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Per una riforma delle istituzioni finanziarie internazionali

Written by Riccardo Faini Tuesday, 01 April 2003 02:00 Print

La politica economica internazionale all’inizio del nuovo millennio rimane fortemente condizionata dall’architettura economica mondiale ereditata dal secolo precedente. Sono trascorsi quasi sessant’anni dalla conferenza di Bretton Woods, ma gli assetti istituzionali, tracciati in quella occasione mentre ancora infuriava il conflitto mondiale, rimangono tuttora il punto di partenza per ogni progetto di riforma del nuovo ordine economico mondiale. È utile ripercorrere le tappe che portarono alle scelte di fondo di Bretton Woods nella misura in cui molte delle motivazioni che guidarono i partecipanti a quella conferenza mantengono tuttora la loro validità.

 

L’eredità di Bretton Woods

La politica economica internazionale all’inizio del nuovo millennio rimane fortemente condizionata dall’architettura economica mondiale ereditata dal secolo precedente. Sono trascorsi quasi sessant’anni dalla conferenza di Bretton Woods, ma gli assetti istituzionali, tracciati in quella occasione mentre ancora infuriava il conflitto mondiale, rimangono tuttora il punto di partenza per ogni progetto di riforma del nuovo ordine economico mondiale. È utile ripercorrere le tappe che portarono alle scelte di fondo di Bretton Woods nella misura in cui molte delle motivazioni che guidarono i partecipanti a quella conferenza mantengono tuttora la loro validità. L’obiettivo largamente condiviso all’epoca era duplice: ricostruire il sistema di scambi internazionali, gravemente lesionato dai furori protezionistici degli anni Trenta e definire un sistema di regole che proteggesse il commercio internazionale e l’economia mondiale dal ripetersi di una simile sciagura. A queste esigenze si rispose anzitutto con il progetto di creare una nuova istituzione, l’International Trade Organization – che non vide mai la luce ma i cui obiettivi furono egregiamente perseguiti nell’ambito di un trattato, il GATT, firmato pochi anni dopo. L’ITO prima e il GATT successivamente si proponevano di creare un sistema di scambi internazionali genuinamente multilaterale, in cui, sulla base del principio della nazione più favorita, qualunque «concessione» commerciale nei confronti di un paese veniva automaticamente estesa a tutti gli altri paesi aderenti all’accordo. Si evitava in questo modo la frammentazione del sistema di scambi che aveva caratterizzato gli anni Trenta; con testualmente si proteggevano i paesi più piccoli dalle possibili angherie delle nazioni politicamente ed economicamente più forti; infine, si creava in un incentivo condiviso da tutti i paesi membri a una riduzione complessiva delle barriere agli scambi.

