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L'Italia nell'Unione europea: le condizioni dell'influenza

Written by Sergio Fabbrini Thursday, 26 June 2008 18:52 Print
L’Italia, tanto durante la prima Repubblica quanto nel corso della seconda, ha esercitato a livello europeo un’influenza inferiore alle sue capacità e alle sue necessità. Le ragioni sono da ricercare nell’instabilità dei governi e nella scarsa coesione delle maggioranze parlamentari. In tempi recenti si è assistito a un maggiore coordinamento delle politiche comunitarie, rimane tuttavia il problema del reclutamento dei cosiddetti policy entrepreneurs.

L’Unione europea conta. E conta molto. Secondo alcune stime, quasi due terzi delle leggi approvate dai parlamenti dei paesi che fanno parte dell’UE sono condizionate, in un modo o nell’altro, da decisioni prese a livello comunitario. Il processo di integrazione europea è andato così avanti che, in Europa, non si può più parlare di Stati nazionali, bensì di Stati membri dell’Unione. C’é un’opinione diffusa che l’Italia abbia assolto e assolva un ruolo abbastanza secondario nel policy-making e più generalmente nel sistema di governance dell’UE.

Questa opinione è accompagnata a sua volta da pregiudizi positivi nei confronti degli altri tre grandi paesi dell’Unione europea (Francia, Gran Bretagna e Germania). In realtà, il ruolo dell’Italia è (stato) generalmente sottovalutato, mentre sopravvalutato è (stato) quello dei grandi paesi. In particolare nei media, la retorica delle “grandi potenze” sostanzia buona parte della narrazione sul funzionamento dell’UE. Ma anche non pochi esponenti politici tendono a interpretare la politica dell’UE esclusivamente nei termini di una gerarchia tra Stati membri forti e deboli (relativamente alla capacità di promuovere i loro interessi nazionali). Naturalmente, gli interessi nazionali contano, ma è bene tenere presente che l’Unione europea non è un “concerto delle nazioni”, bensì un sistema politico sopranazionale di tale complessità che non è possibile ricondurne il funzionamento ai rapporti di forza tra gli Stati membri. Intanto, perché la promozione degli interessi nazionali può conseguire risultati diversi nei diversi ambiti del policy-making dell’UE. E poi perché è poco plausibile pensare che ci siano degli interessi nazionali precisamente definiti da promuovere in un contesto connotato da un’interazione imprevedibile tra una molteplicità di attori e di istituzioni.

Infatti, spesso si giunge a celebrare come un proprio interesse nazionale difeso o promosso ciò che è in realtà l’esito di un processo prolungato di negoziazione e mediazione con altri interessi. Per questo motivo, sarebbe più appropriato parlare di “preferenze nazionali” che si formano all’interno del processo comunitario, piuttosto che di “interessi nazionali” stabiliti precedentemente e all’esterno di quel processo. Ma se è bene prendere le distanze dalle interpretazioni “nazionalistiche” del ruolo degli Stati membri nell’UE (secondo le quali solamente le nazioni cosiddette forti contano), è anche bene tenere a mente che l’influenza degli Stati membri nell’UE varia in relazione a specifici fattori al loro interno. E poiché l’Unione conta molto, avere un’influenza sui suoi processi decisionali è di cruciale importanza per risolvere importanti problemi nazionali. Se l’influenza italiana nell’UE è stata generalmente sottovalutata, tuttavia è indubbio che il nostro paese abbia esercitato un ruolo di gran lunga inferiore rispetto alle proprie possibilità e necessità. Quel ruolo può essere rafforzato, senza cadere nella trappola nazionalistica dello Stato forte.

