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Vino nuovo in botti vecchie. Il semiparlamentismo per chiudere la transizione italiana

Written by Sergio Fabbrini Wednesday, 01 January 2003 02:00 Print

L’Italia è ancora in piena transizione istituzionale. Naturalmente, è bene non confondere la transizione con la crisi. Infatti, la seconda coincide con la messa in discussione di un equilibrio politico-istituzionale vecchio, mentre la prima rinvia alla ricerca di un equilibrio politico-istituzionale nuovo. Nel caso italiano, la crisi è coincisa con la messa in discussione del modello consensuale di democrazia, mentre la transizione rinvia alla istituzionalizzazione di un modello competitivo di democrazia.

 

La transizione italiana

L’Italia è ancora in piena transizione istituzionale. Naturalmente, è bene non confondere la transizione con la crisi.1 Infatti, la seconda coincide con la messa in discussione di un equilibrio politico-istituzionale vecchio, mentre la prima rinvia alla ricerca di un equilibrio politico-istituzionale nuovo. Nel caso italiano, la crisi è coincisa con la messa in discussione del modello consensuale di democrazia, mentre la transizione rinvia alla istituzionalizzazione di un modello competitivo di democrazia. Infatti, nelle democrazie consolidate occidentali, sono registrabili due predominanti modelli di organizzazione del processo politico-decisionale:2 quello basato sull’inclusione di tutte le minoranze rilevanti in quest’ultimo (democrazia consensuale) e quello basato sull’esclusione della minoranza da quest’ultimo (democrazia competitiva). Che poi significa che la seconda democrazia si basa sull’«alternanza» al governo di opzioni politiche alternative, mentre ciò non avviene nella prima democrazia. Anche se l’Italia postbellica ha realizzato un proprio modello di democrazia consensuale, nondimeno essa, al pari degli altri paesi a democrazia consensuale, non ha registrato alcuna alternanza al governo nazionale fino all’inizio degli anni Novanta.

In Italia, l’assenza dell’alternanza ha avuto un’implicazione istituzionale inequivocabile: l’instabilità dei governi.3 Tra il 1945 e il 1989 si sono avuti ben 43 governi che sono rimasti in carica in media 12,3 mesi. Al contrario, ciò che ha connotato e connota le democrazie competitive è la stabilità dei governi, tant’è che, per fare un esempio, la Gran Bretagna ha registrato, nello stesso periodo di tempo, 16 governi che sono rimasti in carica in media 32,8 mesi. Vi sono diverse ragioni per considerare la stabilità come un attributo importante della democrazia. Ne ricordo almeno due (che ogni riformatore dovrebbe sempre tenere a mente). Innanzitutto perché, anche se non vi è un nesso di causa-effetto, la stabilità è una condizione della «decisionalità» governativa: è difficile prendere decisioni importanti quando la prospettiva del decisore è di breve periodo. La scarsa decisionalità del governo è un problema per la democrazia, ma soprattutto lo è per il centrosinistra. Se è vero che quest’ultimo vuole rappresentare i ceti deboli nel mercato e nella società, è ancora più vero che esso abbisogna di un governo decidente per potere riequilibrare gli interessi forti nell’uno e nell’altra (ovvero la loro influenza sul processo decisionale). In secondo luogo, perché la stabilità è una condizione per avere un «governo» responsabile. Nelle democrazie dove i governi durano poco e cambiano in continuazione è difficile che essi rendano conto di ciò che fanno o non fanno. L’instabilità è un incentivo all’opacità dei comportamenti dei singoli ministri e del governo nel suo complesso. L’irresponsabilità dei governi è un problema per la democrazia, ma soprattutto lo è per il centrosinistra. Se è vero che quest’ultimo vuole dare voce alla cultura del rendiconto, è ancora più vero che esso abbisogna di un sistema di governo che renda possibile stabilire «chi è responsabile di cosa». In democrazia non dovrebbero esserci decisori sottratti al rendiconto. A meno che non vi siano delle ragioni sistemiche che consiglino diversamente, come è il caso delle democrazie divise. Qui – e penso all’Italia postbellica – «sopravvivere democraticamente» è (stato) prioritario rispetto al «governare responsabilmente».