Gli ideatori del sistema di Bretton Woods erano anche consapevoli che uno sviluppo rapido e ordinato degli scambi commerciali richiedesse un sistema efficace di pagamenti a livello internazionale. A tale scopo venne creata un’altra istituzione, il Fondo monetario internazionale, con lo scopo ben preciso di mantenere, nei limiti del possibile, un sistema di tassi di cambi stabili ed evitare quindi che si ripetessero gli eventi degli anni Trenta quando diversi paesi avevano cercato di esportare la propria disoccupazione attraverso ripetute svalutazioni competitive del cambio. A queste due istituzioni se ne affiancava una terza, la Banca mondiale, la cui missione era di agevolare la ricostruzione dei paesi devastati dalla guerra e, in prospettiva, di promuovere lo sviluppo dei paesi del terzo mondo, molti dei quali prossimi a conseguire la propria indipendenza. Mancava in questo quadro un quarto pilastro, vale a dire un’istituzione che si proponesse di promuovere lo sviluppo sociale dei paesi membri in un contesto cooperativo che garantisse uno sviluppo parallelo e armonioso dei diritti sociali. Questo argomento non fu affrontato, se non in maniera molto parziale, nel corso della conferenza di Bretton Woods, per due ragioni. Innanzitutto, un’istituzione di questo tipo già esisteva fin dai tempi della Conferenza di Versailles dopo la prima guerra mondiale: l’International Labour Office. Non ci fu però un’analisi approfondita di come l’ILO si dovesse inserire nel nuovo ordine economico internazionale e soprattutto della necessità di adattarne in questa ottica funzioni e risorse. Più fondamentalmente, non si percepiva ai tempi della conferenza di Bretton Woods un’esigenza rilevante in questo senso. Il coordinamento delle politiche sociali e in materia del lavoro era di piena competenza dei governi nazionali. Soprattutto, le ricadute di tali politiche, analogamente a quelle in campo fiscale, erano sufficientemente limitate da non richiedere la definizione di un esplicito tentativo di coordinamento a livello internazionale. Il quadro istituzionale definito a Bretton Woods presentava forti caratteri di coerenza. In primo luogo, la scarsa mobilità dei capitali a livello internazionale che caratterizzava il periodo del dopoguerra consentiva alla politica monetaria di mantenere un margine adeguato di autonomia anche nel contesto di un sistema di cambi tendenzialmente fissi. Politiche monetarie e fiscali potevano quindi essere liberamente orientate al conseguimento dell’obiettivo della piena occupazione. Eventuali squilibri dei pagamenti internazionali, la cui origine era in ogni caso circoscritta alle partite correnti della bilancia dei pagamenti, sarebbero stati corretti anche grazie all’intervento del Fondo monetario. I paesi avrebbero anche potuto far ricorso a controlli sui movimenti di capitale che non solo non erano banditi dagli statuti del Fondo, ma al contrario erano visti con un certo favore nella misura in cui consentivano di mantenere ulteriori margini di manovra per le politiche macroeconomiche e contenere flussi speculativi e potenzialmente destabilizzanti. Lo sviluppo limitato dei mercati finanziari internazionali, soprattutto nella componente di medio e lungo periodo, poteva però porre problemi di rilievo ai paesi in via di sviluppo, per i quali il risparmio interno era manifestamente insufficiente a finanziare gli investimenti necessari per la crescita. A questa lacuna rispondeva la creazione della Banca mondiale che, insieme a un auspicato ampio flusso di aiuti da parte dei paesi più industrializzati, avrebbe contribuito a coprire lo squilibrio finanziario dei paesi più poveri. L’obiettivo di questo assetto istituzionale era tutto sommato allo stesso tempo ambizioso e limitato: assicurare uno sviluppo equilibrato al sistema di scambi internazionali al riparo da ritorni protezionistici e da squilibri nel sistema dei pagamenti internazionali. La scarsa integrazione economica, non solo dal lato degli scambi di beni e servizi ma anche rispetto ai movimenti di capitali e di persone, lasciava ampi margini alle politiche sociali e di tassazione a livello nazionale. Non si ravvisava quindi l’esigenza di un loro coordinamento. La liberalizzazione degli scambi internazionali e un volume sostenuto di aiuti pubblici ai paesi in via di sviluppo avrebbero infine favorito una crescita sufficientemente rapida di questa fascia di paesi, anche in assenza di ampi flussi di capitali privati.

 

