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Dignità e diritti delle persone private della libertà all'alba del nuovo millennio

Written by Mauro Palma Thursday, 26 June 2008 18:55 Print
Il rispetto della dignità delle persone private della libertà da parte di un’autorità pubblica è uno dei terreni su cui valutare l’effettività di quei diritti dichiarati come fondamentali e spesso richiamati come base del vivere civile, ma ancora più spesso violati nelle politiche concrete. Proprio la zona semiopaca dei luoghi dove le persone sono ristrette e sottratte allo sguardo diretto della società è un indicatore efficace della volontà di ridurre la discrasia tra enunciazione e attuazione, tra principi e prassi. La pratica europea di
continuo monitoraggio e controllo di tali luoghi costituisce un’esperienza a cui è possibile fare riferimento.

Analogamente ai testi costituzionali adottati da altri Stati dopo le drammatiche vicende sfociate nel secondo conflitto mondiale, la Costituzione italiana riconosce e garantisce, nel suo secondo articolo, «i diritti inviolabili dell’uomo, sia come singolo, sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità ». Il riferimento di questo articolo fondamentale non è un soggetto giuridicamente definito nel suo rapporto con la sovranità statuale, ma l’individuo in quanto tale; non è il cittadino, ma l’uomo. Un insieme di diritti inviolabili è riconosciuto, quindi, come connaturato alla realtà umana, quale si è andata configurando nella sua evoluzione storica e sociale, e dunque patrimonio intangibile di ogni individuo. Il riconoscimento di tali diritti è posto come criterio antecedente e informatore del diritto positivo, a cui è affidato il compito della loro tutela.1

L’ormai sessantenne Dichiarazione universale enuncia questo insieme di diritti, formulando principi a cui gli Stati decidono di attenersi quale limite e indirizzo delle proprie politiche e avviando così un circolo virtuoso di mutuo controllo. La sua proclamazione supera la precedente impostazione che, in nome di un presunto rispetto della sovranità e, quindi, di una non ingerenza, manteneva i diritti dell’individuo all’interno del rapporto tra individuo stesso e Stato e teneva lo sguardo sovranazionale lontano da ogni possibile intervento. Formula principi, quindi, e non detta norme giuridiche di concreta e diretta applicazione, né definisce organi di controllo: questo compito spetterà poi alle Convenzioni, adottate su base regionale, quale è la Convenzione europea per la tutela dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) del novembre 1950.2

La Convenzione europea è stata ed è il collante di quarantasette Stati di un territorio esteso, con tradizioni culturali e giuridiche diverse: essi costituiscono il Consiglio d’Europa e ricoprono la quasi totalità del Vecchio continente – con la sola eccezione della Bielorussia. Pur nella loro varietà geografica, che spazia dall’Atlantico delle coste portoghesi al Pacifico delle regioni orientali della Federazione russa, e nella varietà delle vicende storiche e dei percorsi di approdo alla democrazia, questi Stati si riconoscono in un trattato vincolante di tutela dei diritti umani, affidano a un comune organo giudiziario sovranazionale il controllo sul loro rispetto e a un comitato indipendente il monitoraggio continuo dei luoghi di privazione della libertà nel proprio territorio, impegnandosi a collaborare con esso, fornendo le necessarie informazioni e dando seguito alle sue raccomandazioni.

Non è da sottovalutare la lungimiranza di chi, quasi sessant’anni fa, volle tradurre in Europa l’allora neonata Dichiarazione in un trattato vincolante che costituisse il comune impegno degli Stati europei: inizialmente di pochi, poi di un numero maggiore fino all’apertura agli Stati centrali e orientali, dopo la fine del sistema sovietico. Proprio per l’impegno di allora è, infatti, oggi possibile tenere fermi in Europa alcuni principi e i conseguenti obblighi per i governi, pur nelle derive e nelle tentazioni antigarantiste che spesso accompagnano la condivisa necessità di combattere efficacemente gravi fenomeni criminosi, dal terrorismo internazionale alle reti di criminalità organizzata che gestiscono vasti traffici, incluso quello delle persone. Sono derive che, in nome di una presunta maggiore incisività delle azioni di contrasto, tendono a vedere il rispetto dei diritti fondamentali e le conseguenti garanzie come vincoli eccessivi, possibilmente da aggirare, come enunciazioni teoriche retaggio del passato e inadeguate alla durezza del presente. Certamente, per contenere e sconfiggere queste posizioni occorre una continua azione d’ordine culturale volta a far percepire a una società, spesso timorosa, che proprio la rigorosa tutela dei diritti di ogni persona, indipendentemente dalla sua situazione soggettiva di irregolarità, illegalità, colpevolezza, è lo strumento più incisivo nella lotta contro chi vuole affermare la logica della sopraffazione e far arretrare la convivenza civile verso una guerra tra gruppi contrapposti, nonché il più efficace nel reprimere tali fenomeni. Ma, accanto all’azione d’ordine culturale è essenziale l’apporto che proviene dal comune riconoscimento di un insieme di principi, tradotti in diritti e corrispondenti obblighi da un trattato, qual è appunto la CEDU, che rappresenta la carta di identità degli Stati che ne sono parte e ne limita la possibilità di adottare decisioni sulla base della mera ricerca dell’immediato consenso interno, dando così alle scelte politiche una dimensione più ampia.

