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Emulazione e innovazione sociale. Lisbona e il metodo di coordinamento aperto

Written by Maria Joao Rodrigues Monday, 01 September 2003 02:00 Print

Una delle questioni maggiormente discusse durante la recente Convenzione sul futuro dell’Europa è stata la relazione da stabilire tra la Costituzione europea e il programma di riforme economiche e sociali in corso, adottato dal Consiglio europeo di Lisbona nel 2000. L’attuazione della strategia di Lisbona è cruciale per rafforzare il potenziale di crescita in Europa e richiede alcuni cambiamenti fondamentali a livello istituzionale in relazione al processo decisionale in ambito economico, sociale e tecnologico. Una delle maggiori innovazioni che deve essere accolta dalla Costituzione europea è il metodo di coordinamento aperto.

 

Una delle questioni maggiormente discusse durante la recente Convenzione sul futuro dell’Europa è stata la relazione da stabilire tra la Costituzione europea e il programma di riforme economiche e sociali in corso, adottato dal Consiglio europeo di Lisbona nel 2000. L’attuazione della strategia di Lisbona è cruciale per rafforzare il potenziale di crescita in Europa e richiede alcuni cambiamenti fondamentali a livello istituzionale in relazione al processo decisionale in ambito economico, sociale e tecnologico. Una delle maggiori innovazioni che deve essere accolta dalla Costituzione europea è il metodo di coordinamento aperto.

L’Unione Europea ha adottato nel 2000 una strategia in campo sociale ed economico, volta a offrire una risposta positiva alla globalizzazione, traendo vantaggio dal cambiamento tecnologico, definendo una via europea a un’economia basata sulla conoscenza e ristabilendo la prospettiva di migliori e più numerosi posti di lavoro. Tale impostazione si fonda sulla convinzione che l’Europa debba creare nuovi fattori competitivi e muoversi verso nuove aree economiche, in modo da poter affrontare il nuovo assetto economico globale e tutelare la propria qualità di vita.

La cosiddetta strategia di Lisbona può essere intesa come una strategia volta a modernizzare l’ambito sociale ed economico alla luce dei valori europei. Tale strategia include politiche diverse: società dell’informazione, ricerca, innovazione, impresa, riforme economiche, mercati finanziari, istruzione e formazione, occupazione, protezione sociale e inclusione sociale. Il fondamento su cui si è formato il consenso conseguito dall’UE a Lisbona è stato l’equilibrio tra la dimensione economica e quella sociale. Il successivo Consiglio europeo di primavera, nel 2001, ha aggiunto, come terza dimensione, l’ambiente, in modo da seguire un approccio più ampio in materia di sviluppo sostenibile.

 

La Strategia di Lisbona

Il 23 e 24 marzo 2000, il Consiglio europeo di Lisbona definì un nuovo obiettivo strategico e una nuova strategia globale. Citando le conclusioni stesse del Consiglio: «L’Unione si è ora prefissata un nuovo obiettivo strategico per il nuovo decennio: diventare l’economia basata sulla conoscenza più competitiva e dinamica del mondo, in grado di realizzare una crescita economica sostenibile con nuovi e migliori posti di lavoro e una maggiore coesione sociale. Il raggiungimento di questo obiettivo richiede una strategia globale volta a: predisporre il passaggio verso un’economia e una società basate sulla conoscenza migliorando le politiche in materia di società dell’informazione e di R&S, nonché accelerando il processo di riforma strutturale ai fini della competitività e dell’innovazione e completando il mercato interno; modernizzare il modello sociale europeo, investendo nelle persone e combattendo l’esclusione sociale; sostenere il contesto economico sano e le prospettive di crescita favorevoli applicando un’adeguata combinazione di politiche macroeconomiche».

Tale citazione è importante per chiarire che, contrariamente ad alcune interpretazioni, l’obiettivo strategico definito a Lisbona non è «diventare i più competitivi», bensì conseguire quella particolare combinazione di forte competitività con le altre caratteristiche. Ciò dovrebbe rappresentare la peculiarità del modello europeo.

