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Quasi gol? Convenzione e politica estera

Written by Antonio Missiroli Monday, 01 September 2003 02:00 Print

Alla domanda su quale fosse stato, a suo parere, l’impatto storico della Rivoluzione francese, Zhou Enlai – che aveva studiato proprio a Parigi prima di diventare la mente, più che il braccio, di Mao Zedong – notoriamente rispose che gli sembrava ancora troppo presto per poter dare un giudizio. Che sia così anche per i trattati europei? Quello di Roma non fu certo percepito, all’epoca (1957), come una svolta decisiva verso l’integrazione economica e politica in Europa. L’Atto unico parve poca cosa, a suo tempo (1986), ma ha portato il mercato unico. Maastricht (1991) fu addirittura criticato come largamente inadeguato e monco, eppure ha portato all’euro.

 

Alla domanda su quale fosse stato, a suo parere, l’impatto storico della Rivoluzione francese, Zhou Enlai – che aveva studiato proprio a Parigi prima di diventare la mente, più che il braccio, di Mao Zedong – notoriamente rispose che gli sembrava ancora troppo presto per poter dare un giudizio. Che sia così anche per i trattati europei? Quello di Roma non fu certo percepito, all’epoca (1957), come una svolta decisiva verso l’integrazione economica e politica in Europa. L’Atto unico parve poca cosa, a suo tempo (1986), ma ha portato il mercato unico. Maastricht (1991) fu addirittura criticato come largamente inadeguato e monco, eppure ha portato all’euro. Amsterdam (1997) continua ad essere considerato un passaggio quasi a vuoto, ma ha pur sempre permesso l’avvio della Politica di sicurezza comune sotto la guida di Javier Solana. Quanto a Nizza (2000), entrato in vigore solo da pochi mesi, forse è davvero troppo presto per dare un giudizio, tanto più che la sua applicazione è già in parte condizionata dallo sviluppo «costituzionale» successivo, quello rappresentato dai lavori della Convenzione e della successiva Conferenza intergovernativa (CIG), che sta per aprirsi sotto presidenza italiana. Pretendere di offrire una valutazione dei risultati proprio della Convenzione che si è appena conclusa può dunque apparire un esercizio presuntuoso, inutile, e comunque destinato ad essere smentito dalla storia successiva.

L’obiettivo di questa nota è però più circoscritto. Prende infatti in esame soltanto i punti del testo licenziato per consenso dai «convenzionali» il 18 luglio 2003 relativi alla politica estera e alla dimensione esterna dell’Unione, per valutarne la genesi, il contenuto, i margini di miglioramento e il possibile impatto sia sulla politics, sia sulle policies dell’Unione (ormai) allargata. Nel farlo, cercherà di contestualizzarne gli aspetti più significativi, mostrando come la sua elaborazione (e la sua possibile ulteriore revisione alla CIG) sia stata ancora una volta il risultato della sovrapposizione fra domande legittime, proposte ragionevoli, contingenze esterne non prevedibili e dibattito interno alle polities nazionali dei paesi membri. E cercherà di capire se e come questi limiti, tipici d’altronde del processo di elaborazione dei trattati di Unione, possano ripercuotersi su un testo che, a differenza dei tre trattati precedenti, si propone di avere, da vera e propria Costituzione, una durata «illimitata».

 

Dinamica interna e ambiente esterno

Prima di tutto, un’osservazione generale. I lavori della Convenzione hanno avuto una dinamica in progress, con un’evidente accelerazione nelle ultime settimane che, oltre a ricalcare un poco il percorso delle varie CIG del decennio scorso, è stata imposta da due fattori convergenti: la decisione del Presidium di lasciare i temi più controversi per ultimi, e la mancata concessione da parte del Consiglio europeo (contro le aspettative dello stesso Presidium) di un supplemento di tempo per perfezionare l’opera compiuta. A ciò si aggiunga l’evidente volontà di quasi tutti i membri di pervenire ad un risultato consensuale, che potesse in qualche modo «blindare» il testo finale di fronte ai prevedibili tentativi della CIG di riaprirne i capitoli più rilevanti. Tutti questi elementi hanno concorso a fare delle ultime settimane della Convenzione, soprattutto da metà maggio a metà giugno, un periodo di frenetiche redazioni e mediazioni, il cui risultato finale non è sempre stato all’altezza delle discussioni e delle proposte che le avevano precedute e preparate.