Un sistema che richiede riforme

È il successo stesso degli assetti di Bretton Woods a minarne le fondamenta. Lo sviluppo economico,  commerciale e finanziario che segue alla seconda guerra mondiale porta a una crescita ancora più rapida dei movimenti di capitale, un fatto che modifica in maniera radicale una delle equazioni fondamentali del sistema. In primo luogo, l’accresciuta mobilità dei capitali comporta l’abbandono del sistema di tassi di cambio fissi, nella misura in cui i governi dei paesi industrializzati non appaiono disposti a rinunciare alla loro autonomia in materia di politica monetaria. In secondo luogo, il rapido sviluppo dei mercati internazionali offre nuove prospettive ai paesi emergenti che possono ora prendere a prestito su tali mercati per finanziare il loro processo di crescita. L’instabilità dei tassi di cambio al «centro» del sistema – fra dollaro, yen e monete europee – rende però assai precaria la situazione dei paesi che si affacciano alle soglie dei mercati finanziari internazionali. Il dilemma che si pone a questa fascia di paesi in materia di regimi di tassi di cambio è assai poco allettante. Fissare il cambio vuol dire esporsi al rischio di perdite indesiderate di competitività semplicemente perché si è nel frattempo modificata la parità fra le valute al centro. La volatilità dei cambi rischia poi di complicare enormemente la politica di gestione del debito estero, immancabilmente denominato in valuta, sia esso pubblico o privato. Anche la strategia di fissare il cambio rispetto a un paniere di valute non risolve che in maniera molto parziale questi problemi. L’alternativa, la libera fluttuazione del cambio, non è in generale praticabile in un contesto in cui può dare luogo ad ampie variazioni dei cambi con effetti dirompenti sia sull’attività reale sia sul servizio del debito pubblico. In ultima istanza, i paesi della periferia pagano a caro prezzo quello che è stato definito il loro peccato originale, vale a dire l’incapacità da parte sia del settore pubblico che di quello privato di finanziarsi in moneta nazionale. I gradi di libertà nella conduzione delle politiche economiche mutano e non di poco anche nei paesi industrializzati. L’accresciuta mobilità dei capitali pone forti vincoli anche alla politica fiscale: i paesi con politiche di bilancio poco disciplinate sono spesso soggetti all’immediata punizione dei mercati con un aumento dei tassi di interesse o un deprezzamento del cambio. La crescente integrazione commerciale rende le fortune di imprese e lavoratori più esposte a fluttuazioni della competitività a livello internazionale. Si accresce quindi l’esigenza di un intervento dello Stato proprio nel momento in cui la crescita rallenta e si manifesta l’insostenibilità delle promesse in campo sociale legificate nei decenni precedenti. Contestualmente, la globalizzazione dei mercati – nella misura in cui si traduce in una maggior mobilità delle imprese, dei capitali e delle persone fisiche – inizia a erodere, come ha ricordato di recente Vito Tanzi in un suo bel volume, le basi imponibili dei sistemi fiscali. Gli effetti più significativi di questo processo si manifestano in una modifica della struttura di tali sistemi, con una riduzione del carico fiscale sui redditi dei fattori più mobili e in un onere crescente sui fattori relativamente immobili, quali il lavoro. Emblematica del primo fenomeno è l’introduzione nei paesi scandinavi della dual income tax che tassa con un’aliquota ridotta (il 20%) i redditi finanziari; ancor più estrema è la riforma fiscale proposta dal governo italiano che prevede di tassare i redditi di capitale con un’aliquota unica pari al 12,5%. L’incremento delle pressione fiscale sui redditi meno mobili è evidente invece nell’aumento dei contributi previdenziali, il cui peso sul PIL è salito nella media dei paesi OCSE dal 16% nel 1965 al 25% nel 1996. In buona sostanza, la capacità di un sistema sempre più interdipendente di fornire un livello adeguato dei global public goods in materia di politiche sociali, di una tassazione equa e, andrebbe aggiunto, di protezione ambientale è sempre più a rischio.