L’Unione europea come democrazia composita

Per precisare il ruolo che l’Italia può esercitare nell’Unione europea è preliminare comprendere cosa sia l’UE. Buona parte della letteratura sull’UE e gli Stati membri si basa su una visione preminentemente intergovernativa di quest’ultima. L’UE è vista come un’organizzazione sopranazionale in cui i governi (rappresentati nel Consiglio dei ministri e nel Consiglio europeo) mantengono l’ultima parola. Di conseguenza, tale letteratura ha costruito una gerarchia di importanza, all’interno dell’UE, dei vari paesi. E quindi dei vari interessi nazionali. Le cose stanno davvero così? In realtà, almeno dopo il Trattato di Maastricht del 1992, l’approccio derivato da questa letteratura risulta assai insoddisfacente. Nel corso di cinquant’anni di istituzionalizzazione, l’Unione europea è diventata un sistema sopranazionale composito poco o punto conciliabile con le interpretazioni intergovernative, anche se naturalmente i governi degli Stati membri assolvono al suo interno un ruolo molto importante. E così, se è vero che nella sua fase formativa il Consiglio dei ministri rappresentava la principale istituzione decisionale dell’UE, questo non è più vero con l’istituzionalizzazione che si è sviluppata successivamente. Tale istituzionalizzazione ha dato vita a un sistema di governance strutturato intorno a una pluralità di istituzioni (come la Commissione, il Parlamento europeo, la Corte europea di giustizia, oltre al Consiglio dei ministri e al Consiglio europeo) che partecipano al processo decisionale (codecidono) sulla base di una reciproca separazione istituzionale, funzionale ed elettorale.

Nell’UE composita, in cui le decisioni vengono prese da una pluralità di attori, molti dei quali dotati di poteri di veto, è assai improbabile che uno Stato membro possa esercitare un’egemonia permanente e diffusa. Lo stesso asse franco-tedesco è stato drasticamente ridimensionato, nelle sue capacità di influenza, dai successivi cicli di allargamento. Se così è, allora è evidente che l’interesse nazionale è definibile solamente ex post piuttosto che ex ante. Innumerevoli sono le decisioni, in particolare nel primo pilastro ma anche (e in misura crescente) negli altri due pilastri, in cui è empiricamente difficile stabilire “chi ha perso e chi ha vinto” (a meno che non siano decisioni poco rilevanti oppure d’interesse particolare per uno o per l’altro Stato membro). La possibilità stessa di ricorrere al voto a maggioranza qualificata incentiva il processo negoziale nel processo decisionale delle varie politiche comunitarie. Con l’esito che le decisioni prese riflettono una pluralità di interessi, secondo una logica del gioco che potremmo definire a somma positiva. Il “potere” all’interno dell’UE va interpretato come “influenza”. E l’influenza può variare da policy a policy. Essa si misura attraverso la capacità di favorire una decisione comunitaria capace di conciliare l’interesse “europeo” con le preferenze nazionali. Dunque, da cosa dipende tale influenza?

L’Italia e l’Unione europea: i fattori sistemici

Sono diversi i fattori che influenzano il ruolo che uno Stato membro può esercitare all’interno delle istituzioni e delle policies dell’UE. Il primo fattore da considerare concerne la natura del sistema politico di quello Stato membro. Naturalmente, non c’è un sistema politico ideal-tipico che meglio di altri possa rispondere alle esigenze di effettività nel policy-making europeo. Tuttavia, vi sono alcune basilari proprietà di un sistema politico che hanno un effetto certo sul rendimento di un paese all’interno dell’UE, e cioè: la stabilità dell’esecutivo; la coesione della maggioranza parlamentare; la predisposizione europeistica dell’élite politica. Vale la pena, dunque, di considerare come tali proprietà abbiano connotato la prima (1948-1994) e la seconda Repubblica (1996-2006) italiane.

L’Italia della prima Repubblica è stata negativamente condizionata, per quanto riguarda i suoi rapporti con l’Unione europea, dall’instabilità dei suoi governi, dalla scarsa coesione delle sue maggioranze e dalle radicali divisioni interne all’élite politica relativamente al giudizio sull’integrazione europea (con la sinistra comunista contraria e le forze di centro favorevoli a quest’ultima). Ciò ha impedito di dare continuità all’azione politica dei suoi governi a livello comunitario, rendendo per di più farraginosa la capacità di adozione, da parte del Parlamento italiano, delle direttive e dei regolamenti comunitari. La relazione tra l’Italia e l’UE è sicuramente migliorata con la seconda Repubblica. Governi (relativamente) più stabili hanno creato una condizione più favorevole per definire le preferenze nazionali. Tuttavia, la scarsa coesione delle maggioranze parlamentari ha ostacolato non poco quel processo di definizione. E se è vero che l’integrazione europea non si è rivelata più una tematica drammaticamente divisiva all’interno dell’élite politica del paese, nondimeno nuove divisioni si sono affermate (tra il centrosinistra e il centrodestra e all’interno di ognuno di essi), così da rendere più incerta l’azione dei rappresentanti italiani a Bruxelles.