Questa considerazione vale sia per l’insieme del testo, sia per la parte propriamente dedicata alla Politica estera e di sicurezza comune (PESC), intesa in senso lato. Il dibattito sulla PESC, in particolare, è stato condotto prevalentemente nell’autunno del 2002 all’interno dei due gruppi di lavoro presieduti da Jean-Luc Dehaene (VII-Azione esterna) e Michel Barnier (VIII-Difesa). I rapporti finali che ne sono scaturiti contenevano grosso modo tutte le principali proposte che sono poi entrate nell’imbuto dei negoziati conclusivi, uscendone più o meno modificate alla luce delle scelte tattiche o dei veti dell’ultimo momento. È anche interessante notare come sia stato proprio nella seconda metà del 2002 che i governi di alcuni paesi membri (fra cui Spagna, Francia, Germania e Grecia) hanno sostituito i loro rappresentanti iniziali con i rispettivi ministri degli Esteri. La Convenzione ne ha tratto sicuramente più autorevolezza, anche se ha assunto in parte anche i contorni di una CIG ante litteram. È stato senz’altro merito del Presidium aver saputo giocare «l’aspetto Convenzione» e «l’aspetto CIG» un po’ l’uno contro l’altro, a seconda delle fasi e delle necessità, attenuando così le derive più radicali di entrambi i formati e facilitando il raggiungimento di compromessi difendibili e durevoli.

Gli unici temi relativi alla dimensione esterna dell’UE ad essere stati sollevati e discussi al di fuori della Convenzione sono stati quelli legati alla proposta di creare la figura di un presidente semi-permanente del Consiglio europeo, superando il sistema della presidenza di turno a rotazione. La cosiddetta proposta «ABC» (Aznar-Blair-Chirac, i suoi principali fautori) è stata in effetti imposta dall’esterno, prima di essere presentata in forma già «mediata» in un documento congiunto franco-tedesco, e ha finito per incidere sul lavoro conclusivo di redazione, anche se la soluzione alla fine adottata dai «convenzionali» (art. I-21) potrebbe avere un impatto tutto sommato modesto sulla PESC e il suo funzionamento.

Piuttosto, è stata la lunga crisi irachena a condizionare pesantemente sia l’agenda (nel febbraio 2003 il Presidium saggiamente decise di aggiornare il dibattito sulla PESC alla tarda primavera), sia lo sbocco politico della Convenzione in questo ambito. È evidente infatti che le divergenze fra europei sull’Iraq hanno avuto ripercussioni più generali sul clima politico dell’ultima fase della Convenzione. Ma non c’è dubbio che, in particolare, le pesanti restrizioni introdotte (o semplicemente mantenute) riguardo al sistema di voto sono un effetto collaterale della caduta di fiducia reciproca fra i partner, provocata dalla crisi irachena. Sia nel rapporto finale del gruppo Dehaene, infatti, sia nelle prime bozze di trattato costituzionale presentate dal Presidium in maggio, si proponeva di estendere il voto a maggioranza qualificata (VMQ) anche alla PESC, pur con eccezioni legate soprattutto alla difesa. Nelle ultime settimane, tuttavia, i possibili campi di applicazione del VMQ si sono via via ristretti, fino a rappresentare nel testo finale (art.III-201) una possibilità residuale e marginale rispetto alla regola del «consenso», cioè dell’unanimità (astensioni incluse), che è però a sua volta un’eccezione rispetto alla regola generale dell’Unione, secondo cui le decisioni sono prese a maggioranza qualificata, variamente definita (art.I-24).