La Strategia di Lisbona ha definito i seguenti orientamenti politici. Una politica in materia di società dell’informazione, volta a migliorare la qualità di vita dei cittadini, con applicazioni concrete nel campo dell’istruzione, dei servizi pubblici, del commercio elettronico, della sanità e della gestione del territorio urbano; un nuovo impulso a diffondere le tecnologie dell’informazione nelle imprese, in particolare strumenti per il commercio elettronico e la gestione della conoscenza; l’ambizione, da un lato, d’instaurare reti di telecomunicazione avanzate e di democratizzare l’accesso a Internet, e, dall’altro, di produrre contenuti che aggiungano valore al patrimonio culturale e scientifico europeo.

Una politica in materia di ricerca e sviluppo in cui il programma comunitario e le politiche nazionali esistenti convergano in un’area europea di ricerca, grazie alla messa in rete di programmi e istituzioni di R&S; una forte priorità per le politiche d’innovazione e l’istituzione di un brevetto comunitario.

Una politica delle imprese che vada oltre il programma comunitario esistente, combinandolo con un coordinamento delle politiche nazionali, in modo da creare condizioni migliori per l’imprenditorialità, ossia uno snellimento delle procedure amministrative, l’accesso al capitale di rischio o alla formazione dei dirigenti.

Riforme economiche tese alla creazione di un potenziale di crescita e d’innovazione, migliorando i mercati finanziari per sostenere nuovi investimenti, e completando il mercato interno europeo con la liberalizzazione dei settori di base, nel rispetto del servizio pubblico proprio del modello europeo.

Politiche macroeconomiche che, oltre a mantenere l’esistente stabilità macroeconomica, rivitalizzino la crescita, l’occupazione e i cambiamenti strutturali, utilizzando politiche fiscali e di bilancio per promuovere l’istruzione, la formazione, la ricerca e l’innovazione.

Definire nuove priorità per le politiche in materia di pubblica istruzione, ovvero trasformare gli istituti scolastici in centri di apprendimento aperti, offrendo sostegno a ogni gruppo di popolazione, utilizzando Internet e gli strumenti multimediali; inoltre, l’Europa dovrebbe adottare un contesto di nuove competenze di base e istituire un diploma europeo per combattere l’analfabetismo digitale.

Politiche dell’occupazione attive, volte a rendere disponibile, in generale, l’apprendimento su tutto l’arco della vita e a estendere l’occupazione nei servizi come fonte significativa di posti di lavoro, miglioramento della qualità di vita e promozione delle pari opportunità per donne e uomini. La crescita del tasso di occupazione in Europa è stata adottata come obiettivo chiave, in modo da ridurre il tasso di disoccupazione e consolidare la sostenibilità dei sistemi di previdenza sociale. Un processo strutturato di cooperazione tra Stati membri, volto ad ammodernare la protezione sociale, individuando riforme atte a rispondere a problemi comuni, come la corrispondenza tra regimi pensionistici e l’invecchiamento della popolazione.

Piani nazionali per agire contro l’esclusione sociale in tutti i suoi diversi aspetti (inclusi istruzione, sanità, alloggi), volti a soddisfare le esigenze di gruppi mirati, e ad adattarsi in modo specifico a ogni realtà nazionale.

Un migliore dialogo sociale nella gestione del cambiamento, istituendo diverse forme di partenariato con la società civile, tra cui la divulgazione delle migliori pratiche di quelle imprese aventi una maggiore responsabilità sociale.

