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L'Europa ha bisogno di un nuovo paradigma di crescita

Written by Pier Carlo Padoan Monday, 01 September 2003 02:00 Print

Tornare a crescere a tassi almeno vicini al suo potenziale (tra il 2 e il 2,5%) ma, sopratutto, avvicinare il potenziale a quello degli USA (superiore al 3%). È indispensabile per affrontare le grandi sfide che attendono l’Europa nei prossimi anni: l’invecchiamento dei suoi cittadini e l’allargamento dei confini. La pressione che l’invecchiamento pone sulle spese per la previdenza e per la salute sarebbe molto minore se le nostre economie crescessero di più.

 

L’Europa deve tornare a crescere

Tornare a crescere a tassi almeno vicini al suo potenziale (tra il 2 e il 2,5%) ma, sopratutto, avvicinare il potenziale a quello degli USA (superiore al 3%). È indispensabile per affrontare le grandi sfide che attendono l’Europa nei prossimi anni: l’invecchiamento dei suoi cittadini e l’allargamento dei confini. La pressione che l’invecchiamento pone sulle spese per la previdenza e per la salute sarebbe molto minore se le nostre economie crescessero di più. Allo stesso tempo, la riforma del come si spende per sostenere l’invecchiamento permetterebbe di crescere di più, liberando risorse per sostenere direttamente la crescita. L’allargamento non solo aumenta il numero dei paesi membri dell’Unione, ma anche la loro diversità in termini di reddito pro capite e non solo. Ne risulterà accresciuta la pressione per la redistribuzione delle risorse, indispensabile per salvaguardare uno dei pilastri del meccanismo di costruzione europea: la coesione economica e sociale. Un’economia che cresce può permettersi di spendere di più per sostenere la coesione, ma risorse usate più efficientemente per accrescere la convergenza dei più poveri verso i più ricchi darebbero un impulso alla crescita di tutti i paesi dell’UE. Insomma, per essere sostenibile, la crescita in Europa deve anche essere più elevata. Infine, l’Europa deve tornare a crescere per dare il suo contributo alla crescita mondiale, completando così dal lato reale quello che l’euro rappresenta dal lato monetario: il secondo polo dell’economia mondiale.

 

Non è declino, ma la fine di un «paradigma»

Negli ultimi decenni la crescita europea è andata diminuendo, mentre quella degli USA è aumentata. Nel decennio 1970-1980 l’Europa cresceva in media al 3% e gli USA al 3,2%. Nel decennio 1991-2000 la crescita media in Europa era scesa al 2,1% e quella degli USA era salita al 3,6%. Ma va anche detto che il dato europeo nasconde forti diversità. Sono i grandi paesi continentali quelli dove la caduta della crescita è stata più significativa, mentre molti dei paesi più piccoli come l’Irlanda, la Svezia e la Finlandia e per certi versi anche il Regno Unito, hanno continuato a mantenere tassi di crescita elevati o molto elevati, al di sopra della media.

Nel valutare le cause del rallentamento della crescita è probabilmente sbagliato parlare di «declino», un termine che forse può andare ben per il Giappone, ma è sicuramente più appropriato parlare di esaurimento di un «paradigma di crescita».1 L’America cresce di più non perché ha avuto a disposizione le nuove tecnologie dell’informazione, ma perché è riuscita ad adattarsi al nuovo paradigma della crescita, basato sulle tecnologie dell’informazione (la new economy), grazie a mercati, istituzioni e regole che ne hanno permesso di sfruttare le grandi potenzialità. I paesi dell’UE, con pochissime eccezioni, no.

Non si tratta di una novità. La Strategia di Lisbona, messa a punto al Consiglio europeo del marzo 2000, e successivamente sviluppata a Stoccolma e a Barcellona, si basa esattamente su questo presupposto quando pone all’Europa l’obiettivo di diventare, entro il 2010, l’economia basata sulla conoscenza più dinamica del mondo. Si tratta di un obiettivo molto ambizioso, che richiede uno sforzo su due livelli: a) che le risorse alla base della crescita (il lavoro, la ricerca, il capitale umano e quello fisico) vengano accresciute in misura sostanziale; b) che le risorse siano allocate diversamente rispetto al passato e quindi che i meccanismi allocativi, sia pubblici che privati, siano trasformati per questo scopo.