Un nuovo lessico per la privazione della libertà

La privazione della libertà costituisce uno dei banchi di prova fondamentali per valutare l’effettività della tutela dei diritti di ogni individuo, nessuno escluso, proprio perché riguarda coloro che sono tenuti distanti dal consesso sociale, separati da esso, principalmente a causa di un reato commesso o di cui sono sospettati. Non si limita però soltanto a questi: riguarda anche coloro che sono detenuti in apposite strutture o perché in attesa di accertamenti di identità o per l’irregolarità della loro presenza nel territorio di uno Stato; così come coloro che a causa di un proprio disagio d’ordine mentale sono temporaneamente posti da un’autorità pubblica e senza il loro consenso in luoghi di ricovero e cura. Un variegato mondo spesso caratterizzato dalla non trasparenza verso l’esterno e anche da un disinteresse dell’esterno a guardarvi all’interno. Proprio per questo un mondo a maggiore rischio di violazione dei diritti delle persone che lo abitano, spesso socialmente deboli. A prevenire tali rischi e a riaffermare la dignità di ogni individuo, l’articolo 5 della Dichiarazione stabilisce che «nessuno può essere soggetto a tortura o a trattamenti o pene crudeli, inumane o degradanti ». Questo principio, con una formulazione quasi identica è ripreso nell’articolo 3 della CEDU, e costituisce un obbligo «non derogabile» per gli Stati europei. Se, infatti, in eccezionali situazioni è possibile derogare dagli obblighi stabiliti in alcuni articoli, questo non lo è per altri e, tra questi, proprio la proibizione della tortura e di condizioni detentive contrarie al senso di umanità.3

Il controllo sull’effettiva rispondenza degli Stati ai loro obblighi in quest’area è divenuto sempre meno semplice e tuttavia sempre più necessario nei primi anni di questo nuovo secolo. Le gabbie nella baia di Guantánamo sono un’immagine efficace della difficoltà e dei limiti del diritto internazionale nell’intervenire concretamente nelle situazioni che si presentano. Non solo, ma il repertorio di immagini si è arricchito in anni recenti di un numero di testimonianze visive di abusi su persone detenute, soprattutto in aree di guerra, così alto da rendere inaccettabile qualsiasi tentativo di ridurre il problema ai meri comportamenti dei singoli, senza interrogarsi sulle responsabilità dirette o omissive di chi ha compiti di indirizzo e comando, sulle regole stabilite e gli ordini impartiti, sulla formazione degli operatori impiegati, sulla cultura di cui tutto ciò è espressione.

Nuovi termini sono del resto entrati nel nostro lessico in anni recenti. Sono termini inquietanti, spesso conservati nel loro originale inglese, a cui progressivamente ci stiamo abituando. Abbiamo così familiarizzato con il termine black sites, per indicare luoghi illegali e oscuri di detenzione, dove alcune persone sono detenute al di fuori di norme e controlli, nell’ambito di operazioni in cui si mescolano le responsabilità dei servizi segreti ufficiali e quelle di corpi paramilitari illegali. Anche grazie al titolo di un recente film, renditions è un altro termine entrato a far parte del vocabolario, ad indicare diverse azioni, tenute assieme da una caratteristica comune: il trasferimento di persone da una giurisdizione a un’altra o da uno Stato a un altro, al di fuori delle ordinarie procedure giudiziarie e senza le garanzie e i controlli che queste comportano. A questo termine si aggiunge l’aggettivo extraordinary quando il trasferimento avviene ver- so un paese ove c’è un chiaro rischio che la persona sia sottoposta a tortura o trattamenti o pene inumane o degradanti, essendo questo paese ben noto per tali pratiche nei confronti di alcune categorie di detenuti.4 A volte proprio questa caratteristica dei paesi di destinazione è stata alla base dei trasferimenti, avvenuti in modo segreto, sotto occhi tenuti chiusi da parte di chi aveva il dovere di controllare: i voli segreti realizzati a tal fine sono stati oggetto di indagine sia del Parlamento europeo,5 sia del Consiglio d’Europa6 e i rapporti di queste due istituzioni, oltre a svelare una fitta e opaca rete di trasferimenti, hanno evidenziato la disponibilità anche di Stati europei a permettere il transito, l’atterraggio tecnico e la temporanea permanenza di aerei non identificati, senza il dovuto controllo su quanto essi stavano trasportando. Una rete di complicità quantomeno omissive da parte anche di alcuni Stati, in netto contrasto con i propri obblighi internazionali. Di più, in alcuni casi è stata fortemente sospettata anche l’assistenza diretta, attraverso la detenzione di persone sul proprio territorio in luoghi non ufficialmente riconosciuti per tale compito, senza alcuna registrazione. In altri, si è trattato di veri e propri rapimenti di un individuo per trasferirlo altrove: nel caso italiano è tuttora in corso il procedimento per accertare con quali procedure e con quali responsabilità sia stato inviato l’imam di Milano Abu Omar in Egitto nel febbraio 2003, dopo il suo prelevamento a Milano.