 

Strategia e governance

Per poter veramente attuare una qualsiasi strategia è necessario un motore politico, ossia un centro di governance a livello europeo, in grado di coordinare le politiche e di adattarle a ciascun contesto nazionale. Le decisioni di Lisbona hanno reso più forte questo centro di governance, in tre modi: primo, il Consiglio europeo dovrebbe assumere un ruolo più preponderante come coordinatore delle politiche socioeconomiche, dedicando, d’ora in poi, il suo Consiglio di primavera al monitoraggio di questa strategia, sulla base della relazione di sintesi presentata dalla Commissione europea. Secondo, gli indirizzi di massima di politica economica dovrebbero migliorare la sinergia tra le politiche macroeconomiche, le politiche strutturali e la politica occupazionale. Terzo, per poter completare gli strumenti legislativi, l’Unione ha adottato un metodo aperto per il coordinamento tra Stati membri, che si è iniziato ad applicare in diversi settori politici, intensificando la trasposizione di priorità europee in politiche nazionali.

Il metodo di coordinamento aperto è stato elaborato dopo una riflessione sulla governance, al fine di definire dei metodi per sviluppare la dimensione europea. La definizione del metodo di coordinamento aperto è stata esplicitamente trattata durante la preparazione del Consiglio europeo di Lisbona, al fine di sviluppare la dimensione europea nelle nuove politiche, ossia la società dell’informazione, l’innovazione, la politica per le imprese, l’istruzione e la lotta all’esclusione sociale. Dopo un’approfondita discussione, condotta dalla Presidenza con i governi, la Commissione europea, il Parlamento europeo e le parti sociali, il Vertice ha formalmente adottato questo metodo nei seguenti termini (Conclusioni della Presidenza, 2000): «Attuazione di un nuovo metodo di coordinamento aperto. L’attuazione dell’obiettivo strategico sarà agevolata dall’applicazione di un nuovo metodo di coordinamento aperto inteso come strumento per diffondere la migliore pratica e conseguire una maggiore convergenza verso le finalità principali dell’ue. Tale metodo, concepito per assistere gli Stati membri nell’elaborazione progressiva delle loro politiche, implica: la definizione di orientamenti dell’Unione in combinazione con calendari specifici per il conseguimento degli obiettivi da essi fissati a breve, medio e lungo termine. La determinazione, se del caso, di indicatori quantitativi e qualitativi e di parametri di riferimento ai massimi livelli mondiali, commisurati alle necessità di diversi Stati membri e settori, intesi come strumenti per confrontare le migliori pratiche. La trasposizione di detti orientamenti europei nelle politiche nazionali e regionali fissando obiettivi specifici e adottando misure che tengano conto delle diversità nazionali e regionali. Un periodico svolgimento di attività di monitoraggio, verifica e valutazione inter pares, organizzate con funzione di processi di apprendimento reciproco. Un’impostazione totalmente decentrata sarà applicata coerentemente con il principio di sussidiarietà, a cui l’Unione, gli Stati membri, i livelli regionali e locali, nonché le parti sociali e la società civile parteciperanno attivamente mediante diverse forme di partenariato. Un metodo di analisi comparativa delle migliori pratiche in materia di gestione del cambiamento sarà messo a punto dalla Commissione europea, di concerto con vari fornitori e utenti, segnatamente le parti sociali, le imprese e le ONG».

Sulla base delle conclusioni del Vertice di Lisbona, tale metodo è stato applicato in diverse aree politiche. Come richiesto dalle conclusioni, il Consiglio di Nizza ha adottato una serie di 35 indicatori, relativi ai settori dell’occupazione, della riforma economica, dell’innovazione e della coesione sociale, indicatori integrati nella relazione di sintesi che la Commissione europea ha presentato al Consiglio europeo di primavera. L’Unione Europea può, d’ora in poi, non soltanto seguire la convergenza nominale, bensì anche quella reale. Il metodo di coordinamento aperto è già stato oggetto di numerose discussioni a livello politico, e sta anche stimolando i primi contributi da parte degli studiosi di scienze sociali. L’emergere di questo dibattito mi conduce a contribuire con alcune considerazioni e chiarimenti ex post. Tali osservazioni tengono conto, inoltre, dei recenti sviluppi a livello teorico.