Inoltre, un nuovo «paradigma di crescita» è necessario non solo per sfruttare le opportunità delle nuove tecnologie, ma anche per permettere all’Europa di rispondere efficacemente alla globalizzazione, che implica, tra l’altro, che le economie più avanzate lascino ai paesi emergenti e in via di sviluppo i settori di specializzazione più intensivi di lavoro e dove la competitività di prezzo è più rilevante. E ciò a maggior ragione dopo che la moneta unica ha escluso la possibilità di ricorrere alle svalutazioni per rispondere, ma senza risolverle, alle carenze della struttura produttiva.

 

La Strategia di Lisbona, la via europea alla new economy

Le decisioni prese a Lisbona si pongono in continuità rispetto alla strategia che caratterizza l’Unione Europea dalla sua nascita: sostenere la crescita e l’occupazione attraverso fasi successive di integrazione. Negli anni Ottanta il termine di moda era «eurosclerosi», che descriveva lo stato di semi-stagnazione dell’economia dell’Europa e, già allora, il suo ritardo nei confronti degli USA, la cui crescita era spinta dalla Reaganomics. Allora la risposta dell’Europa si materializzò nel lancio del mercato interno, «Europa 1992». L’idea che sosteneva il progetto era semplice: sfruttare i benefici di economie di scala e la maggiore efficienza allocativa derivanti dalla maggiore integrazione. I miglioramenti sul piano microeconomico, lo strumento per ottenere maggiore crescita e occupazione, derivano essenzialmente dallo sfruttamento di esternalità. Queste possono assumere forme diverse, ma sono tutte collegate a una maggiore estensione dei mercati. Per esempio, quando una impresa effettua investimenti per accrescere lo stock di capitale, ne deriva un aumento della domanda di capitale e quindi dell’estensione del mercato, che a sua volta stimola investimenti in altre imprese. Un’altra fonte di esternalità è l’accumulazione di conoscenza, sia a seguito dell’investimento in ricerca e sviluppo che a seguito della accumulazione di capitale umano. Nella misura in cui la conoscenza è trasferibile (essa è, almeno in parte, un bene pubblico), l’innovazione in un’impresa accresce lo stock complessivo di conoscenza e quindi rappresenta uno stimolo alla crescita. Lo stesso ragionamento può essere esteso all’accumulazione di capitale umano. Poiché gli effetti descritti sono, almeno entro certi limiti, cumulativi, un mercato interno pienamente integrato e un autentico «spazio innovativo europeo» rappresenterebbero effettivamente un fattore permanente di crescita.

Possiamo aggiungere, inoltre, che i fattori «reali» di esternalità indotti dal mercato unico interagiscono con l’Unione monetaria nella misura in cui questa conduce alla stabilità e all’integrazione finanziaria. Mercati finanziari più efficienti, infatti, producono un maggior sostegno alla crescita e facilitano l’introduzione delle nuove tecnologie. Allo stesso tempo, mercati più efficienti, agevolando l’introduzione delle nuove tecnologie, accrescerebbero la sostenibilità dell’Unione monetaria.

 

Coesione e convergenza. Indispensabili alla new economy europea

In qualche misura il processo di integrazione degli ultimi due decenni sembra avere accresciuto piuttosto che diminuito le differenze tra paesi, sopratutto se si tiene conto del grado di penetrazione della new economy. Ciò per due ragioni: le differenze nei «sistemi nazionali di innovazione» e le differenze nei modelli nazionali di specializzazione.