Anche nei casi meno oscuri, in operazioni non tenute segrete, le renditions hanno dato luogo all’assuefazione con un altro termine: le “garanzie diplomatiche”. Si tratta di una sorta di scambio di lettere d’intenti: uno Stato che vuole trasferire una persona verso un altro Stato noto per il ricorso a maltrattamenti e torture, chiede a quest’ultimo garanzie affinché la persona trasferita non sia sottoposta a tali pratiche. Ovviamente non si tratta di strumenti giuridicamente vincolanti, né gli Stati sono chiamati a rispondere in concreto della eventuale successiva inosservanza di quanto garantito.7 Come ha ricordato recentemente il rapporteur delle Nazioni Unite contro la tortura, Manfred Nowak, le garanzie diplomatiche hanno già dato prova di inefficacia nel passato e, inoltre, proprio attraverso la richiesta di tutela per il singolo trasferito, si riconosce di fatto l’esistenza nello Stato di desti- nazione di abusi verso le persone private della libertà, finendo così per accettare e confermare tale situazione.

Abbiamo infine imparato a familiarizzare con alcuni eufemismi che nascondono metodi di interrogatorio che rasentano la tortura: il ricorso a “pressione fisica crescente” per ottenere informazioni da una persona interrogata non è più espunto dal dibattito in paesi di consolidata civiltà giuridica; al contrario è tornato a essere oggetto di discussione circa la sua presunta produttività in particolari contesti.8 Il punto di arrivo più recente di questa deriva è stato il recente rifiuto da parte della massima autorità americana a inserire il waterboarding, cioè il progressivo soffocamento con acqua fino alla percezione di impossibilità a respirare, tra le pratiche proibite negli interrogatori perché qualificabili come tortura, in nome della sua presunta efficacia.

Questa incompleta quanto rapida panoramica delle nuove frontiere delle violazioni verso persone sospettate, indagate, condannate o comunque private della libertà da parte dell’autorità pubblica rende visibili alcune contraddizioni: in primo luogo, la distanza crescente tra diritti enunciati e loro tutela e, quindi, la vastità dei compiti che i nuovi problemi pongono a chi ha istituzionalmente e personalmente a cuore l’effettività dei diritti. Inoltre emerge l’assoluta divergenza tra affermazioni valoriali e politiche attuate: mai come in questo periodo si ricorre al richiamo a valori, si enfatizza l’importanza di principi fondanti che devono guidare le decisioni e l’agire di chi ha responsabilità collettiva e, parallelamente, mai come in questo periodo gli abusi sono non solo esistenti, ma ben visibili, documentati, riportati in resoconti, in immagini scaricabili su internet. Quasi una legge di proporzionalità inversa sembra legare l’enfasi sull’affermazione dell’universalità dei diritti umani e la loro effettiva promozione e tutela per tutti, per ogni individuo, sia esso cittadino, irregolare, migrante, criminale o quant’altro. Inoltre emerge la centralità dell’area della privazione della libertà, delle modalità con cui essa si realizza e delle pratiche che vi si attuano e consolidano, quale indicatore per valutare quanto uno Stato realmente riconosca e garantisca quei diritti fondamentali di cui ogni persona è naturalmente titolare.