Per chiarire il metodo stesso, sembrano necessarie alcune osservazioni di natura generale. La finalità del metodo di coordinamento aperto non è quella di definire per ciascuna politica una classifica generale degli Stati membri, bensì di organizzare un processo cognitivo a livello europeo, volto a stimolare lo scambio e l’emulazione delle migliori pratiche e ad assistere gli Stati membri nel migliorare le proprie politiche nazionali. Il metodo di coordinamento aperto usa come tecnica il benchmarking, ma non stabilisce soltanto dei parametri di riferimento. Esso crea una dimensione europea e permette delle scelte politiche, definendo degli orientamenti a livello europeo, e incoraggia una gestione basata sugli obiettivi, adattando tali orientamenti alle peculiarità nazionali. Tale metodo è un modo concreto per sviluppare una moderna governance, utilizzando il principio della  ussidiarietà. Esso può promuovere la convergenza su interessi comuni e su alcune priorità concordate, rispettando, nel contempo, le diversità nazionali e regionali. Si tratta di un metodo totale, volto ad approfondire la costruzione europea.

Deve essere combinato con gli altri metodi disponibili, a seconda del problema trattato. Questi metodi possono andare dall’armonizzazione alla cooperazione. Lo stesso metodo di coordinamento aperto assume una posizione intermedia in questa serie di prassi diverse. Va oltre la cooperazione intergovernativa ed è uno strumento d’integrazione, che può essere aggiunto a una serie di strumenti più generici. La Commissione europea può avere un ruolo cruciale, come catalizzatore, nelle diverse fasi del metodo, in particolare: presentando proposte sugli orientamenti europei, organizzando lo scambio di migliori pratiche, presentando proposte sugli indicatori, sostenendo il monitoraggio e la revisione inter pares. Il metodo di coordinamento aperto, infine, può anche diventare uno strumento importante per migliorare la trasparenza e la partecipazione democratica.

 

Alcune implicazioni della strategia di Lisbona per la riforma istituzionale dell’Unione europea

Un’ultima parola sulle implicazioni della strategia di Lisbona per la riforma istituzionale dell’Unione Europea. È ora possibile valutare fino a che punto la Convenzione sia riuscita a portare tutte queste implicazioni. Considerando la struttura del Trattato presentata dal Presidio della Convenzione, le implicazioni principali sembrano essere le seguenti per ogni Titolo proposto.

Gli obiettivi dell’Unione. L’Unione dovrebbe mantenere l’equilibrio tra le tre dimensioni dello sviluppo sostenibile: economica, sociale e ambientale; promuovere la piena occupazione; combinare una maggiore coerenza europea con il rispetto della diversità nazionale.

La cittadinanza europea. Le politiche contemplate dalla strategia di Lisbona possono contribuire ad assegnare un contenuto concreto ai diritti inclusi nella Carta europea dei diritti fondamentali.

Le competenze e le azioni dell’Unione. L’attuazione della strategia di Lisbona si fonda sulla costruzione di un sistema di governance a diversi livelli, affiancato da un governo europeo ampliato. La questione fondamentale è quella di creare una sinergia positiva nell’interazione tra i diversi livelli (europeo, nazionale e locale). Ciò richiede in ogni politica una buona combinazione di competenze esclusive dell’Unione (predominanti nella politica commerciale, monetaria e in quella della concorrenza), di competenze concorrenti (predominanti nella politica fiscale, ambientale, e in quelle della ricerca e dell’occupazione) e di competenze di sostegno dell’Unione volte a promuovere e coordinare le politiche nazionali (predominanti nelle politiche in materia d’istruzione, innovazione, protezione sociale e inclusione sociale).