I sistemi nazionali di innovazione riflettono la struttura che collega le istituzioni di ricerca, pubbliche e private, e definiscono le traiettorie del processo innovativo e il loro contributo alla crescita. Anche se è difficile identificare un sistema nazionale di innovazione ottimale, è innegabile che alcuni abbiano prodotto risultati migliori di altri. Il problema diventa allora come muovere dalle esperienze nazionali di successo a una forma, tutta da definire, di «sistema europeo di innovazione». Il ruolo dei modelli di specializzazione rileva, invece, in merito alla propensione delle singole economie a produrre innovazioni. Un’economia specializzata, per esempio, in prodotti tradizionali è caratterizzata da una propensione all’innovazione più contenuta di un’economia specializzata in elettronica. Se una nuova tecnologia diventa disponibile per ambedue i paesi è probabilmente il secondo che ne trarrà maggiori benefici in termini di crescita. Il problema, in questo caso, è come preservare l’integrazione a fronte di differenziali tecnologici che potrebbero allargarsi piuttosto che convergere. La tensione tra crescita e coesione si ripropone con maggiore intensità nel caso di forti mutamenti tecnologici. 

 

La new economy ha bisogno del mercato interno…

Per l’Europa il problema del passaggio alla new economy è allora duplice: accrescere la velocità di introduzione delle nuove tecnologie attraverso un maggior sforzo innovativo e accrescere la diffusione dei risultati dell’innovazione nella periferia. Da questo punto di vista il ruolo del mercato interno è cruciale. Un mercato interno pienamente operante accresce infatti l’efficienza dei veicoli di diffusione delle innovazioni: commercio, brevetti, investimenti diretti, capitale umano. Si tratta, a ben vedere, delle «quattro libertà di movimento», che si aggiungono ai vantaggi procurati dalla dimensione continentale dei mercati. Un primo importante requisito per la politica di sostegno alla crescita dell’Europa è quindi il completamento del mercato interno.

Ma in un mercato ampio e caratterizzato da elevata mobilità di fattori si producono anche effetti di agglomerazione e concentrazione della produzione e dell’occupazione in alcune regioni a scapito di altre e, come detto, l’introduzione di nuove tecnologie può peggiorare il grado di coesione dell’Europa. In altri casi, però, le regioni periferiche che sono in grado di attrarre risorse (e in particolare la tecnologia) sono anche in grado di accelerare la propria crescita. Ne deriva un secondo requisito per le politiche di sostegno alla crescita. Lo sfruttamento delle nuove tecnologie richiede, nelle regioni che ne sono scarsamente dotate, l’accumulazione dei fattori che costituiscono i veicoli delle nuove tecnologie: il capitale umano e fisico.

 

...ma anche di mercati e istituzioni rinnovate

L’introduzione, la diffusione e l’assorbimento delle nuove tecnologie richiedono mutamenti profondi sia nel modo di funzionare dei mercati che nel modo in cui lo Stato interagisce con i mercati stessi. Nei mercati del lavoro per accrescere il tasso di occupazione; nel mercato dell’istruzione per l’accrescimento del capitale umano; nei mercati dei prodotti per abbattere le ancor’assai diffuse barriere alla concorrenza; nel mercato del capitale per accrescere la disponibilità di finanziamento agli investimenti, sopratutto quelli innovativi. Ma devono essere migliorate anche le istituzioni, come quelle, per esempio, della governance delle imprese, affinché ne venga accresciuta la propensione all’innovazione (che non necessariamente richiede una maggiore dimensione delle imprese stesse). Le riforme dei mercati si possono e si devono rafforzare a vicenda. E ciò deve avvenire in un contesto di stabilità macroeconomica, che rappresenta la condizione necessaria, anche se non sufficiente, per una crescita elevata e sostenibile.

I punti appena ricordati sono ben noti al dibattito sulla crescita in Europa. L’elemento di novità risiede nel fatto che la Strategia di Lisbona offre un quadro di riferimento coerente per la loro attuazione, tramite il Metodo di coordinamento aperto (MCA).

 

Il metodo della Strategia di Lisbona è efficace?

Il punto di partenza del MCA è che, contrariamente ai casi della politica monetaria e fiscale, non è possibile definire per tutti i membri della UE obiettivi comuni. Le strategie per la riforma del mercato del lavoro, ad esempio, difficilmente possono seguire un unico modello per tutti i paesi, né possono essere stabilite a livello sovranazionale. Esse, quindi, devono emergere da un processo di apprendimento e di diffusione delle «buone pratiche» disponibili.