Il controllo europeo sulla privazione della libertà

Alla Corte europea per i diritti umani di Strasburgo è affidato il compito di accertare le eventuali violazioni della CEDU e conseguentemente di irrogare una condanna allo Stato responsabile di esse. La Corte agisce come giudice sovranazionale, sulla base del ricorso di una o più persone che ritengano che lo Stato abbia violato diritti tutelati dalla Convenzione e che abbiano inutilmente percorso tutte le vie offerte dal diritto interno per ottenere rimedio a quanto subito. Non agisce, quindi, nell’immediatezza dei fatti, ma successivamente, dopo un inevitabile lasso di tempo. Le parole chiave che possono sintetizzare il suo operare sono, quindi: denuncia individuale, giurisdizione, sussidiarietà, intervento ex post, sentenza.

Questo sistema di controllo giudiziale ha ottenuto negli anni risultati di grande importanza e le sentenze della Corte sono tuttora indirizzo e monito per gli Stati membri del Consiglio d’Europa e non solo per essi. Proprio, per esempio, riguardo al ricorso alle garanzie diplomatiche, a cui si faceva riferimento precedentemente, la Corte, in una recente sentenza rispetto all’Italia che si avviava a trasferire un detenuto in Tunisia, ha stabilito alcuni principi circa la qualità minima che tali garanzie devono soddisfare: non si è esercitata in una posizione di rifiuto di principio, ma ha accettato di valutare quali garanzie erano state ottenute nel caso specifico e le ha ritenute assolutamente insufficienti, avvisando l’Italia che qualora avesse proceduto al trasferimento sarebbe incorsa in violazione dell’articolo 3 della CEDU.9

Tuttavia, negli anni, l’esperienza ha mostrato la necessità di rafforzare gli strumenti di protezione delle persone private della libertà da parte di un’autorità pubblica. E ciò per almeno tre ordini di motivi. In primo luogo perché il sistema del ricorso individuale è scarsamente praticato da chi è privato della libertà, poiché questi tende a non denunciare i maltrattamenti subiti o per timore di possibili ritorsioni, o per scarsa informazione o anche perché non dispone di un’adeguata assistenza legale. In secondo luogo, in casi di maltrattamenti o torture è essenziale intervenire nell’immediatezza dei fatti e non dopo un lungo perio- do di tempo. Infine, per evitare il loro riproporsi, è necessario intervenire con un’azione di costante osservazione e monitoraggio delle istituzioni detentive, individuando i loro elementi di disfunzione e crisi e i possibili motivi di conflitto per rimuoverne le cause ancor prima che la situazione evolva negativamente.

Per questo negli anni Ottanta si è pensato di integrare il sistema di controllo e tutela con un ulteriore organismo di natura non giurisdizionale ma di carattere preventivo, volto a evitare l’insorgere stesso di situazioni di maltrattamento o tortura. Un organismo in grado di agire in proprio, anche in assenza di denuncia del singolo, e di tenere sotto costante osservazione tutti i luoghi di privazione della libertà da parte di un’autorità pubblica.

Questa previsione è stata alla base di una nuova Convenzione europea, centrata sull’articolo 3 della CEDU e finalizzata proprio a garantire l’effettiva assolutezza del divieto in esso contenuto: la Convenzione per la prevenzione della tortura e dei trattamenti e delle pene inumani e degradanti,10 aperta alla firma il 27 novembre 1987. Ratificata da tutti gli Stati che aderiscono al Consiglio d’Europa, essa ha stabilito la costituzione di un apposito comitato – il Comitato europeo per la prevenzione della tortura (CPT) – composto da esperti indipendenti, uno per ogni Stato, eletti dal Comitato dei ministri con un mandato quadriennale.

Il Comitato visita gli Stati aderenti, sia periodicamente che con visite ad hoc, decise quando richiesto da una particolare situazione di criticità, e ha illimitato accesso a persone e informazioni. Non deve essere né invitato né autorizzato poiché agisce per propria decisione e conduce le proprie visite in qualsiasi momento, giorno o notte, feriale o festivo che sia. Visita i luoghi delle diverse forme di privazione della libertà: ovviamente gli istituti penitenziari, le stazioni delle diverse polizie, le strutture detentive militari, i centri per stranieri irregolarmente presenti nel territorio, le strutture psichiatriche chiuse. Ma, anche i luoghi dove le persone possono essere trattenute per brevi o lunghi periodi per interrogatori informali (i cosiddetti informative talks, tipici di alcuni paesi). Inoltre controlla i luoghi di ricovero dove persone inizialmente poste su base formalmente volontaria, vengono successivamente trattenute finendo per essere de facto private della loro libertà. Non è un organo di natura giurisdizionale, non emette sentenze, ma elabora un rapporto riservato che invia alle autorità nazionali, in cui elenca carenze, violazioni e formula raccomandazioni; successivamente, vigila sull’attuazione di quanto raccomandato, attraverso un dialogo continuo con le autorità. Non interviene, quindi, dopo che la violazione è avvenuta per sanzionare lo Stato responsabile, bensì in fase preventiva per fornire indicazioni sul piano legislativo, regolativo e operativo, al fine di rimuovere le situazioni a rischio di violazione dei diritti fondamentali di chi è privato della libertà personale. La sua azione è, quindi, sintetizzabile con parole chiave diverse da quelle utilizzate per la Corte, quali per esempio: iniziativa propria, valutazione complessiva, prevenzione, intervento ex ante, raccomandazione.