Alla luce del testo del 18 luglio, dunque, resta soltanto una piccola «finestra» per cambiare le modalità di decisione in senso maggioritario: si tratta della cosiddetta passerelle, inserita in vari articoli (I-24.4 e III-201.3, e anche I-39.8), in base alla quale il Consiglio europeo «può» decidere di votare con regole diverse. Ma potrà deciderlo, di nuovo, soltanto all’unanimità. Non è una restrizione di poco conto per una Costituzione che aspira ad una durata «illimitata».

 

Consenso e decisioni

Difficile stabilire chi abbia più premuto per il progressivo restringimento del VMQ in ambito PESC. Diversi analisti sostengono, con qualche malizia, che il voto a maggioranza sia in generale poco popolare in tutti i ministeri degli Esteri, compresi quelli dei paesi europei (vecchi e nuovi) che vi si dichiarano invece ufficialmente favorevoli. È inoltre evidente che nessun paese, neppure i più integrazionisti, intende accantonare il principio del consenso in materia di difesa. È comunque un fatto che, da Maastricht in poi, sono state soprattutto Francia e Gran Bretagna (cioè i due paesi cruciali per la politica estera dell’Europa, potenze nucleari e membri permanenti del Consiglio di Sicurezza dell’ONU) a volere l’unanimità, in parte anche per timore di poter essere messe in minoranza (l’una dall’altra e/o dagli altri partner). Parigi e Londra, del resto, si sono ritrovate di nuovo su posizioni diametralmente opposte proprio nella crisi irachena. Prima del suo scoppio, sembrava ancora che almeno la Francia, stavolta, fosse disposta ad accettare una qualche forma di VMQ (o preferisse, in ogni caso, lasciare a qualcun altro la responsabilità di un veto). Come che sia, è stata la Gran Bretagna ad uscire di più allo scoperto, lasciando capire anche dopo la conclusione della Convenzione di non voler tollerare slittamenti verso il voto a maggioranza, e mettendo perfino in discussione la passerelle.

È necessario a questo punto fare una precisazione. La politica estera comune, e ancor più la politica europea di sicurezza e difesa (PESD) impostata a partire dal 1999, è una policy che non può, e forse non deve, seguire le stesse modalità delle altre politiche comuni, che sono per lo più dirette all’interno dell’Unione. Si tratti del funzionamento del mercato unico o di trasferimenti finanziari verso certe aree o attività. La politica estera ha un aspetto strettamente diplomatico, fatto di dichiarazioni, atti, démarches: il consenso, in questo caso, è un potenziale elemento di forza più che di debolezza. Che credibilità avrebbero impegnative dichiarazioni sul Medio Oriente, ad esempio, se prese a maggioranza qualificata e, magari, contro il parere di un paio di importanti paesi europei? Allo stesso tempo, non sono mancati casi, anche nello scorso decennio, in cui l’Unione non ha potuto adottare decisioni anche di semplice natura amministrativa per l’opposizione di un solo paese, e neppure dei più importanti. È ovvio che, in un’Unione di venticinque e più Stati, la prospettiva di un potere di veto generalizzato rischia di paralizzare la PESC.

È soprattutto per prevenire ciò che sarebbe stato (e forse è ancora) opportuno inserire nella Costituzione la «possibilità», che è altra cosa dall’«obbligo», di ricorrere ad un voto a maggioranza, magari anche «super-qualificata» (sulla falsariga di quella ora fissata nell’art.I-24.2). Tale eventualità potrebbe essere indicata come una extrema ratio e affidata alla sensibilità politica della presidenza, ma non esclusa a priori. Il fatto di potervi ricorrere, infatti, cambia radicalmente la natura dei dibattiti e anche dei negoziati fra partner, facilita la ricerca di compromessi e contribuisce ad evitare la paralisi. È quanto del resto già succede nelle più delicate materie comunitarie, dal commercio estero all’agricoltura: per quanto rigida possa essere la resistenza di un singolo paese, la consapevolezza di poter essere messo in minoranza ad un certo punto del processo (invece di opporre un puro e semplice veto) tende comunque ad ammorbidirne l’approccio. E comunque nessuno, prevedilmente, vorrebbe imporre un voto lacerante in un caso come quello dell’Iraq. È chiaro che l’eventuale minoranza non si sentirebbe né convinta né vincolata dall’esito della votazione.

