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Rispettare i diritti umani in Europa: risposte comuni a sfide comuni

Written by Thomas Hammarberg Thursday, 26 June 2008 19:00 Print
Il sistema europeo di protezione dei diritti umani è oggi uno dei più avanzati e giuridicamente evoluti al
mondo. Tuttavia deficienze strutturali ne impediscono ancora una piena realizzazione. In tale contesto, la collaborazione rafforzata tra il Consiglio d’Europa e l’Unione europea può rivelarsi fondamentale per colmare le lacune esistenti.

La Dichiarazione universale dei diritti umani (DUDU) adottata dalle Nazioni Unite nel 1948 è la base morale del diritto internazionale in materia di diritti umani. È stata la prima dichiarazione universale a porre al suo centro la tutela dei diritti umani e rappresenta un testo di riferimento nell’esercizio di questi diritti tanto per le persone quanto per i governi. Tale documento è stato fonte di ispirazione per diverse generazioni nella loro lotta per garantire dignità e giustizia per tutti.

Una concreta, benché indiretta, applicazione dei principi della DUDU fu la creazione del Consiglio d’Europa nel 1949. Prima organizzazione intergovernativa europea, il Consiglio fu creato principalmente per promuovere la democrazia, lo Stato di diritto e una maggiore cooperazione tra le nazioni europee. In seguito alle atrocità della seconda guerra mondiale, i leader politici europei intuirono che sarebbe stato possibile raggiungere una pace durevole soltanto realizzando nuove e audaci forme di collaborazione fra i governi. Simbolicamente situata a Strasburgo, la nuova organizzazione ebbe dunque il compito di «attuare un’unione più stretta tra i propri Membri con l’obiettivo di salvaguardare e realizzare gli ideali e i principi che sono il loro patrimonio comune».

Un sistema europeo di protezione dei diritti umani

Sino al 1989 l’attenzione del Consiglio d’Europa si concentrò principalmente sui ventitré paesi dell’Europa occidentale che dell’organizzazione erano membri. In seguito alla caduta del muro di Berlino il suo ruolo mutò e il Consiglio cominciò a farsi promotore del riavvicinamento dei paesi dell’Europa orientale ai valori democratici. Questi importanti sviluppi, e in particolare l’adesione dei paesi europei che erano stati parte del blocco comunista, ebbero un forte impatto sull’organizzazione internazionale che oggi conta quarantasette Stati membri. Attraverso i suoi tre organi politici principali, il Comitato dei ministri, l’Assemblea parlamentare e il Congresso dei poteri locali e regionali, il Consiglio d’Europa rappresenta un forum politico unico, nel quale i rappresentanti degli esecutivi e dei parlamenti nazionali hanno la possibilità di discutere insieme delle principali questioni in materia di diritti umani, alle quali cercano di trovare soluzioni efficaci. La dimensione giuridica è garantita dalla Corte europea dei diritti umani, che è direttamente accessibile per chiunque e le cui decisioni sono vincolanti per i paesi membri.

Il Consiglio d’Europa coopera anche strettamente con la società civile attraverso la Conferenza di organizzazioni non governative internazionali, permettendo così una comunicazione essenziale tra i leader politici e i rappresentanti delle ONG. Nel corso degli ultimi sessant’anni, il Consiglio d’Europa ha promosso una cooperazione intergovernativa volta ad armonizzare le legislazioni nazionali e a portarle in linea con le norme stabilite in seno all’organizzazione. Un esauriente apparato di strumenti, come convenzioni, raccomandazioni e campagne, ha contribuito a creare un sistema di tutela dei diritti e delle libertà fondamentali unico nel suo genere.

Meccanismi dinamici

La colonna portante di questo sistema di cooperazione è la Convenzione europea dei diritti umani (CEDU). Aperta alla firma a Roma nel 1950, la CEDU è entrata in vigore nel 1953, divenendo lo strumento più elaborato per la garanzia collettiva di numerosi diritti sanciti dalla DUDU. La CEDU protegge diritti inalienabili e libertà fondamentali come il diritto alla vita, la proibizione della tortura, della schiavitù e del lavoro forzato, il diritto alla libertà e alla sicurezza, il diritto a un giusto processo e la libertà d’espressione. Questi diritti sono garantiti a chiunque si trovi sotto la giurisdizione di uno dei quarantasette Stati membri del Consiglio d’Europa – inclusi i rifugiati, gli apolidi e gli immigrati irregolari. Il meccanismo di controllo della Convenzione, la Corte europea dei diritti umani, garantisce che i principi della CEDU siano rispettati e messi in opera dai paesi membri.