Cresce infine la consapevolezza delle asimmetrie di un sistema in cui i processi di integrazione hanno privilegiato due direttrici: la mobilità dei capitali e gli scambi di beni. Le migrazioni, che gli storici ci insegnano aver svolto un ruolo chiave nel favorire i processi di convergenza economica fra paesi ricchi e paesi poveri nel diciannovesimo secolo, hanno in questa fase del processo di globalizzazione un ruolo del tutto marginale. Il ridimensionamento del ruolo delle migrazioni non riflette una minore mobilità del lavoro a livello internazionale. Al contrario, la diffusione delle informazioni sulle condizioni di vita dei paesi più ricchi, il calo dei costi di trasporto e di comunicazione, l’allargarsi dei differenziali di reddito fra paesi ricchi e poveri sono tutti fattori che alimentano la propensione a emigrare. Quello che è effettivamente cambiato rispetto all’inizio del ventesimo secolo e agli anni Cinquanta e Sessanta è l’atteggiamento dei paesi industrializzati, soprattutto di quelli europei, che hanno perseguito una politica di crescenti restrizioni nei confronti dei flussi migratori. Non solo. Negli ultimi anni è prevalso nei paesi più ricchi l’orientamento di favorire i flussi d’immigrazione più qualificata, con grave detrimento dei paesi in via di sviluppo che soffrono doppiamente per la fuga di cervelli e la mancanza della valvola di sfogo delle migrazioni. In complesso, i paesi in via di sviluppo hanno molto da recriminare sugli assetti istituzionali del nuovo ordine economico mondiale. Alla liberalizzazione dei movimenti di capitale e alla crescente vulnerabilità della periferia a fenomeni di instabilità di tali flussi non ha corrisposto una volontà parallela di rafforzare il ruolo di prestatore di ultima istanza del Fondo monetario, se non nei momenti in cui ad essere minacciate erano le istituzioni finanziarie dei paesi industrializzati. La liberalizzazione del commercio internazionale, che peraltro rappresenta uno dei più grandi successi della politica del dopoguerra e che è stata ulteriormente rafforzata dalla creazione nell’Organizzazione mondiale per il commercio nel 1994, ha interessato però in maniera relativamente marginale quei gruppi di prodotti – tessili, abbigliamento, agricoltura – in cui più evidente è il vantaggio comparato dei paesi più poveri. Infine, i flussi migratori rimangono di fatto al margine del processo di globalizzazione, in netto contrasto con quanto era accaduto all’inizio del ventesimo secolo e nel secondo dopoguerra.

 

Gli errori da evitare

Sintetizzando le considerazioni precedenti, è manifesta oggi l’esigenza di una riforma profonda delle istituzioni internazionali che elimini o perlomeno riduca le asimmetrie che penalizzano i paesi in via di sviluppo, che consenta contestualmente di mantenere un’offerta adeguata dei global public goods in termini di politiche sociali, fiscali e ambientali ma che allo stesso tempo non comprometta quegli aspetti del sistema di Bretton Woods che hanno contribuito enormemente alla crescita del reddito e alla riduzione della povertà negli ultimi sessant’anni. Non sono però le richieste velleitarie – lo smantellamento delle istituzioni di Bretton Woods – da parte di frange contestatrici a mettere a repentaglio la capacità del sistema di svolgere le proprie funzioni in maniera equa ed efficace. Altrettanto se non forse ancor più dannosi, nella misura in cui legittimano le critiche più estreme, sono i maldestri tentativi di riforma da parte dei paesi industrializzati. Si consideri in particolare la tendenza ad attribuire alle istituzioni più «efficaci» (OMC, Fondo monetario) compiti nuovi che - se rispondono forse a esigenze potenzialmente valide - travalicano il mandato e le competenze di queste istituzioni e ne minano la stessa legittimità politica e istituzionale. Valga per tutti il caso dei diritti di proprietà intellettuale la cui difesa, su pressione soprattutto statunitense, è stata affidata alla OMC, nonostante esistessero altre agenzie nell’ambito del sistema delle Nazioni unite con il compito di occuparsi proprio di tali tematiche. L’OMC si è così trovata, suo malgrado, a difendere l’indifendibile, vale a dire lo sfruttamento a danno dei paesi più poveri dei diritti di proprietà intellettuale delle case farmaceutiche. Un caso per molti versi analogo è il tentativo di attribuire alla OMC il diritto di imporre sanzioni commerciali ai paesi che non ottemperano agli standard di lavoro: si introduce in questo modo un legame ingiustificato da un punto di vista analitico e pericoloso da un punto di vista politico fra politiche del lavoro e politiche commerciali. L’esempio dei labour standards mette in luce un altro rischio nel processo di riforma, quello di porre l’accento su meccanismi di sanzione invece che su incentivi per conseguire un certo insieme di obiettivi. Fu proprio questo l’errore che portò al fallimento di Seattle. Si cercò in quella occasione non solo di assegnare a una istituzione (l’OMC) compiti impropri, ma si pretese anche di perseguire scopi altrimenti meritevoli con strumenti quali le sanzioni che possono sortire effetti opposti rispetto a quelli desiderati sia politicamente sia economicamente (si pensi solo alle conseguenze dell’imposizioni di sanzioni commerciali sul lavoro infantile).