Diverso invece è il discorso per quanto riguarda la PESD. Qui il principio consensuale è senza credibili alternative, ed è ribadito anche nell’art.I-40.4. Fra l’altro, non è concepibile obbligare un paese membro a partecipare ad un’operazione civile o militare contro la propria volontà: non succede neppure alla NATO. Ma il vincolo dell’unanimità è prima temperato dalla possibilità di astensione «qualificata» o costruttiva – che esonera dall’applicazione operativa della decisione (potenzialmente, secondo l’art.III-215.2, anche in termini finanziari) – e poi, soprattutto, dalle clausole di flessibilità introdotte dal testo già all’art. I-40. Sono clausole che permettono ad un «gruppo di Stati» interessati o volontari di mettere in atto azioni specifiche o vere e proprie politiche accettate, in principio, da tutti. Si tratta di varianti, anche molto diverse fra loro, di quella «cooperazione rafforzata» che il Trattato di Nizza esclude ancora dall’ambito della PESD, e che ora vi troverebbero invece piena cittadinanza. E si tratta soprattutto di clausole «abilitanti», che risultano particolarmente appropriate per una Costituzione che voglia avere, appunto, una durata «illimitata».

Piuttosto, merita di essere segnalato come le disposizioni specifiche relative a queste forme di flessibilità prevedano deroghe più o meno esplicite alla regola dell’unanimità, nonostante si riferiscano per lo più proprio alla difesa. Se non è così per l’eventuale mandato ad un «gruppo di Stati membri» interessati e volontari di mettere in atto una certa missione decisa in comune (art. III-211), è senz’altro così invece per l’Agenzia per gli armamenti: l’art. III-212, che ne traccia i contorni, parla chiaramente di VMQ. Ma è indirettamente così anche per la cosiddetta «cooperazione strutturata» in materia di capacità militari, da istituirsi attraverso un non ben definito Protocollo a cui si può aderire acquisendo, con ciò, un diritto di voto esclusivo (art.III-213), e che è comunque soggetta alle regole generali delle «cooperazioni rafforzate» (art.I-43), che includono il ricorso al VMQ. Ed è in parte così, in fondo, anche per la «cooperazione più stretta sulla difesa reciproca», da stabilirsi attraverso una semplice dichiarazione da parte dei partner interessati. Dichiarazione che, di per sé, esclude una decisione unanime a monte (art.III-214). Infine, il testo prevede un’altra deroga esplicita all’unanimità in materia di finanziamento, stabilendo che un fondo di «lancio» (start-up) per operazioni militari comuni possa essere creato dal Consiglio a maggioranza qualificata (art.III-215).

 

We happy few: flessibilità, «avanguardie», direttorii

Non è detto che questi articoli sopravvivano intatti alla CIG. In parte anche per il loro contenuto a volte troppo e a volte troppo poco definito, o comunque in parte contraddittorio, appunto, rispetto ad altre sezioni del testo costituzionale. Ma è interessante notare la dicotomia tra le riaffermazioni di principio in materia di unanimità e diritti di veto, fatte anche ad uso e consumo immediato di certe polities nazionali, e le eccezioni previste quando ad essere in gioco è la fattibilità stessa, anche in prospettiva, di una policy settoriale.