Più precisamente il MCA comporta: a) la definizione di linee guida a livello di Unione e di scadenze per il loro raggiungimento; b) la trasformazione delle linee guida europee in misure nazionali e regionali; c) la definizione di obiettivi quantitativi e qualitativi e di benchmarking nei confronti dei migliori performer; d) il monitoraggio periodico, la valutazione dei risultati e il controllo reciproco (peer review) che permettano il mutuo apprendimento delle esperienze. Il MCA va visto come aggiuntivo agli altri strumenti di politica di integrazione, come la Direttiva comunitaria. L’emanazione delle direttive si prefigura infatti come un metodo top-down, in cui una regola comune viene imposta ai paesi membri da una autorità superiore. Il MCA, invece, non definisce norme comuni ma linee guida, la cui applicazione deve trovare una soluzione pratica diversa e con modalità specifiche a livello decentrato, tenuto conto dei diversi punti di partenza dei paesi e delle regioni interessate.

Vista l’ambizione degli obiettivi che la Strategia di Lisbona si è posta può non apparire sorprendente che i risultati finora siano stati deludenti, sia in termini di raggiungimento degli obiettivi specifici che, ovviamente, in termini di crescita.2 Ma i risultati deludenti segnalano qualcosa di più profondo: l’Europa non riesce a tornare a crescere non perché non sa dove andare, ma perché non trova la forza e gli stimoli per muoversi nella direzione giusta. Rimane prigioniera del fatto che i benefici attesi dalla Strategia di Lisbona, comunque differiti nel tempo, e il passaggio a un nuovo «paradigma di crescita» richiedono costi immediati, sia politici che sociali, che non si è disposti a pagare. Eppure l’Europa è stata in grado di portare a termine un cambiamento di paradigma almeno altrettanto impegnativo quale il passaggio alla moneta unica, attraverso la Strategia di Maastricht. Vale la pena allora di chiedersi se da Maastricht si possono trarre insegnamenti utili per Lisbona.

 

Maastricht e Lisbona. Due strategie a confronto

Confrontiamo le due strategie con quattro criteri: «buone pratiche», controllo sui risultati, struttura degli incentivi e leadership.

 

Buone pratiche

L’Unione monetaria europea è stata concepita con in mente un modello di riferimento preciso, che pone al centro l’obiettivo della stabilità monetaria, perseguibile attraverso l’indipendenza piena della Banca centrale. La natura della Strategia di Lisbona (SL) rende, invece, impossibile adottare un unico modello di riferimento. Né questo si potrebbe identificare nell’esperienza degli USA, se non altro per la rilevanza, nel caso europeo, della crescita sostenibile e della coesione.  

Controllo sui risultati

Anche in questo caso le differenze sono rilevanti. La Strategia di Maastricht parte dalla considerazione che le variabili fiscali e monetarie sono sotto il controllo della politica economica. Nel caso della Strategia di Lisbona, invece, molti degli obiettivi più rilevanti (dal tasso di occupazione al tasso di R&S del settore privato) sono influenzabili solo indirettamente.  

Incentivi

Si tratta dell’aspetto probabilmente più importante per spiegare la differenza di risultati tra le due strategie. La Strategia di Maastricht ha avuto successo perché ha sfruttato un efficace meccanismo di esclusione-inclusione. L’ingresso nell’Unione monetaria richiede il raggiungimento di un numero ristretto di obiettivi, quasi tutti sotto il diretto controllo delle autorità. La Strategia di Lisbona, viceversa, non prevede alcun meccanismo di esclusione. Il premio per i «good performers» e la punizione per i «bad performers» rimangono, nel migliore dei casi, incerti e comunque poco tangibili. E dunque sono assai deboli gli incentivi a diventare «good performers».  

