido ritorno alla crescita e all’apertura economica internazionale. Dall’altro si è dato voce ai timori circa la possibilità di sopravvivenza del fenomeno della globalizzazione, al pari di quanto avvenuto nel secolo scorso quando la prima guerra mondiale pose fine a un periodo di apertura internazionale per molti versi simile alla fase in corso.

Per ora, tuttavia, nessuno di questi scenari estremi si è avverato. La ripresa internazionale stenta a decollare e le sue prospettive continuano a sollevare dubbi, un po’ ovunque, anche perché le aspettative degli operatori restano tuttora gravate da profonde incertezze geopolitiche (terrorismo internazionale). Anche la morte della globalizzazione sembra per ora rinviata. D’altro canto, la globalizzazione economica è un dato di fatto, alimentata da radicali cambiamenti tecnologici e crescenti opportunità : in quanto tale, essa non è facilmente reversibile.

A dire il vero, un cambiamento rilevante si è verificato in questi anni. Si è chiusa una prima fase della globalizzazione (quella degli anni Novanta) in cui la crescita globale ha coinciso con la forte ripresa dell’economia americana e il sistema internazionale è stato prevalentemente affidato al laissez-faire e ai meccanismi di autoregolazione dei mercati. La fine è giunta, in realtà, ancora prima dell’11 settembre, a seguito della recessione americana e dei profondi squilibri, interni ed esterni, che l’hanno determinata.

Le caratteristiche della nuova fase che si va dispiegando sono in larga misura ancora da definire, ma è evidente che la crescita mondiale non potrà più far leva sulle sole capacità propulsive degli Stati Uniti, a meno di non voler ulteriormente accrescere disavanzi e squilibri (finanziari e commerciali) sempre meno gestibili. E la ragione è semplice. L’economia mondiale, a differenza di quanto avviene in campo militare col dominio incontrastato degli Stati Uniti, rappresenta già oggi un sistema multipolare: Nord America, Europa ed Est Asia detengono quote pressoché equivalenti della produzione mondiale. E alcuni paesi in via di sviluppo, come la Cina, hanno assunto un ruolo di primaria importanza nella scena economica internazionale.

 

Il deficit di governance a livello internazionale

L’assetto multipolare fa sì che un rilancio duraturo della crescita dell’economia mondiale, in grado di fronteggiare i gravi squilibri che l’hanno penalizzata nel periodo più recente, comporti sia politiche di aggiustamento efficaci all’interno dei tre grandi poli, sia un elevato grado di concertazione e coordinamento multilaterale tra le stesse politiche per esaltarne gli effetti di interdipendenza. Tanto più se si vorrà realizzare una maggiore diffusione delle dinamiche di crescita a livello internazionale, tra le diverse aree e paesi. Un’esigenza, quest’ultima, divenuta di prioritaria importanza nei rapporti tra Nord e Sud del mondo, anche per le sue rilevanti implicazioni in termini di sicurezza globale.

Tutto ciò implica un rafforzamento della cornice multilaterale e la costruzione di nuove forme di governance economica globale. E le sorti della nuova fase di apertura e integrazione internazionale saranno in effetti legate alla capacità o meno di affrontare molti dei problemi e delle difficoltà che hanno caratterizzato più di recente i processi di globalizzazione, generando aspri confronti non solo tra paesi ricchi e poveri, ma anche all’interno dei paesi ricchi, dove sono nati e cresciuti movimenti di contestazione, multiformi e influenti, espressi dalle società civili.

La promozione di forme di governo multilaterale della globalizzazione è certamente divenuta più difficile dopo le profonde divergenze manifestatesi tra Stati Uniti ed Europa sulla guerra contro l’Iraq, che ha coinciso col rilancio dell’unilateralismo americano. Ma non è per questo meno necessaria e andrà riproposta e sostenuta con forza nell’immediato futuro, in particolare da parte dei paesi europei. A questo riguardo è evidente come i meccanismi di governance utilizzati in passato, che hanno garantito per svariati decenni una relativa stabilità del quadro economico internazionale, non siano più adeguati. Non che tali meccanismi vadano interamente accantonati, ma dovranno certo essere integrati da nuovi approcci e strategie (in termini di comportamenti, norme e istituzioni) in grado di gestire l’attuale sistema di interdipendenze globali, caratterizzato da sempre più numerosi attori statuali e non, da flussi crescenti di prodotti, capitali e tecnologie e da accresciute diseguaglianze e divari tra paesi.