Più in generale, il tema della flessibilità e delle «cooperazioni rafforzate» si collega a quello (politicamente molto delicato, ancor più dopo l’Iraq) delle avanguardie e dei core groups. La distinzione fra le due logiche della flessibilità, quella funzionale (implementazione selettiva di una politica comune) e quella politica (avanguardia dell’integrazione), è stata piuttosto opaca fin dall’inizio. Quanto meno, dal momento in cui l’ipotesi fu lanciata da Kohl e Chirac nel dibattito europeo precedente ad Amsterdam. Collegata in parte all’esperienza dell’Unione monetaria, in parte a quella di Schengen, la nozione di «cooperazione rafforzata» mirava essenzialmente a creare un dispositivo legale che consentisse di bypassare l’eventuale ostruzionismo di un paese solo (fosse la Gran Bretagna di Margaret Thatcher o la Grecia di Papandreou) o comunque di usarlo come deterrente istituzionale. Ad Amsterdam la «cooperazione rafforzata» era stata inserita nel Trattato (artt. 43-44) solo come modalità di implementazione di politiche decise in comune, ma con tali e tante garanzie per tutti gli Stati membri, e così scarsi incentivi per l’eventuale core group, che si era rivelata di fatto inservibile. A Nizza era stata resa più flessibile, soprattutto nell’ambito della giustizia e degli affari interni, ma è stata finora utilizzata (o meglio, agitata come una possibile via d’uscita per il futuro, dato che il Trattato non era ancora in vigore) una volta sola: nell’autunno 2001, dalla presidenza di turno belga, di fronte della resistenza italiana al mandato di cattura europeo, resistenza poi rientrata appunto con un compromesso. In ogni caso, l’art. 27 del TUE che l’ha introdotta anche per la PESC (dove però la sua utilità è molto dubbia) non è applicabile alle «questioni aventi implicazioni militari o nel settore della difesa», cioè alla PESD.

La Convenzione, come si è accennato, ne ha invece disegnato diverse varianti, indicate già nell’art. I-40 e poi descritte più in dettaglio nella sezione III del testo conclusivo: per le operazioni PESD (funzionale), per gli armamenti e la ricerca strategica (funzionale/politica), per le capacità militari (funzionale/politica), per la difesa reciproca (politica), senza contare la clausola generale. L’impulso era venuto in buona parte dal gruppo Barnier, e si basava, fra l’altro, sull’assunto che i «gruppi di Stati» interessati e volontari potessero essere almeno in parte diversi per ciascun tipo o eventualità: le due logiche erano entrambe presenti, insomma, ma in miscele diverse e, talvolta, distinte.

È in questo contesto che, di nuovo, gli eventi esterni hanno invaso le stanze della Convenzione. Alla fine di aprile 2003, infatti, i quattro paesi che avevano più apertamente opposto non solo la guerra in Iraq, ma anche l’attivazione a favore della Turchia dell’art. 4 del Trattato NATO (Francia, Germania, Belgio e Lussemburgo), si sono riuniti separatamente a Bruxelles e, nell’annunciare una serie di iniziative comuni verso una maggiore integrazione fra i rispettivi comandi e strutture militari, li hanno presentati come un possibile «nucleo» di partenza per future cooperazioni rafforzate «sotto il tetto dell’UE». L’idea è stata rilanciata più volte anche dopo la fine della Convenzione, generando un’opposizione sempre più netta soprattutto da parte britannica. La cooperazione militare bilaterale e plurilaterale non è certo proibita, neppure dai Trattati, ed è anzi sempre più una realtà in Europa. Altra cosa, tuttavia, è il richiamo al «tetto dell’UE». L’identificazione di fatto fra tale «nucleo» o «avanguardia» e le posizioni più critiche verso la politica dell’amministrazione Bush rischia insomma di coinvolgere nelle controversie transatlantiche sull’Iraq anche le «cooperazioni rafforzate» in materia di PESD, che ora potrebbero in effetti essere messe in discussione alla CIG. Perfino paesi in linea di principio interessati a partecipare, come ad esempio l’Italia, esitano oggi di fronte al modo in cui la cosiddetta «banda dei quattro» si autodefinisce come avanguardia e, per di più, in alternativa (almeno potenziale) all’Alleanza Atlantica. Una convergenza essenzialmente tattica si propone, insomma, come ipotesi strategica, ma rischiando di compromettere l’idea stessa di «cooperazione rafforzata», o almeno quella, più funzionale che politica, che l’insieme dei paesi membri pare disposta ad accettare.