 

Linee guida per una strategia di riforma e il rafforzamento del quarto pilastro sociale

Le organizzazioni internazionali hanno a disposizione diverse tipologie di strumenti per espletare i loro compiti istituzionali: la vigilanza sul comportamento dei propri membri (Fondo monetario e OMC), i finanziamenti condizionati all’attuazione di date politiche (Fondo monetario e Banca mondiale), l’imposizione di sanzioni nei confronti dei paesi che non ottemperino ai propri impegni (OMC). L’ILO, che dovrebbe costituire il quarto pilastro del sistema economico internazionale, non può contare su nessuno di questi strumenti. L’unico strumento a disposizione dell’ILO è l’attività di persuasione nei confronti dei paesi membri. È indispensabile che si ponga rimedio a questa lacuna creando da un lato un sistema di sorveglianza multilaterale sulle politiche sociali dei paesi membri dell’ILO e dall’altro fornendo all’ILO (anche in collaborazione con la Banca mondiale) le risorse necessarie per promuovere lo sviluppo sociale dei paesi più poveri. La volontà ripetutamente espressa da parte dei paesi industrializzati di incrementare i flussi di aiuti ai paesi in via di sviluppo potrebbe esprimersi in chiave genuinamente multilaterale con un aumento delle risorse dell’ILO. Si promuoverebbe così lo sviluppo sociale nei paesi più poveri, eliminando però il collegamento innaturale e pericoloso fra politiche commerciali e politiche sociali. All’ILO andrebbero affidati anche altri compiti, in particolare la definizione di un quadro multilaterale in cui collocare nuove norme che regolino uno sviluppo equilibrato dei flussi migratori.

 

L’armonizzazione fiscale

Non esistono oggi le condizioni politiche e forse neppure sufficienti giustificazioni economiche per creare una nuova istituzione internazionale (la World Tax Organization, un’altra OMC!) con il compito di armonizzare le politiche tributarie e soprattutto evitare che il fulcro dell’imposizione venga a gravare sui redditi dei fattori meno mobili. È possibile però, ragionando in termini forse meno ambiziosi ma forse altrettanto se non più efficaci, pensare a rafforzare le occasioni di scambio, confronto e vigilanza sull’evoluzione dei sistemi fiscali, ad esempio nell’ambito dell’apposito Dipartimento presso il Fondo monetario. Compito di questo forum sarebbe anche quello di agevolare l’uniformazione delle basi imponibili (non delle aliquote la cui determinazione rimarrebbe prerogativa dei governi nazionali) sui redditi da capitale e sui redditi d’impresa. Si tratterebbe di un passo avanti di rilievo nella misura in cui si faciliterebbe enormemente lo scambio di informazioni fra diversi sistemi e si ridurrebbero così gli spazi di elusione ed evasione. L’esperienza all’interno degli Stati Uniti mette in luce come anche in presenza di una completa integrazione economica l’uniformità delle aliquote fra Stati non è essenziale per contenere l’evasione fiscale a condizione che si accompagni a un’uniformità delle basi imponibili e, di riflesso, a un efficace scambio di informazioni.