La Convenzione è dunque un testo fondamentale che ha ispirato e rafforzato gli attivisti dei diritti umani nel corso degli ultimi cinque decenni. Essa ha contribuito a migliorare il livello di protezione fornendo un elevato grado di garanzie individuali a livello internazionale al quale ogni Stato deve adeguarsi.

Al fine d’integrare le norme sancite dalla CEDU, fornire risposte adeguate a nuove sfide e garantire un controllo costante, il Consiglio d’Europa ha creato negli ultimi trent’anni anche molti altri strumenti, con l’obiettivo di trovare misure adeguate per prevenire la tortura, lottare contro la discriminazione, proteggere i diritti sociali e le minoranze, favorire la cooperazione giuridica, la democrazia locale, la cooperazione culturale e la protezione dell’ambiente. Descriverli tutti sarebbe fuori della portata di quest’articolo, perciò ci si limiterà a citarne solo alcuni tra i più importanti. La Carta sociale europea, per esempio, fu adottata già nel 1961 (per essere poi riveduta nel 1996) per garantire il rispetto dei diritti sociali ed economici da parte degli Stati firmatari. Questi diritti includono il diritto all’alloggio, alla salute, all’educazione, all’impiego, alla protezione sociale e alla tutela dalla povertà. Nel 1989 entrò in vigore la Convenzione europea per la prevenzione della tortura e dei trattamenti o punizioni inumane o degradanti, il cui obiettivo è assicurare condizioni di vita umane agli individui che sono stati privati della propria libertà. Il suo meccanismo di controllo, il Comitato europeo per la prevenzione della tortura, è costituito da esperti indipendenti e imparziali provenienti da vari settori di specializzazione (avvocati, medici, specialisti di ordinamenti carcerari o di questioni di po- lizia) che hanno accesso ai luoghi di detenzione (prigioni, commissariati di polizia, centri di detenzione per immigrati, ospedali psichiatrici) e sono in grado di controllare il trattamento delle persone private della propria libertà, oltre alle condizioni di lavoro degli ufficiali penitenziari e ospedalieri. Successivamente, per meglio rispondere alle esigenze del nuovo ruolo delineatosi con la caduta del muro di Berlino e per facilitare un rapido e solido riavvicinamento dei nuovi Stati membri, il Consiglio d’Europa creò nel 1990 la Commissione europea per la democrazia attraverso la legge, conosciuta come Commissione di Venezia, organo consultivo indipendente sulle questioni costituzionali. Inizialmente concepita come strumento per far fronte a emergenze costituzionali, la Commissione è oggi un punto di riferimento a livello internazionale per la diffusione del patrimonio costituzionale europeo.

Un’altra priorità del Consiglio d’Europa è la lotta contro la discriminazione. La Commissione europea contro il razzismo e l’intolleranza (in inglese ECRI) fu creata nel 1993 con l’obiettivo di promuovere good practices e misure efficaci per combattere il razzismo, la xenofobia, l’antisemitismo e l’intolleranza nei paesi membri. Inoltre, nel 1994, il Consiglio d’Europa fu la prima organizzazione ad adottare uno strumento multilaterale legalmente vincolante sulle questioni delle minoranze. La Convenzione quadro per le minoranze nazionali garantisce uguaglianza di fronte alla legge, preservazione della cultura e salvaguardia delle identità, religioni, tradizioni e lingue delle minoranze.