Del resto, la questione degli happy few (siano essi nucleo, avanguardia, coalizione di volontari, o magari direttorio) è molto sensibile anche in termini psicologici e, soprattutto, divisiva in termini di politics. Lo avevano dimostrato, in circostanze e configurazioni molto diverse, anche le polemiche dell’anno scorso sul presunto «triumvirato» anglo-franco-tedesco e sull’ormai famosa cena ad otto a Downing Street. È una questione che, per molti versi, scaturisce dalla logica dei «grandi»: dalla loro convergenza (il direttorio, appunto), come dalla loro divergenza (l’avanguardia). È una logica propria in particolare della Francia, che vuole giocare su entrambi i tavoli, direttorio e avanguardia, restringendo nello stesso tempo il numero degli attori rilevanti in un’Unione sempre più larga e meno controllabile. È in parte anche britannica, nella misura in cui, con Tony Blair, Londra ha voluto riproporsi come potenza europea (direttorio) giocando soprattutto su PESC e PESD. Ma è una logica in cui entrano spesso anche altri paesi (la Germania e in misura minore l’Italia e la stessa Spagna) ai quali riesce difficile resistere all’invito a far parte di club esclusivi. Così facendo, tuttavia, finiscono per innescare la reazione e la diffidenza degli esclusi. E, soprattutto da Nizza in poi, la linea di frattura grandi-piccoli è diventata sempre più profonda all’interno dell’Unione. Gli stessi lavori della Convenzione ne sono stati pesantemente condizionati e la situazione non migliorerà di certo con l’allargamento in arrivo.

In materia di PESC, e ancor più di PESD, tuttavia, l’eguaglianza assoluta fra i partner è un po’ un mito, una finzione, un’ipocrisia. Fra i quindici, e ancor più fra i venticinque, esistono infatti enormi differenze di peso politico internazionale, influenza e ramificazione economica e diplomatica, e capacità militari. Non tenerne conto (nelle regole decisionali, nella modalità di implementazione, nelle stesse clausole «abilitanti») significa condannare la politica estera dell’Unione alla paralisi permanente, proprio nel momento in cui la domanda di «più Europa» in politica estera sta crescendo all’interno e all’esterno del continente. Va senz’altro dato atto alla Convenzione di aver cominciato ad affrontare il problema.

 

Il «ministro» e i suoi cappelli

È anche per queste ragioni che, alla fine, forse la novità potenzialmente più interessante del progetto di Costituzione in materia di politica estera è la creazione del posto di «ministro degli Esteri dell’Unione». Proposta già a fine 2002 dal Gruppo Dehaene, non ha poi incontrato obiezioni particolari nei dibattiti seguenti, dentro e fuori la Convenzione, se non le consuete pressioni in un senso o nell’altro di «inter-governativisti» e «federalisti», intenti a spingerlo più nella sfera del Consiglio ovvero della Commissione. Il punto è che l’accettabilità della proposta consiste proprio nella sua ambiguità, nel non voler tranciare, una volta per tutte, fra le due opzioni e nel riunire sotto l’autorità di un’unica figura le risorse e le competenze di Consiglio e Commissione. Non si tratta di una vera e propria «fusione», in senso legale e politico, ma piuttosto di una unione personale (art. I-27). La stessa persona riunirà in sé, con un «doppio cappello», le funzioni attualmente attualmente ricoperte da Javier Solana (Alto rappresentante per la PESC) e da Chris Patten (commissario alle Relazioni esterne). Nominato dal Consiglio attraverso un voto a maggioranza qualificata, il «ministro degli Esteri» sarà anche vice-presidente della Commissione, presiederà il Consiglio affari esteri, finalmente distinto e separato rispetto al Consiglio affari generali (art. I-23), e «rappresenterà» l’Unione all’estero in materia di PESC e PESD (art. III-197.2), circoscrivendo così un’area nella quale non dovrebbero crearsi conflitti con il ruolo del presidente del Consiglio europeo e/o della stessa Commissione. Nelle ultime battute della Convenzione, il possibile impatto del «ministro» (una denominazione che rischia peraltro di creare equivoci, alludendo ad un «Governo» europeo che non esiste) sul funzionamento della PESC è stato in parte attenuato, soprattutto per quanto riguarda le possibilità di VMQ sulle sue proposte. D’altra parte, con una Dichiarazione annessa al testo costituzionale (e richiamata all’art. III-197.3), i «convenzionali» (su pressione soprattutto tedesca) hanno proposto di sottomettere alla sua autorità un «servizio europeo per l’azione esterna» composto da funzionari dell’attuale DG Relex (rappresentanze e delegazioni esterne comprese) e del Consiglio, così come da diplomatici nazionali «distaccati», in linea del resto con la logica del «doppio cappello».