Leadership

Il cammino verso l’Unione monetaria è iniziato, con il Sistema monetario europeo, sotto la leadership della Germania, ed è poi proseguito sotto la leadership franco-tedesca nella transizione dallo SME all’UME. La Strategia di Lisbona non ha una leadership paragonabile. Gli Stati in grado di dare l’esempio, quelli più vicini alla new economy, sono i paesi nordici e l’Irlanda, mentre i grandi paesi continentali (Francia, Germania e Italia) sono in ritardo su molti fronti. Una parziale funzione di leadership è stata svolta fin qui dalla Commissione europea, ma questa si deve limitare a un ruolo di stimolo piuttosto che di attuazione.

In conclusione, la Strategia di Maastricht ha avuto successo grazie a una forte leadership, un chiaro modello di «buona pratica» da seguire, il controllo diretto sui risultati di politica economica e una struttura di incentivi trasparente ed efficace. Al contrario, nel caso della Strategia di Lisbona la leadership è debole e poco concentrata, non esiste un unico modello di riferimento, il controllo sui risultati rimane in gran parte indiretto e incerto e, sopratutto, è debole la struttura degli incentivi. Non è dunque sorprendente che i risultati siano deludenti.

 

Si può migliorare la Strategia di Lisbona?

La Strategia di Lisbona, come via maestra per accrescere la crescita sostenibile in Europa, rimane del tutto valida. Il problema è un altro: generare lo sforzo politico necessario per metterla in pratica. Nel caso della Strategia di Maastricht l’investimento politico e istituzionale ha avuto una parte importante nel portarla al successo ma, come detto, anche altri fattori vi hanno contribuito. Fattori che sembrano mancare alla Strategia di Lisbona. La sfida è allora come renderla una strategia efficace come quella che ha portato alla moneta unica. Riconsideriamo i quattro criteri in questa prospettiva, partendo dall’identificazione delle buone pratiche.

È difficile, come detto, definire un modello di mercato di lavoro, o un sistema di innovazione ideale e adatto a tutte le situazioni. La varietà istituzionale, nella misura in cui non rappresenta un ostacolo alla concorrenza, è però un elemento di forza del processo di integrazione europea. Ciò che serve alla crescita non è la ricerca di un modello ideale, ma una maggiore possibilità di confronto e di competizione, che diminuisca l’inerzia istituzionale presente un po’ ovunque in Europa. Sotto questo aspetto l’approccio evolutivo e incentrato sullo scambio di esperienze, su cui è basato il Metodo di coordinamento aperto potrà produrre i suoi frutti nel medio periodo.

Passiamo al controllo dei risultati. Qui ci si trova di fronte a un importante trade-off. In molti dei campi in cui, in base alla Strategia di Lisbona, è necessario introdurre cambiamenti risulta impossibile accrescere il grado di controllo dei risultati senza accrescere i costi di intrusione della mano pubblica. Si prenda un esempio tra i tanti: accrescere lo sforzo di innovazione del settore privato. Ciò richiede una combinazione di azioni che coinvolgono la ricerca del settore pubblico, gli incentivi fiscali, la governance delle imprese, l’investimento in istruzione, tanto per citare alcuni esempi. Si tratta allora di fare in modo che l’azione pubblica sia reindirizzata alla Strategia di Lisbona senza che ciò crei distorsioni controproducenti. In altri termini, il successo della Strategia di Lisbona richiede un mutamento rilevante nella gestione della finanza pubblica in Europa. Per riprendere l’esempio precedente, si consideri che un aumento della spesa privata in R&S richiede un aumento della R&S pubblica, della spesa per l’istruzione, di incentivi fiscali per le imprese (oltre a riforme che «non costano» come quelle legate alla governance delle imprese).

È a partire da questo trade-off che si può migliorare la struttura degli incentivi. Reindirizzare la finanza pubblica ai fini della Strategia di Lisbona richiede l’aumento della spesa in alcune voci rilevanti e la riduzione della pressione fiscale.3 Quindi trovare spazi nei bilanci pubblici per mantenere gli impegni richiesti dal Patto di stabilità e crescita, elemento chiave della Strageia di Maastricht.