Corte e CPT hanno, quindi, ruoli diversi, ma complementari per quanto attiene ai diritti delle persone private della libertà, nonché la prevenzione e la repressione di possibili maltrattamenti e torture: costituiscono un duplice sistema di controllo e tutela, con cui l’Europa affronta le sfide di questo inizio di secolo, dalle nuove emergenze, in particolare la lotta contro il terrorismo internazionale, all’estendersi delle forme privative della libertà, all’aumento numerico delle persone detenute e alla loro crescente debolezza sociale.

Due principi regolano l’attività del CPT: la cooperazione e la riservatezza. La cooperazione con le autorità nazionali è il fulcro della Convenzione: gli Stati sono tenuti a cooperare con il Comitato garantendo immediato accesso a luoghi, persone e documenti; dal canto suo il Comitato deve aprire un dialogo con le autorità nazionali, avendo ben chiaro che la finalità del proprio mandato è la protezione delle persone e non la sanzione degli Stati. Proprio da qui discende la necessità di riservatezza: quanto di negativo viene accertato nel corso di una visita non costituisce la base di una pubblica denuncia, ma il fulcro di un rapporto riservato da cui deve partire un dialogo volto a rimuoverne le cause. La prima causa delle violazioni, che gli Stati devono impegnarsi a rimuovere, è data dal messaggio di impunità che viene implicitamente inviato ai singoli operatori qualora ogni singolo episodio di maltrattamento non sia adeguatamente accertato e sanzionato. Come già accennato, gli esiti di una visita sono contenuti in un rapporto inviato al governo dello Stato interessato e contenente l’analisi della situazione e le relative raccomandazioni. Queste possono essere volte a emendare la legislazione vigente, a modificare provvedimenti amministrativi, ad attuare concretamente quanto normativamente stabilito, a indagare efficacemente casi di maltrattamenti riportati, a rivedere o sospendere condizioni di isolamento o il ricorso a mezzi coercitivi, a migliorare condizioni materiali di detenzione, a chiudere immediatamente celle inidonee per qualsiasi detenzione, o comunque a intervenire sui diversi aspetti della vita reclusa.

Nel produrre le proprie raccomandazioni, secondo criteri di omogeneità, il Comitato, quantunque non si configuri come organismo di natura giudiziale, applica criteri progressivamente definiti attraverso la continua elaborazione di propri standard, spesso molto dettagliati e ben più vincolanti di altri prodotti dai diversi organismi internazionali. In base ai principi di cooperazione e riservatezza, il rapporto relativo a una visita è tuttavia pubblicato solo su richiesta delle autorità dello Stato a cui si riferisce, unitamente alle risposte ai rilievi sollevati e alle raccomandazioni formulate. Solo se uno Stato si rifiuta palesemente di collaborare o di dare seguito alle raccomandazioni ricevute, il Comitato ha il potere di rompere il vincolo della riservatezza, adottando una dichiarazione pubblica in cui rende noto sia quanto ha accertato sia l’assenza di azioni conseguenti da parte del governo interessato. Si tratta di una prerogativa eccezionale, a cui, nei suoi diciannove anni di attività, il Comitato è ricorso solo cinque volte.11 Per il resto, con tempi diversi e con almeno una rilevante eccezione, quasi tutti gli Stati hanno acconsentito alla pubblicazione dei rapporti relativi alle visite ricevute: gran parte di questi sono, quindi, consultabili su internet, utilizzabili dalla Corte per accertare violazioni dell’articolo 3 e costituiscono una eloquente fotografia del panorama detentivo europeo e della cultura a esso soggiacente.