La nuova figura dovrebbe essere istituita all’entrata in vigore del testo costituzionale (non prima del 2006-2007, prevedibilmente), anche se non si può escludere che, anche per ragioni di coerenza e sintonia con le nuove disposizioni sulla Commissione (art. I-25.3), la data slitti al 2009. Non si può escludere neppure che, qualora alla CIG vengano «riaperti» altri capitoli sulle istituzioni, sia riesaminata anche la figura del «ministro ». Ma non c’è dubbio che il relativo consenso sulla nuova funzione derivi anche dal fatto che accontenta sia coloro che chiedevano una maggiore coerenza della PESC in generale, al di là dei dualismi fra Consiglio e Commissione, sia coloro che volevano mantenere la politica estera in ambito prevalentemente intergovernativo. E molto dipenderà anche dalla personalità che sarà scelta come primo «ministro degli Esteri dell’Unione», analogamente a quanto accadrà con il primo presidente del Consiglio europeo.

In questo senso, i dibattiti della Convenzione sono stati parecchio condizionati dalle speculazioni giornalistiche sui possibili identikit delle nuove figure istituzionali: su chi insomma, fra gli attuali dirigenti europei, potesse o volesse diventare vuoi presidente, vuoi «ministro degli Esteri», vuoi anche Presidente della prossima Commissione. Blair, Aznar, lo stesso Giscard d’Estaing, il premier lussemburghese Juncker, quello belga Verhofstadt, quello svedese Persson, perfino Joschka Fischer. I loro nomi sono stati di volta in volta tirati in ballo e associati all’una o l’altra carica, insinuando sia interessi strettamente personali nella difesa di certe proposte, sia eventuali trade-offs istituzionali di dubbia natura. Non che calcoli di questo tipo non esistano, vista anche la natura sempre più «personalizzata» delle funzioni politiche e istituzionali. Ma è anche vero che è più facile illustrare che tipo di compiti si vorrebbe attribuire ad una nuova figura se le si dà, anche solo a titolo esemplificativo, un volto e un nome precisi. D’altra parte, le persone contano: sarebbe stato probabilmente inconcepibile proporre oggi un «ministro degli Esteri» se non ci fosse stata l’esperienza fatta negli anni scorsi con Solana. Il posto di Alto rappresentante per la PESC, infatti, era stato istituito dal Trattato di Amsterdam nel 1997: all’epoca, tuttavia, si era pensato più ad un senior diplomat che non ad una personalità politica. Quando poi si procedette alla nomina, nel giugno 1999, la scelta fu dettata anche da circostanze contingenti, a cominciare dalla guerra in Kosovo. Ma l’autorità e l’esperienza personale di Solana (ex ministro degli Esteri spagnolo ed ex Segretario generale della NATO), unite al modo in cui ha interpretato e svolto la sua funzione nei quattro anni seguenti, hanno finito per dare alla funzione di Alto rappresentante una caratura ed un impatto ben superiori a quelli inizialmente previsti.