 

La necessità di rafforzare le istituzioni internazionali

Alla luce di quanto si è fin qui sottolineato è evidente che, guardando al futuro, andrebbe accantonato ogni facile ottimismo sulle sorti dell’economia mondiale, per concentrare gli sforzi, invece, su come assicurare forme efficaci di governo dei gravi squilibri che vincolano nel presente le potenzialità di crescita a brevemedio termine. Basti pensare agli squilibri monetari, agli squilibri nel commercio internazionale, alle disuguaglianze crescenti tra Nord e Sud del mondo, all’allarme ambientale.

In questa prospettiva, un compito di primaria importanza spetta a quelle istituzioni e organismi economici internazionali che hanno offerto fino a oggi le maggiori opportunità di esercitare forme di coordinamento e cooperazione multilaterali. Il compito, già difficile di per sé, è aggravato dalle cattive condizioni di salute in cui versa la maggior parte di tali istituzioni. Il Fondo monetario internazionale (FMI), l’Organizzazione mondiale del commercio (WTO), il G7/G8, sono state, e continuano a essere, al centro di attacchi senza precedenti, che provengono sia dai dimostranti nelle strade che da molti governi dei paesi membri (un fatto, quest’ultimo, ancor più preoccupante). Le accuse che vengono formulate sono svariate e vanno da quelle di un eccesso di potere, che sarebbe all’origine della continua erosione, da parte di tali istituzioni, delle sovranità democratiche dei singoli paesi, a quelle di impotenza e mancato intervento rispetto a molte aree e temi importanti, quali: gli standard sociali, l’ambiente, la povertà. A conferma di tale clima, cresce continuamente il numero di chi chiede oggi un drastico ridimensionamento del potere e delle competenze di suddette istituzioni.

Ma non è né una soluzione né la ricetta più appropriata alla luce del preoccupante «deficit istituzionale» creatosi negli anni più recenti a livello internazionale e prima richiamato. Occorrerà in realtà muoversi in direzione opposta se si vorrà esprimere, come è necessario, una capacità di governo multilaterale dei processi di interdipendenza in atto, cercando un deciso rilancio delle esistenti istituzioni internazionali, per ristrutturarle, riformarle e renderle così più forti e credibili.

Si tratta di un tema, evidentemente, che per la sua rilevanza e complessità non può essere affrontato in modo esauriente in questa sede. Può essere utile, invece, analizzare il caso di una di queste istituzioni internazionali, il G7/G8, per le implicazioni di carattere generale che se ne possono trarre.

 

Il declino del G7/G8

Il gruppo dei sette/otto Grandi paesi (G7/G8), fondato nel 1975, è divenuto nel corso degli anni un’organizzazione assai rilevante del sistema internazionale, riunendo al suo interno le sette maggiori democrazie del mondo, a cui si è aggiunta, più di recente, la Russia. A differenza di altre organizzazioni internazionali più strutturate, il G7/G8 è rimasto un gruppo relativamente agile e informale, anche se agli originari summit dei capi di Stato e primi ministri si sono aggiunti negli anni altri vertici dei ministri degli Esteri e finanziari. Fino all’inizio degli anni Novanta, il G7/G8 ha esercitato in svariate occasioni un’azione di guida e leadership importanti, attraverso il varo di interventi e politiche di coordinamento multilaterale e il perseguimento di finalità di carattere globale. Nel corso dell’ultimo decennio, tuttavia, il G7/G8 ha vissuto una profonda crisi di legittimità e rappresentatività, in parallelo con l’ampliarsi a dismisura del numero dei temi (nei campi dell’economia, sicurezza, sviluppo, diritti umani e così via) al centro della sua attività. Anche l’ultimo summit G8 di Evian, che si è svolto in Francia nel giugno di quest’anno, non ha fatto eccezione e ha offerto piena conferma di come questi vertici annuali dei Grandi abbiano ormai perso gran parte del loro significato originario e dell’influenza. Sono al più dei grandi eventi mediatici, dove i leader politici, contestati da movimenti no global, sottoscrivono lunghi comunicati finali, pieni di impegni generici e che raramente si trasformano in direttive per l’azione. Il summit di Evian poteva rappresentare l’occasione per una riconciliazione fra i Grandi dopo le lacerazioni verificatesi in seguito alla guerra in Iraq, dimostrando così nei fatti, e non solo a parole, la volontà e la capacità dei maggiori paesi di esercitare una leadership collettiva. Ciò valeva soprattutto per i temi economici (e in particolare per quello della crescita) che costituivano indubbiamente il piatto forte dell’incontro e il terreno principale su cui misurare l’efficacia e la consistenza della riconciliazione politica di Evian.