Tutti questi strumenti hanno dimostrato la propria efficacia nell’affrontare nuove sfide e promuovere misure adeguate per rispondere all’evolvere dei bisogni delle società. Tuttavia, nel corso degli anni Novanta, i governi europei sentirono il bisogno di creare una nuova istituzione capace di reagire rapidamente in caso di violazione dei diritti umani e di servire come trait d’union tra tutti i meccanismi del Consiglio d’Europa. Il Commissario per i diritti umani fu dunque creato nel 1999 come organo indipendente e non giuridico, con il compito di migliorare il livello generale di garanzia dei diritti umani negli Stati membri dell’organizzazione, incoraggiando misure atte a raggiungere miglioramenti tangibili. Nell’eseguire le funzioni previste dal proprio mandato, il Commissario lavora su tre livelli principali e interdipendenti: un sistema di visite nei paesi membri e di dialogo con i governi e gli attori nazionali; l’elaborazione di raccomandazioni tematiche e di attività di sensibilizzazione; e la cooperazione con le strutture nazionali per i diritti umani (come, per esempio, l’ombudsman e varie istituzioni nazionali).

Un’interazione complementare

Tutti questi meccanismi sono il risultato concreto dei rapidi sviluppi attraverso i quali il Consiglio d’Europa è passato nel corso degli anni Novanta, quando il suo nuovo ruolo paneuropeo divenne essenziale per favorire una più stretta integrazione europea basata su valori condivisi. Tuttavia, quegli anni furono anche il periodo in cui l’Unione europea, i cui ventisette Stati membri sono anche tutti membri del Consiglio d’Europa, riuscì a ritagliarsi un ruolo preminente in questo settore. Benché l’UE non sia nata con un mandato specifico nel campo dei diritti umani, essa ne ha fatto la base di numerose politiche, in particolare quelle orientate all’allargamento. La Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea del 2000 e la recente creazione dell’Agenzia per i diritti fondamentali hanno incluso saldamente i diritti umani nell’agenda interna dell’UE. Inoltre, la Corte europea di giustizia fa sempre più spesso riferimento alla giurisprudenza della Corte europea dei diritti umani, contribuendo così al rafforzamento del rispetto di tali diritti in Europa. Di conseguenza, l’Unione è gradualmente diventata il principale partner politico del Consiglio d’Europa, i cui meccanismi – precedentemente descritti – sono in modo crescente legati alle strutture dell’Unione.

Il memorandum d’intesa

Benché i rispettivi ruoli, funzioni e obiettivi rimangano distinti, il Consiglio d’Europa e l’Unione europea condividono un interesse comune nella promozione dei diritti umani e della democrazia sul continente. Oggi la posta in gioco è garantire che la loro complementarietà evolva nel miglior modo possibile per favorire l’adozione di un approccio coerente alle questioni dei diritti umani e per risolvere i principali problemi che le società europee stanno affrontando e dovranno affrontare in futuro. Consapevoli di questi sviluppi e opportunità, e desiderosi di trovare misure condivise per garantire unità, stabilità democratica e sicurezza nei paesi membri, il Consiglio d’Europa e l’Unione europea hanno dunque firmato un memorandum d’intesa nel maggio 2007 per rafforzare la loro cooperazione e il dialogo politico. Il memorandum favorisce lo sviluppo di un’interazione complementare in tutte le aree d’interesse comune, per le quali il Consiglio d’Europa rimarrà di riferimento per i diritti umani, lo Stato di diritto e la democrazia.

In effetti, esistono già diversi esempi di good practices in quest’ambito di cooperazione. In particolare, stretti contatti sono stati sviluppati per promuovere: un dialogo regolare sulle priorità comuni; accordi di cooperazione e programmi congiunti (in particolare sulla cooperazione giuridica con i paesi che non fanno parte dell’UE); reazioni coordinate e collaborazione su problemi urgenti; consultazione graduale e riferimento agli standard esistenti del Consiglio d’Europa nei testi legislativi e documenti politici dell’UE.

Questi primi passi sono segnali positivi che devono essere incoraggiati. Finora l’interazione tra il Consiglio d’Europa e le strutture dell’Unione europea hanno avuto luogo con una certa frequenza, ma piuttosto ad hoc. In futuro, sarà dunque necessario dare forma più sistematica a tali incontri.