È in base a questo meccanismo di controllo e tutela che possiamo dire che in Europa un luogo di detenzione non visitabile da parte in un organismo indipendente non può legalmente esistere: ciò non dà garanzia assoluta che gli Stati europei non facciano ricorso a detenzioni segrete o non siano pronti a ricorrervi alla prima emergenza; significa però che tale ricorso non potrà mai avere legittimi- tà, dovrà essere tenuto nell’alveo riparato delle pratiche inconfessabili, negato dallo Stato interessato, a rischio di essere scoperto nel corso di una delle frequenti visite, con conseguenze sanzionatorie per lo Stato stesso. Forse non è molto, certamente non è poco.12

Un sistema esportabile fuori dell’Europa?

Quando nel 1987 si è stabilito in Europa questo meccanismo di continuo monitoraggio in loco dei luoghi di detenzione, l’intenzione era anche di valutare l’efficacia di tale sistema prima di una possibile attuazione su scala globale. Infatti, la Convenzione contro la tortura delle Nazioni Unite, che era stata precedentemente adottata, non aveva stabilito un analogo potere di accesso a luoghi e persone da parte del comitato da essa istituito.13 Solo ora, più di venti anni dopo, un organismo di carattere universale per la prevenzione della tortura e di altre forme di maltrattamenti sta diventando passo dopo passo una realtà. Nel dicembre 2002, infatti, le Nazioni Unite hanno approvato un Protocollo opzionale alla Convenzione contro la tortura (OPCAT) che istituisce un sottocomitato con potere di accesso ai luoghi di privazione della libertà degli Stati che a esso aderiscono. Sebbene il nuovo protocollo non sia stato votato da una minoranza altamente significativa di Stati e la sua firma proceda in alcuni casi lentamente,14 si tratta senz’altro di uno sviluppo positivo, che ha portato nello scorso anno all’incardinamento a Ginevra del Sottocomitato per la prevenzione della tortura e delle altre forme di trattamenti o pene crudeli, inumani o degradanti (SPT), con mandato e poteri simili a quelli che il CPT ha in Europa. Questo nuovo organismo ha iniziato a effettuare le prime visite in paesi dei diversi continenti.

Ci sono molti elementi di similarità tra i due trattati; tuttavia il Protocollo opzionale non è certamente una copia della Convenzione europea per la prevenzione della tortura. In particolare, gli Stati che aderiscono all’OPCAT devono stabilire a livello domestico un meccanismo nazionale di monitoraggio e prevenzione con ampi poteri rispetto ai luoghi di detenzione. Il sistema che esso istitui- sce è, quindi, centrato su due elementi: le visite condotte dal Sottocomitato e il meccanismo nazionale di monitoraggio e prevenzione. Questa sua caratteristica potrebbe rivelarsi l’elemento di maggiore forza ed è certamente in linea con quanto affermato dal CPT nella sua esperienza di quasi venti anni: una garanzia fondamentale contro i maltrattamenti risiede nel prevedere che tutti i luoghi di privazione della libertà siano soggetti a continua osservazione da parte di un organismo indipendente, istituito a livello nazionale, in grado di fare raccomandazioni al governo e di vigilare sulla loro attuazione.

Il Protocollo opzionale esplicitamente invita alla collaborazione tra il Sottocomitato e gli organismi regionali, quale è il CPT affinché mantengano una costante reciproca consultazione e cooperazione, anche «al fine di evitare la duplicità degli interventi ». Certamente, quindi, negli Stati europei che sono anche parte dell’OPCAT, i nuovi meccanismi nazionali, stabiliti in base a tale protocollo, saranno interlocutori prioritari dello stesso Comitato europeo nel corso delle sue attività.

Nel vedere avviare il lavoro di un nuovo organismo, che ricalca per molti versi l’esperienza europea, sorge comunque spontanea la domanda su quanto l’insieme degli strumenti internazionali così stabiliti sia sufficiente a garantire un percorso verso un maggiore rispetto della dignità e dei diritti di chi è privato della libertà.

Una prima risposta alla domanda posta è senz’altro positiva. L’esperienza europea, ben lungi dall’aver estirpato alla radice il problema, è comunque fondamentale quanto meno per la limitazione dell’area delle violazioni e per la crescita culturale degli operatori in tale settore. Il sistema di controllo e prevenzione attraverso visite frequenti e non annunciate rappresenta, infatti, quanto di più avanzato si è riusciti a costruire, e ha una valenza anche simbolica molto forte perché gli Stati rinunciano a una parte di propria sovranità concedendo a un organismo esterno il diritto di entrare nei propri luoghi più oscuri.