Se ciò è vero, allora occorre operare (attraverso adeguate riforme istituzionali) per rendere i governi stabili e le maggioranze parlamentari coese. E, soprattutto, occorre che la politica europea sia una politica transpartigiana (se non bipartigiana). Le principali élite dei maggiori partiti di centrodestra e di centrosinistra debbono concordare un’interpretazione comune circa il ruolo dell’Italia nell’UE – così come è avvenuto all’interno della Convenzione costituzionale di Bruxelles tra il 2002 e il 2003 tra l’allora vicepresidente della Convenzione Giuliano Amato e l’allora vice primo ministro Gianfranco Fini – ovvero, che l’Italia ha un interesse strategico ad ancorare i propri interessi nazionali a un’Europa integrata in senso sopranazionale.

L’Italia e l’Unione europea: i fattori istituzionali

La capacità dei rappresentanti nazionali di avanzare con successo le preferenze nazionali all’interno dell’Unione europea dipende anche da un secondo fattore di natura istituzionale e cioè dall’esistenza o meno di efficaci meccanismi di coordinamento, a livello nazionale, tra gli attori politici che operano a Bruxelles. L’Italia della prima Repubblica non poteva (generalmente) beneficiare di efficaci meccanismi di coordinamento tra i suoi ministri e rappresentanti in vario modo collegati alle attività dell’Unione. Anzi, si registrava spesso una confusione, se non una competizione, tra le varie agenzie coinvolte nella politica europea, anche se, alla fine, era generalmente il ministero degli Affari esteri (MAE) a giocare il ruolo di coordinatore nazionale. E, naturalmente, la stessa Rappresentanza permanente a Bruxelles funzionava come un’unità operativa del ministero più che del governo italiano. Nei fatti, molti membri di quest’ultimo vedevano la politica europea come un’arena secondaria di azione politica. Persino cariche importanti nella Commissione europea venivano considerate poco significative rispetto a un qualsivoglia ministero nazionale.

Certamente, per quanto riguarda le capacità di coordinamento, la situazione è migliorata nella seconda Repubblica. È stato razionalizzato il coordinamento della politica comunitaria, portandone la cabina di regia all’interno della presidenza del Consiglio. Tuttavia, ciò ha condotto a una qualche tensione tra quest’ultima e il MAE, specialmente quando il ministro degli Affari esteri e il presidente del Consiglio facevano parte di partiti diversi della stessa coalizione, oppure erano espressione di rivaleggianti personalità politiche. E se nella prima Repubblica si è continuato a interpretare la politica europea come una componente della politica estera, nella seconda Repubblica, seppure gradualmente, si è venuti a riconoscere (all’interno della élite politica e amministrativa del paese) che la politica comunitaria è distinta dalla politica estera, anche se inevitabilmente collegata a quest’ultima. Infatti, con il processo di approfondimento dell’integrazione europea, la distinzione tra politica interna e politica estera è stata seriamente offuscata. La politica comunitaria degli Stati membri è divenuta, cioè, la politica interna dell’Unione. Nondimeno, le implicazioni di questo cambiamento di paradigma non sono state pienamente comprese. Il coordinamento infragovernativo non ha ancora raggiunto l’efficienza necessaria. E soprattutto il coordinamento tra gli attori nazionali e i nostri rappresentanti comunitari continua a essere farraginoso. Su questo piano, dunque, si può fare ancora molto, proprio attraverso una collaborazione transpartigiana.