Al contrario del metodo di coordinamento aperto, il Patto di stabilità è basato su un chiaro sistema di incentivi e di fatto influenza, indirettamente ma in misura rilevante, gli incentivi all’attuazione della Strategia di Lisbona. È bene però chiarire che i canali di determinazione degli incentivi sono molteplici e non tutti dello stesso segno. Da un lato, infatti, il Patto di stabilità rappresenta un freno alla Strategia di Lisbona perché: a) i vincoli del Patto limitano lo spazio per accrescere spese e diminuire entrate, per il rispetto della condizione di bilanci in surplus o vicini al pareggio nel medio periodo; b) l’attuazione di riforme compatibili con Lisbona, per esempio la riforma del sistema pensionistico, comporta, a causa della transizione tra sistemi diversi, peggioramenti di bilancio di breve periodo contro miglioramenti di medio periodo. Allo stesso tempo il Patto stimola la Strategia di Lisbona perché: a) favorisce l’investimento, e quindi il mutamento strutturale, mantenendo a livelli contenuti i tassi reali di interesse; b) l’indebolimento della crescita rende sempre meno sostenibili le spese legate all’invecchiamento e quindi sempre meno rinviabile la effettuazione delle misure di bilancio indispensabili per accrescere gli spazi di manovra necessari per la SL; c) una politica di tagli della spesa pubblica, se credibile e di natura permanente, potrebbe dare vita a effetti espansivi («non keynesiani»), migliorando il grado di fiducia del settore privato grazie alla prospettiva di tagli permanenti di imposte.4

 

Il legame tra le strategie di Maastricht e Lisbona esiste e va reso esplicito

Il legame tra la Strategia di Lisbona e il Patto di stabilità (cioè la Strategia di Maastricht) è un dato di fatto e non è utile alla crescita dell’Europa volere negarlo per il timore che, riconoscendo questo legame, ne risulti indebolito il PSC. Riconoscere questo dato di fatto rende più urgente, anche se non più semplice, definire un sistema di incentivi che, allo stesso tempo, preservi e rafforzi il capitale di credibilità e di stabilità, frutto del successo di Maastricht, e reindirizzi l’azione pubblica, e quindi la finanza pubblica, al perseguimento della crescita sostenibile garantendo il successo di Lisbona. Ciò implica affiancare alle condizioni macroeconomiche, relative a deficit e debito, indicazioni che, nel rispetto dei vincoli aggregati, permettano di mutare la composizione della finanza pubblica in una direzione favorevole alla crescita sostenibile.5

Stabilità finanziaria e crescita sostenibile (e quindi elevata) sono i beni pubblici indispensabili all’Europa che invecchia, che si allarga e che vuole svolgere un ruolo di primo piano della governance globale. Questi beni pubblici non sono alternativi, ma complementari. Produrli congiuntamente diventa però impossibile se in Europa i costi politici e sociali di breve periodo prevalgono sui benefici di lungo periodo e se la sfiducia reciproca prevale sugli interessi comuni, per cui si preferisce difendere l’esistente senza adattarlo alle necessità del «nuovo paradigma di crescita». Sciogliere positivamente questo nodo richiede una forte leadership, come quella che ha permesso il completamento di una delle più rilevanti riforme strutturali del dopoguerra, il passaggio alla moneta unica.

 

 

Bibliografia

1 Cfr. An Agenda for a Growing Europe, Report of an Indipendent High-Level Study Group established on the initiative of the President of the European Commission, Commissione europea, luglio 2003.

2 Come è stato riconosciuto dalla stessa Commissione. Cfr. Commissione europea, Choosing to Grow, Rapporto per il Consiglio europeo, marzo 2003.

3 Cfr. An Agenda For A Growing Europe, op. cit.

4 Cfr. Commissione europea, Public Finances in EMU 2003, in «European Economy», 3/2003.

5 La Commissione europea aveva avanzato, tra le proposte di modifica del PSC, una clausola, poi non accettata dal Consiglio, che permettesse, a certe condizioni, la deviazione temporanea dall’equilibrio di bilancio per le spese rese necessarie dall’attuazione di riforme strutturali e di sostegno alla crescita. Cfr. Public Finances in EMU 2003, op. cit. e le proposte contenute in: An Agenda for a Growing Europe, op. cit.

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