Una seconda risposta è invece più dubbiosa e riguarda l’efficacia delle azioni, poiché un processo di continua suasion, quale è quello attuato in Europa e qui succintamente descritto, richiede alcuni presupposti. Il primo è che gli Stati si riconoscano realmente parti di uno stesso patto, di una comu- ne azione per una finalità condivisa. Il secondo è che le violazioni vengano riconosciute come sintomi di difficoltà, come problemi da risolvere e non come strumenti meno corretti, ma più efficaci per raggiungere uno scopo. Il terzo presupposto è che si riconosca un valore etico-politico alla propria azione di governo; valore che verrebbe fortemente leso se questa venisse stigmatizzata dall’esplicita condanna della comunità internazionale. Un public statement emesso nei confronti di uno Stato membro del Consiglio d’Europa ha valore, infatti, solo se tale Stato lo percepisce come riprovazione della comunità internazionale, come rischio di essere posto ai bordi di una riconosciuta condivisione di principi di civiltà. Altrimenti resta un debole strumento di intervento, inadeguato rispetto alla gravità della violazione riscontrata.

Tre presupposti, questi, che hanno ricevuto gravi scossoni nei primi anni del nuovo millennio.

[1] Il riferimento a tale insieme si trova nella Costituzione della IV Repubblica francese, del 1946, in cui «il popolo francese proclama di nuovo che ogni essere umano, senza distinzione di razza, di religione e di credenza, possiede inalienabili e sacri diritti », così come nella Costituzione di Bonn del 1949, che al suo primo articolo recita: «La dignità dell’uomo è intangibile. È dovere di ogni potere statale rispettarla e proteggerla», e altri esempi potrebbero aggiungersi. Si veda, in particolare, F. P. Casavola, Lettura conclusiva al XLIII Corso internazionale di Alta Cultura promosso dalla Fondazione Cini, pronunciata alla presenza del presidente della Repubblica italiana Carlo Azeglio Ciampi, Venezia, 8 settembre 2001, pubblicata con il titolo Per un articolo 1 in Iuris vincula: studi in onore di Mario Talamanca, Jovene, Napoli 2001.

[2] Cfr. C. Zanghì, Diritti dell’uomo (protezione internazionale dei), in AA.VV., Enciclopedia Giuridica, Istituto della Enciclopedia Italiana, Roma. La Convenzione è stata aperta alla firma il 4 novembre 1950 ed è entrata in vigore il 3 settembre 1953, dopo la decima ratifica. In letteratura è prevalentemente citata con l’acronimo inglese ECHR.

[3] La possibilità di deroga è prevista dall’articolo 15 della CEDU in caso di «guerra o di altre emergenze pubbliche che attentino alla vita della nazione ». Nessuna deroga è possibile relativamente agli articoli 2 (tutela della vita), 3 (proibizione della tortura, dei trattamenti e delle pene inumani o degradanti), 4.1 (proibizione della schiavitù) e 7 (principio di legalità).

[4] Nel suo Rapporto al Parlamento nel luglio 2007, il primo ministro del Regno Unito così definisce un’operazione di questo tipo: «Rendition encompasses any extra-judicial transfer of persons from one jurisdiction or state to another». Il Rapporto ne distingue quattro diverse modalità: rendition to justice, quando lo scopo è quello di condurre una persona a un processo che si celebra nel contesto di un sistema legale riconosciuto; military rendition, quando si indica di trasferimento di persona detenuta in operazioni militari; rendition to detention, quando il trasferimento, sempre extragiudiziale, avviene per detenere o interrogare una persona altrove e al di fuori di un sistema legalmente riconosciuto; infine, extraordinary rendition, quando lo scopo è lo stesso del caso precedente, ma comporta altresì un chiaro rischio che la persona sia sottoposta a tortura o trattamenti e pene inumani o degradanti. Nello stesso Rapporto, mentre i trasferimenti dall’Afghanistan a Guantánamo sono definiti come military renditions, quelli di persone non riferibili direttamente a operazioni militari in Afghanistan, sono definite renditions to detention e, infine, il loro possibile trasferimento verso altri segreti luoghi vengono definite extraordinary renditions. Si veda Intelligence and Security Committee, Rendition, TSO, Londra, luglio 2007, dispobinile su www.official-documents. gov.uk/document/cm71/717 1/7171.asp.

[5] Il 14 febbraio 2007 il Parlamento europeo ha approvato la relazione conclusiva della Commissione temporanea d’inchiesta sul presunto uso dei paesi europei da parte della CIA per il trasporto e la detenzione illegali di prigionieri. La relazione, classificata come documento P6 TA-PROV, (2007)0032, è consultabile sul sito del Parlamento europeo.