Ma al summit di Evian il tema è stato solo sfiorato e nel comunicato finale è stato ricordato in termini assai vaghi e generici, omettendo tutti i veri problemi all’origine della mancata ripresa dell’economia mondiale.

L’esito deludente di Evian, purtroppo, non ha costituito affatto una sorpresa: da tempo, infatti, come si è già osservato, i vertici G7/G8 hanno perso gran parte della loro efficacia.

Le ragioni di fondo di questo relativo declino sono soprattutto due. In primo luogo, il fatto che il gruppo dei grandi paesi abbia smesso di occuparsi, ormai da molti anni, dei propri problemi e di come risolverli, rinunciando a mettere in atto quell’azione di guida e quelle strategie coordinate necessarie per fronteggiare i crescenti squilibri (monetari, commerciali, distributivi) dell’economia mondiale. È come se i paesi del G8 avessero deciso di siglare a un certo punto una sorta di patto di non aggressione reciproca, evitando accuratamente di criticarsi l’un l’altro. Questo per evitare che ogni eventuale critica potesse domani trasformarsi per ciascun paese in un boomerang difficilmente controllabile. Ma il risultato finale è stato la netta diminuzione dell’utilità del G7/G8, vista la sua manifesta incapacità, con qualche rara eccezione, di occuparsi dei problemi internazionali più rilevanti e delle politiche d’aggiustamento necessarie.

La seconda ragione è in qualche modo uno stretto corollario della prima. Il fatto di dover eludere i veri problemi ha spinto sempre più i rappresentanti dei grandi paesi a rivolgere l’attenzione all’esterno del gruppo, dispensando grandiose ricette e proposte di riforma rivolte ai paesi terzi. Non che questo sia necessariamente un fatto negativo, visto che iniziative congiunte da parte del G7/G8 rappresentano spesso, e così è stato in alcuni casi, un ingrediente essenziale delle soluzioni da dare ad alcuni grandi problemi globali, esterni all’area degli otto. È sufficiente citare la crisi del debito di molti paesi poveri e in via di sviluppo e/o le epidemie e la fame dell’Africa.

Ma è un dato di fatto che il combinato disposto delle due scelte di fondo del modo di essere del G7/G8 (ovvero l’adozione di un patto di non belligeranza tra i membri aderenti, unito alle forti attenzioni rivolte all’esterno) ha generato l’insieme delle difficoltà e problemi prima ricordati. Anche l’accusa ricorrente rivolta al G7/G8, di essere un’organizzazione poco democratica e dalle pretese egemoniche, deriva in qualche modo da questa pratica acquisita dai Grandi di chiedere insistentemente agli altri paesi quelle riforme e quei cambiamenti che essi stessi non erano disposti e/o in grado di realizzare.

 

Come rilanciare il G7/G8?

Non sorprende, così, che all’accresciuta impotenza dei paesi del G7/G8 a fronteggiare i più rilevanti problemi economici interni all’area avanzata abbia fatto riscontro, negli ultimi anni, un netto progressivo indebolimento della leadership che essi hanno esercitato a livello mondiale. Di qui la crisi di legittimità sofferta dal G7/G8 quale meccanismo di consultazione e confronto sui grandi temi politici, economici e strategici. Un fatto tanto più negativo perché in parallelo, come abbiamo già osservato, il coordinamento e la cooperazione multilaterali erano rese ancor più necessarie ed essenziali dalla ricerca di soluzioni ai grandi problemi della nuova fase della globalizzazione.