Risposte comuni a sfide comuni

Dalla fine della seconda guerra mondiale e l’adozione della DUDU fino all’attuale integrazione, i paesi europei hanno indubbiamente ottenuto dei risultati impressionanti. Il sistema di protezione dei diritti umani che è sorto dalla cooperazione iniziata sessant’anni fa è oggi uno dei più avanzati al mondo. Tuttavia esso è ancora lontano dall’essere perfetto: esistono ancora molte deficienze strutturali. I governi tendono a compiacersi dei risultati ottenuti, mentre dovrebbero procedere piuttosto a una seria autocritica e dovrebbero riconoscere che permangono ancora problemi importanti da affrontare più concretamente nel campo dei diritti umani. C’è dunque il bisogno urgente che le istituzioni del Consiglio d’Europa e dell’Unione europea rafforzino la loro sinergia per trovare risposte coerenti ed efficaci alle questioni più pressanti. In particolare, esse dovrebbero concentrarsi sul bisogno di: a) garantire la protezione dei diritti umani nella lotta contro il terrorismo; b) rispettare pienamente i diritti dei migranti; c) sradicare ogni sorta di discriminazione e intolleranza (xenofobia, omofobia, razzismo e sentimenti antigitani); d) adottare riforme per garantire una reale indipendenza del sistema giudiziario e proteggerlo dalla corruzione; e) garantire condizioni più umane nelle prigioni e misure più concrete per mettere fine alla tortura e ai maltrattamenti; f) incrementare la tutela dei diritti dei bambini e il loro benessere; g) porre fine alla violenza contro le donne, aumentare la loro rappresentanza politica e adeguare i loro stipendi a quelli dei colleghi uomini; h) lottare contro la tratta degli esseri umani; i) rafforzare i diritti dei disabili; l) promuovere l’educazione ai diritti umani e la libertà d’espressione e informazione. Facendo leva sui valori fondamentali e universali stabiliti dalla DUDU e dalla CEDU, la cooperazione tra il Consiglio d’Europa e l’Unione europea dovrebbe garantire l’adozione di politiche coerenti con gli standard internazionali dei diritti umani e l’efficacia a lungo termine del sistema di tutela europeo.

Rafforzare la sinergia

Finora il Consiglio d’Europa ha promosso l’adozione di duecentouno convenzioni che coprono le libertà fondamentali, i diritti più specifici e questioni nuove come, per esempio, le azioni per prevenire il terrorismo, contrastare la tratta degli esseri umani, proteggere i bambini dallo sfruttamento sessuale e dagli abusi o lottare contro i crimini cibernetici.

Queste norme rappresentano una valida risposta alle minacce contemporanee che l’Europa sta affrontando: sarebbe controproducente se l’Unione europea ignorasse questi strumenti o creasse dei doppioni. È di fondamentale importanza, invece, che l’Unione sostenga pienamente le norme e i meccanismi previsti dal Consiglio d’Europa, e ne faccia un uso ottimale. Per esempio, le raccomandazioni del Consiglio dovrebbero essere prese in considerazione nell’elaborazione delle strategie di sviluppo dell’Unione e nei suoi programmi di cooperazione tecnica. Allo stesso modo, la redazione di nuove misure legislative dovrebbe sempre garantire il pieno rispetto della giurisprudenza della Corte europea dei diritti umani.

È dunque essenziale stabilire una cooperazione continua per trovare risposte efficaci alle sfide comuni del presente e del futuro. In tale contesto, l’adesione dell’Unione europea alla CEDU costituirebbe una grande balzo in avanti. Prevista dal Trattato costituzionale, dal successivo Trattato di Lisbona e dal Protocollo 14 alla CEDU, adottato dal Consiglio d’Europa, l’adesione dell’UE estenderebbe la protezione dei diritti umani e garantirebbe un approccio più coerente, evitando duplicazioni e accrescendo l’efficacia del lavoro del Consiglio d’Europa. L’Agenzia dei diritti fondamentali dell’UE, con la quale sarà presto adottato un accordo di cooperazione dettagliato, rappresenterà una via preferenziale per una cooperazione pratica tra il Consiglio d’Europa e l’Unione. I politici europei sono consapevoli di quali sono i problemi e dove possono trovarsi le soluzioni. Si sono accordati su molte norme, ma c’è ancora un deficit di attuazione. Adesso devono cogliere l’opportunità della cooperazione rafforzata tra il Consiglio d’Europa e l’Unione europea per colmare questo deficit e adottare una strategia più sistematica ed esauriente per garantire il pieno rispetto delle norme sancite dai trattati sui diritti umani.

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