L’Italia e l’Unione europea: gli attori

Ai fattori strutturali rappresentati dal sistema politico e dal coordinamento istituzionale, occorre aggiungere un terzo fattore, di natura più personale. La capacità di uno Stato membro di influenzare le politiche pubbliche dell’UE dipende anche dalle qualità individuali degli attori che sono coinvolti nel policy-making comunitario. All’interno dell’UE, infatti, la capacità individuale di iniziativa nelle policies (ciò che viene definita come policy entrepreneurship) può in molti casi fare la differenza. I policy entrepreneurs possono essere funzionari governativi o esponenti politici, talora anche rappresentanti di gruppi d’interesse o di organizzazioni non governative, ma debbono avere la capacità di sollevare un problema e di costruire, intorno ad esso, un modo di pensare (un “ordine cognitivo”) che favorisca una soluzione coerente con i loro interessi (ovvero, preferenze di policy). In particolare all’interno dell’UE, l’argomentazione (di policy) conta quanto la forza (di politics). Ma l’argomentazione, per essere efficace, deve essere sostenuta da una minuziosa competenza, in quanto molti problemi di policy hanno un’alta complessità tecnica. Così, un policy entrepreneur deve saper promuovere un problema, deve saper argomentare una persuasiva soluzione per esso, deve sapere collocare quel problema all’interno delle priorità comunitarie e deve anche sapere quando è il momento buono per fare tutto ciò.

Se nella prima Repubblica l’Italia ha avuto pochi policy entrepreneurs, la situazione non è migliorata sensibilmente nella seconda Repubblica.

Ciò è dovuto a diverse ragioni. Non pochi degli attori italiani che operano a Bruxelles continuano ad avere una formazione tradizionale più che una formazione tecnica. L’Italia non dispone di sistemi di formazione post universitaria per l’alto funzionariato (sia pubblico che privato) che dovrà agire nelle istituzioni comunitarie. Certamente ci sono stati dei miglioramenti formativi con la seconda Repubblica. Tuttavia, è indubbio che l’Italia non disponga ancora oggi di scuole di formazione nel campo delle politiche pubbliche, così come è indubbio che buona parte dei suoi rappresentanti a Bruxelles provenga dalle facoltà di Giurisprudenza, tra le meno aperte ai nuovi approcci di impianto empirico di valutazione del rendimento istituzionale. È singolare che il paese che si è da sempre autodefinito come il più europeista non abbia ancora graduate school in “European Studies”, al cui interno combinare la preparazione teorica con la conoscenza pratica del funzionamento dell’UE. Anche in questo caso, un accordo transpartigiano potrebbe dare vita a nuove istituzioni educative, secondo modelli già ampiamente sperimentati altrove. Insomma, la politica europea potrebbe rappresentare un formidabile incentivo per la modernizzazione dei sistemi di alta formazione del paese.

Conclusioni

La capacità di uno Stato membro di influenzare il policy-making europeo dipende da diversi fattori, sistemici, istituzionali e personali. Non è necessario rincorrere la retorica della grande potenza per contare in Europa. È necessario, piuttosto, mettere ordine nelle proprie istituzioni, rafforzare i propri strumenti di coordinamento organizzativo e di policy, migliorare i propri sistemi di formazione del personale pubblico e privato che agisce nell’UE ov- vero che collega le istituzioni nazionali a quelle comunitarie.

E soprattutto bisogna costruire un consenso transpartigiano sul proprio ruolo in Europa.

Per quanto riguarda l’Italia, tale consenso deve essere basato su un’interpretazione condivisa di ciò che è interesse per il nostro paese che l’Unione sia. Esso quindi può favorire l’identificazione delle basilari priorità di policy che l’Italia (in quanto tale) deve perseguire. Fuori da quelle basilari priorità, è bene che i due principali partiti del centrodestra e del centrosinistra si dividano come in tutti gli altri Stati membri. Ma è soprattutto necessario costruire un consenso sulle strategie d’azione che l’Italia può perseguire. Piuttosto che inseguire i tre grandi Stati membri, l’Italia dovrebbe valorizzare le proprie capacità coalizionali, allargando e variando l’area degli Stati membri disposti a perseguire obiettivi avanzati di integrazione (come nel caso del cosiddetto gruppo dei G6 nella politica estera e di difesa). Nell’UE composita di ventisette Stati membri è improbabile che si affermi una permanente egemonia da parte di uno Stato membro. È probabile, però, che gli Stati membri più coesi e più coerenti siano in grado di favorire la formazione delle coalizioni in grado di avere la maggiore influenza sulle decisioni e le strategie comunitarie. Il successo di tali coalizioni risiede nella capacità di promuovere interessi “di parte” che siano però funzionali alla promozione degli interessi “di tutti”. È ipotizzabile che gli Stati membri meno sovraccaricati dai miti nazionalisti possano meglio assolvere a questo compito di coalition-building, a condizione però che siano istituzionalmente adeguati e culturalmente maturi.

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