La domanda a questo punto è quale possibilità vi sia di porre un freno e quindi invertire questo crescente declino, che, se non contrastato, finirebbe inevitabilmente per dare ragione a chi vuole oggi ridimensionare e/o addirittura sopprimere questa come altre organizzazioni internazionali.

Senza nessuna pretesa di completezza, ma per offrire solo alcune utili esemplificazioni, si possono suggerire due strade da percorrere. La prima è cercare di delimitare i compiti, oggi smisurati, del G7/G8 riscoprendone gli originari contenuti economici. In principio questi summit erano primariamente indirizzati ad affrontare temi economici di carattere globale, che riguardavano innanzi tutto i grandi paesi. Il G7, nei suoi primi anni di vita, si è effettivamente occupato di affari economici e ha colto i maggiori successi proprio in questo ambito. La proposta di restituire al G7/G8 compiti di carattere eminentemente economico si può giustificare invocando anche il tradizionale argomento dei vantaggi comparati. Il G7/G8 è arrivato in questi anni a occuparsi un po’ di tutto, ma non è divenuto per questo un forum appropriato per trattare i maggiori temi della politica e della sicurezza mondiali. Vi sono altre sedi più consone e altre organizzazioni (quali l’ONU, la NATO e così via) che sono state create e sviluppate specificatamente per trattare molte di queste tematiche. All’obiezione che il coordinamento e la cooperazione multilaterali non servirebbero più nelle attuali mutate condizioni globali si può ribattere che i membri del G7/G8 coprono, ancora oggi, una parte preponderante dell’economia mondiale e che «azioni collettive» da parte di tali paesi guida continuano a essere essenziali per offrire soluzioni a molti grandi problemi del sistema economico internazionale. È questo il caso, ad esempio, degli aspetti economici dei problemi della sicurezza globale, caratterizzati da un complesso intreccio di issues e competenze.

L’altra strada da percorrere è allargare la partecipazione ad altri paesi, da affiancare al G8 per cercare di colmare quel deficit di legittimità che oggi lo caratterizza. Si tratta di coinvolgere un congruo numero di paesi terzi non rappresentati nel gruppo e verso i quali l’attenzione del G7/G8 si è rivolta con frequente attenzione negli ultimi anni. I summit allargati, da affiancare a quelli più ristretti, potrebbero contribuire in misura considerevole a rendere più efficace l’esercizio di una «leadership economica collettiva». Il gruppo allargato potrebbe includere molti paesi a elevato reddito al di fuori del G7/G8 e un numero di importanti economie emergenti (inclusi il Brasile, la Cina, l’India e il Messico) la cui attiva partecipazione nel processo è essenziale se si vuole che la leadership globale sia al contempo efficace e legittima.

Le due strade qui indicate potrebbero essere percorse insieme, in modo da rafforzarle a vicenda. Infatti, la prima enfatizza la necessità di una riforma politica all’interno degli stessi paesi G7/G8, incluso il ruolo che strategie cooperative, anche coordinate, potrebbero giocare per varare quelle politiche di riforma economica che finora non è stato possibile fare. La seconda suggerisce un dialogo aperto tra il G7/G8 e un gruppo addizionale di paesi, che sono ormai divenuti pezzi importanti dell’economia mondiale, e che non si può continuare a pensare che vi contribuiscano adeguatamente se li si continua a escludere da ogni processo decisionale.

È, in definitiva, ancora possibile la realizzazione di un rilancio del G7/G8, in grado di arrecare notevoli benefici alla governance economica globale. Ma tale rilancio va avviato subito, in vista proprio del prossimo summit che si svolgerà in Georgia il prossimo anno e che, proprio perché si terrà negli Stati Uniti, potrebbe rappresentare un’opportunità preziosa da sfruttare con tempestività e lungimiranza.

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