Il caso Solana evoca anche un dilemma più generale, che finirà per porsi nei prossimi mesi: sarà infatti difficile per i paesi membri, dopo essersi messi d’accordo sul «ministro degli Esteri», comportarsi da qui al 2007 (o 2009) come se niente fosse. Fra l’altro, è abbastanza risaputo che a Solana, il cui mandato iniziale scade l’anno prossimo, non dispiacerebbe poter continuare nelle sue funzioni fino a quando, appunto, non entrerà in vigore il nuovo testo costituzionale. In teoria, dunque, potrebbe essere non solo confermato o prorogato nella carica, ma anche scelto come commissario Relex nella nuova Commissione che si insedierà alla fine del 2004, anticipando così in qualche modo la figura del «ministro» e preparando il nuovo «servizio per l’azione esterna» dell’Unione. In pratica, tuttavia, le cose appaiono meno semplici. Paradossalmente, infatti, proprio Solana è poco entusiasta della soluzione del «doppio cappello» adottata dalla Convenzione. A suo parere, l’incisività e la visibilità della sua funzione attuale nascerebbero proprio dalla sostenibile leggerezza del suo staff (poche decine di persone, rispetto alle migliaia di funzionari Relex) e dalla possibilità di viaggiare ed intervenire sul posto come roving diplomat. Due condizioni che verrebbero meno per il «ministro degli Esteri», costretto a presiedere riunioni su riunioni e a gestire un ampio apparato burocratico. Certo, potrà scegliersi dei vice, magari uno per Relex e uno per la PESD vera e propria. Così facendo, tuttavia, potrebbe riprodurre proprio il dualismo che dovrebbe invece contribuire a superare.

Per quanto imperfetta e ambigua, comunque, la soluzione del «doppio cappello» per il ministro potrebbe aiutare a dare maggiore coerenza e anche maggiore accountability alla politica estera europea. Un’unica linea di comando e di responsabilità, e con un solo numero di telefono (per rispondere alla famosa domanda di Henry Kissinger), rappresenterebbe senz’altro un progresso fondamentale, e potrebbe a sua volta generare una dinamica integrativa capace di combinare i vantaggi del metodo intergovernativo e di quello comunitario. 

 

CIG e politica estera

Quello che la CIG, per parte sua, potrebbe utilmente fare (e probabilmente dovrà comunque fare) è fissare una serie di norme transitorie per il periodo 2004-2009. Potrebbe essere questa la strada anche per ritoccare alcune delle disposizioni meno soddisfacenti contenute nel testo attuale. «Calendarizzare» su cinque anni l’eventuale ricorso al VMQ, le modalità applicative delle varie «cooperazioni rafforzate», e il passaggio dal dualismo attuale al «ministero degli Esteri» dell’Unione potrebbe essere, insomma, un modo per catalizzare le probabili richieste di modifica provenienti dai governi dei venticinque e per pervenire ad un nuovo tradeoff allo stesso tempo accettabile ed efficace.

Sulla carta, non pare impossibile ricercare un migliore equilibrio fra le domande di «intergovernativisti» e «federalisti», di piccoli e grandi, di vecchi e nuovi membri dell’UE anche in materia di politica estera. Molto dipenderà dal clima politico generale, all’interno ma soprattutto all’esterno della CIG. In misura minore, dipenderà anche dall’intelligenza con cui la presidenza italiana saprà cogliere le eventuali opportunità che si presenteranno. L’alternativa, in ogni caso, è lasciare pressoché intatto il testo della Convenzione: in ambito PESC e soprattutto PESD, in fondo, è di gran lunga migliore di tutti i trattati precedenti, anche se ancora poche settimane prima della chiusura appariva addirittura quasi-ottimale e anche se, ovviamente, è troppo presto per poter dare un giudizio sul suo possibile impatto.

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