[6] Il 21 novembre 2005 il segretario generale del Consiglio d’Europa ha esercitato i poteri previsti dall’articolo 52 della CEDU avviando un’inchiesta sulla ottemperanza dei paesi membri agli obblighi derivanti dalla loro adesione alla Convenzione, richiedendo chiarimenti e informazioni dettagliate circa le denunce di detenzioni segrete e voli segreti per renditions. I risultati dell’inchiesta sono stati riportati in due documenti, consultabili con le classificazioni SG/Inf (2006)5 e SG/Inf (2006)13 sul sito del Consiglio d’Europa.

[7] Come esempio di inefficacia delle garanzie diplomatiche va ricordato il trasferimento-rinvio in Egitto di Mohamed al-Zery e Ahmed Agiza effettuato dalla Svezia nel 2001 sulla base di garanzie fornite dal governo egiziano. Queste non hanno tuttavia protetto le due persone dall’essere sottoposte a tortura. Nel rapporto delle autorità svedesi sulla situazione trovata, in occasione di una visita in carcere al detenuto, si legge che, in violazione alle garanzie definite, «gli sono stati posti elettrodi nelle parti sensibili del corpo a più riprese, sotto sorveglianza di un medico».

[8] È indicativa in tal senso la posizione di Alan Dershowitz, noto esponente della cultura giuridica democratica americana. A. Dershowitz, Terrorismo, Carocci editore, Roma 2003.

[9] Il caso riguarda un cittadino tunisino, Nassim Saadi, che l’Italia intendeva trasferire in Tunisia, sulla base di sue condanne di natura terroristica. L’Italia, nel maggio 2007, aveva richiesto garanzie diplomatiche alla Tunisia circa il rischio che egli venisse sottoposto a tortura e si era ritenuta soddisfatta da semplici dichiarazioni delle autorità tunisine circa la legalità del sistema giudiziario e sanzionatorio operante nel loro paese. La Corte le ha ritenute del tutto inadeguate ed è intervenuta affermando che l’eventuale rinvio in Tunisia su tale evanescente base avrebbe costituito una violazione dell’articolo 3 della CEDU (caso Saadi v. Italy, 28 febbraio 2008). Sempre in questo stesso ambito, la Corte è intervenuta ugualmente nell’estradizione di dodici persone da parte della Federazione russa verso l’Uzbekistan, ritenendo del tutto evanescenti le garanzie diplomatiche offerte (caso Ismoilov e altri v. Russia, 24 aprile 2008). Nel momento in cui scriviamo (maggio 2008) un altro caso di particolare rilevanza è all’attenzione della Corte: riguarda il rinvio in Russia da parte della Spagna di un cittadino ceceno, sospettato di un attentato in Inguscezia. Il caso è particolarmente rilevante perché si tratta di un trasferimento verso uno Stato (la Federazione russa) che è parte della CEDU e, come tale, tenuto agli obblighi da essa stabiliti; tuttavia la Federazione russa è stata più volte accusata e condannata per gravi violazioni in quella regione del suo territorio.

[10] Il testo della Convenzione (ECPT) è disponibile su www.cpt.coe.int.

[11] I cinque public statements sono stati emessi nel 1992 e nel 1996 nei confronti della Turchia, nel 2001, nel 2003 e nel 2007 nei confronti della Federazione russa, relativamente alla Repubblica cecena.

[12] Per una esposizione più analitica dell’attività del Comitato europeo per la prevenzione della tortura cfr. R. Morgan, M. Evans, Combating torture in Europe, Council of Europe Publishing, Strasburgo 2001; M. Palma, L’Europa e l’ossessione della sicurezza, in AA.VV., Europa, Costituzione e movimenti sociali, Manifesto libri, Roma 2003.

[13] La Convenzione contro la tortura delle Nazioni Unite (1984) stabilisce il Comitato contro la tortura (CAT).

[14] Il Protocollo opzionale alla Convenzione contro la tortura delle Nazioni Unite (OPCAT) è stato approvato dall’Assemblea il 18 dicembre 2002 e aperto a firme e ratifiche. È stato votato dai due terzi degli Stati, che tuttavia rappresentano meno della metà della popolazione mondiale. Alcuni Stati estremamente importanti (Stati Uniti, Russia, Cina, India, Pakistan) non lo hanno votato. Al marzo 2008 è stato firmato da 67 Stati (di cui 31 non europei) e ratificato da 34 (di cui 17 non europei). L’Italia non ha dato seguito alla firma del Protocollo, avvenuta il 20 agosto 2003, con la necessaria ratifica e, quindi, non può far parte del Comitato da esso istituito.

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