Le istituzioni dell’Unione. Il governo europeo dovrebbe fondarsi su di una sinergia più forte tra Commissione e Consiglio. Il diritto esclusivo d’iniziativa spetta alla Commissione europea, come si può osservare nella relazione di primavera seguita dalla presentazione degli orientamenti per le diverse politiche. Il Consiglio europeo dovrebbe avere un ruolo di leadership strategica, di coordinamento generale delle diverse politiche e della loro esecuzione a livello nazionale; il Consiglio europeo di primavera si deve concentrare in modo particolare sulla strategia di Lisbona, coordinando il ciclo annuale delle politiche economiche e sociali. La distinzione tra Consiglio legislativo ed esecutivo può essere molto utile. Le formazioni del Consiglio che sono rilevanti per la strategia di Lisbona sono: Ecofin, Occupazione e Politica Sociale, Concorrenza, Ambiente, Istruzione, Trasporti e Telecomunicazioni. È particolarmente importante istituire un Consiglio affari generali, composto da Ministri degli Affari europei, che rappresentino i capi di governo e siano in grado di coordinare le diverse politiche, di preparare il Consiglio europeo e di seguirne le indicazioni. Il Parlamento europeo, insieme ai parlamenti nazionali, dovrebbe essere più sistematicamente coinvolto nel follow-up della strategia di Lisbona; ciò richiede un miglior coordinamento tra le diverse commissioni.

Esercizio delle competenze e delle azioni dell’Unione. La strategia di Lisbona dovrebbe utilizzare al meglio i diversi strumenti dell’Unione: legislativi (leggi o leggi quadro), modalità d’attuazione, strumenti di sostegno alla promozione o al coordinamento delle politiche nazionali, come il metodo di coordinamento aperto. Il voto a maggioranza qualificata dovrebbe essere esteso a quasi tutti gli strumenti legislativi. Il coordinamento delle diverse politiche dovrebbe basarsi su di un calendario coordinato per la loro adozione, esecuzione e valutazione. Il metodo di coordinamento aperto ha una sua chiara definizione generale nel Trattato, compatibile con una certa capacità di adattamento ad ogni politica specifica. Gli elementi principali di questo metodo, che dovrebbero essere menzionati nel Trattato, sono: orientamenti o obiettivi comuni adottati a livello europeo; il loro adattamento alle politiche nazionali e regionali; una procedura di monitoraggio, con una revisione inter pares, basata su indicatori comuni e sull’identificazione delle migliori pratiche; l’iniziativa della Commissione europea e l’avallo del Consiglio e del Parlamento europeo; una procedura atta a coinvolgere le parti sociali e le altre parti interessate della società civile.

La vita democratica dell’Unione. Il metodo di coordinamento aperto estende il principio della democrazia partecipativa, del partenariato e della condivisione delle responsabilità. I ruoli che il dialogo civile e il dialogo sociale potrebbero assumere dovrebbero essere chiaramente identificati. Dovrebbe essere istituito un organo per una concertazione sociale tripartita a livello strategico.

Le finanze dell’Unione. Il coordinamento delle politiche nazionali ha un effetto moltiplicatore sul bilancio dell’Unione. Il bilancio dell’Unione dovrebbe contemplare i mezzi atti a sostenere le competenze dell’Unione nella strategia di Lisbona.

L’azione esterna dell’Unione. Un’azione esterna maggiormente coordinata è fondamentale per raccogliere appieno i frutti della strategia di Lisbona, considerati come una risposta proattiva alla globalizzazione.

Infine, l’identificazione degli strumenti da utilizzare in ciascuna politica dovrebbe definire un livello minimo e non un «tetto». Devono essere concessi ulteriori possibilità di sviluppo, stabilendo un concetto evoluzionista dell’ordinamento insito nel nuovo Trattato. La costruzione europea ha sempre avuto la capacità di riuscire a gestire l’interazione tra l’evoluzione delle politiche e le riforme istituzionali.

Una giusta valutazione del progetto di Costituzione presentato dalla Convenzione europea mostra che una parte significativa di questo elenco è stata presa in considerazione. È ora fondamentale consolidare e migliorare tale risultato durante la Conferenza intergovernativa. Ed uno dei risultati maggiori è stata l’introduzione del metodo di coordinamento aperto.

 

Tabella 1

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