 

I mercati finanziari e il Fondo monetario

L’apertura ai mercati finanziari internazionali è foriera di troppi benefici in termini di maggiori consumi, investimenti, trasferimenti di tecnologia, per potervi rinunciare. Un ritorno alla situazione del dopoguerra con scarsa mobilità dei flussi finanziari e controlli diffusi sui movimenti di capitale sarebbe non solo irrealistica ma dannosa. È inevitabile anche rinunciare al progetto di stabilizzare i tassi di cambio fra i paesi della triade (Giappone, USA e Europa) che pur porterebbe qualche beneficio ai paesi in via di sviluppo in termini di maggior stabilità finanziaria. Né la Federal Reserve, né la Banca centrale europea accetterebbero di fissare o anche di controllare i tassi di cambio in quanto si limiterebbe di molto la loro autonomia in materia di politica monetaria. Questa situazione, come si è rilevato, pone i paesi emergenti di fronte a una scelta difficile. Un sistema di tassi di cambio fissi li espone al rischio sempre più frequente di crisi valutarie. La gestione di un sistema di cambi flessibili è enormemente complicata dal fatto che il debito estero, pubblico e privato, è denominato in valuta estera. In questo contesto, una tassa (la cosiddetta Tobin tax) sui flussi di capitale rischierebbe di essere controproducente nella misura in cui assottigliasse ulteriormente i mercati dei cambi e li rendesse ancora più volatili. È giusto incoraggiare i paesi in via di sviluppo ad aprirsi ai movimenti di capitale e a sfruttarne le opportunità. È indispensabile però allo stesso tempo offrire a questi paesi una forma di protezione contro la volatilità e i possibili fenomeni di contagio finanziario che da questa maggiore apertura possono derivare. Va rafforzato quindi e non indebolito il ruolo del Fondo monetario come prestatore di ultima istanza. Per contenere i problemi di azzardo morale che questo rafforzamento rischia di creare va accelerata la definizione di procedure concorsuali a livello internazionale che agevolino la risoluzione delle difficoltà legate al servizio del debito sovrano.

 

La liberalizzazione degli scambi internazionali

Vanno riprese con vigore le politiche di liberalizzazione nell’ambito dell’OMC. Il principio di reciprocità delle concessioni, nonostante sia oggetto di forti critiche da parte degli economisti, secondo i quali anche una liberalizzazione unilaterale è foriera di grandi benefici, ha funzionato egregiamente negli ultimi cinquantacinque anni e dovrebbe continuare a costituire il cardine delle politiche di liberalizzazione. Il rispetto degli impegni nel settore agricolo e nel tessile-abbigliamento costituirà il banco di prova della reale volontà dei paesi industrializzati di procedere sulla strada della liberalizzazione degli scambi. Anche i paesi in via di sviluppo dovranno però accettare che il loro ruolo nell’OMC non si può esaurire in quello di demandeurs. Preoccupa non poco però che le sirene protezionistiche facciano breccia anche all’interno di alcuni governi, come quello italiano, che peraltro si dichiarano apertamente liberali. Il protezionismo non crea e non difende posti di lavoro. La lezione della storia è esattamente il contrario; il protezionismo distrugge occupazione e benessere.

In estrema sintesi, la grande sfida per la politica economica internazionale è riformare le istituzioni internazionali alla luce delle nuove esigenze che sono andate maturando soprattutto in questi ultimi due decenni: l’esigenza di fornire una rete di protezione efficace a quei paesi emergenti che si affacciano sempre più di frequente alle soglie dei mercati finanziari internazionali, la necessità di uno sviluppo simmetrico degli scambi internazionali che tuteli gli interessi di tutti i paesi, la necessità di riformare i nostri sistemi di tutela sociale per adattarli alle mutate condizioni dell’economia mondiale. Solo così si eviterà di creare le condizioni per una reazione di rigetto del processo di globalizzazione che penalizzerebbe non solo i paesi più deboli, ma anche quelli industrializzati che proprio da una più stretta integrazione a livello mondiale hanno trovato la fonte principale del loro benessere.

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