Tuttavia, nel nostro paese, tali giustificazioni sistemiche al governo debole e irresponsabile sono sparite da tempo. Così come sono sparite le condizioni che avevano giustificato l’assenza dell’alternanza. Tanto è vero che, già agli inizi degli anni Novanta, i movimenti referendari si erano mobilitati in nome della democrazia dell’alternanza, chiedendo che i governi venissero «scelti», immediatamente, dai cittadini durante le elezioni, e non più «fatti e disfatti» dai partiti «dopo le elezioni». Tuttavia, se con la riforma elettorale del 1993 il modello consensuale di democrazia è stato abbandonato (per via dell’alternanza al governo che si è finalmente realizzata), nondimeno l’assenza di una successiva riforma istituzionale ha impedito che quel modello venisse sostituto con uno competitivo di democrazia (per via della natura farraginosa delle coalizioni che hanno governato dopo il 1996). E il consensualismo, che aveva connotato (e vincolato) la democrazia postbellica, sembra essersi ora trasferito all’interno delle principali coalizioni politiche. Se è vero che con le elezioni del 1996 si è avviato un bipolarismo elettorale relativamente stabile, ben tre primi ministri si sono comunque succeduti nella prima legislatura della transizione (1996-2001), mentre l’unico primo ministro che si profila nell’attuale legislatura deve la propria preminenza più a ragioni extrapolitiche che al funzionamento del sistema di governo.

Dunque, è necessario concludere la transizione istituzionale. Ed è necessario soprattutto per il centrosinistra che non dispone di risorse extrapolitiche per far funzionare le istituzioni governative in modo competitivo (ma anche il centrodestra sa bene che non potrà sempre contare su un primo ministro con risorse di potere personale tali da tenere sotto controllo le rivalità interne alla propria coalizione). Eppure non mancano, nel centrosinistra, coloro che contrastano «qualsiasi» riforma istituzionale realizzata con «questo» centrodestra. Riecheggiando Sharon che rifiuta di trattare con Arafat, questi ultimi sembrano sostenere che le riforme si fanno solamente con gli interlocutori «di proprio gradimento». Dimenticando che gli interlocutori indesiderati controllano la maggioranza parlamentare e che, poiché in parlamento è iniziata la discussione sulla riforma del sistema di governo, essi potrebbero approvarne una a loro misura. E se per di più tale riforma avrà un qualche carattere «presidenziale», essi avranno anche la possibilità di farla approvare dagli elettori nel referendum che seguirà l’approvazione parlamentare. Ma se così è, come si fa a proporre al centrosinistra, che è l’opposizione parlamentare, di ritirarsi sull’Aventino? Non sarebbe meglio andare al confronto parlamentare con un progetto di riforma istituzionale capace di concludere in modo soddisfacente la transizione, cioè di dare vita a governi stabili e responsabili?

 

Consensualismo e sistema di governo

Cominciamo dall’inizio. Ho definito come «consensuale» il sistema di governo dell’Italia postbellica. Che caratteristiche istituzionali ha un sistema di governo di questo tipo? Va da sé che un sistema istituzionale non nasce bello e pronto, ma è il risultato di un intreccio di regole formali e pratiche politiche che finisce per dare gradualmente vita ad un assetto stabile di vincoli e di opportunità. Il nostro sistema istituzionale consensuale si è venuto a connotare per le seguenti caratteristiche strutturali. Primo, «per la diffusione del potere decisionale in più arene istituzionali», in coerenza con la logica propria di un assetto istituzionale policentrico. Secondo, «per la condivisione del potere decisionale da parte di una pluralità di attori politici», in coerenza con la modalità propria di un processo politico inclusivo. Terzo, «per la formazione di maggioranze legislative differenziate in arene distinte», in coerenza con l’esigenza propria di una politica antimaggioritaria. Un sistema di governo policentrico, al cui interno le decisioni vengono prese da più attori, ognuno dei quali legittimato ad entrare in maggioranze contrapposte, è un sistema che funziona sulla base di una necessaria e prolungata negoziazione politica (tra partiti e all’interno di ognuno di essi). Una negoziazione imposta dai «poteri di veto» di cui gli attori in essa coinvolti sono dotati, ovvero dalle risorse istituzionali che essi possono utilizzare per fare sentire la propria voce nel processo decisionale.

Dunque, il nostro, come gli altri sistemi di governo consensuali democratici, si è venuto a configurare come un sistema «a poteri di veto molteplici», dove per potere di veto occorre intendere la capacità che ha un attore politico o istituzionale di interrompere o rinviare una decisione indesiderata o che potrebbe penalizzarlo.4 I poteri di veto sono diffusi là dove le democrazie debbono proteggersi da se stesse. Un potere di veto infatti viene introdotto, o riconosciuto, per ragioni difensive, e non già offensive. La sua diffusione si è avuta in sistemi politici basati sulla reciproca sfiducia tra i partiti (se non addirittura tra le loro componenti interne). Come è proprio delle società connotate da fratture etniche, religiose o linguistiche (si pensi al Belgio, alla Svizzera, a Israele, o all’Olanda e all’Austria almeno fino agli anni Settanta). O da fratture ideologiche, riflesso interno di esterni contrasti geostrategici, come è stato il caso della Francia della IV repubblica, della Finlandia e dell’Italia postbellica. In entrambi i casi si è registrata una forte tendenza ad includere il maggior numero di attori rilevanti nel processo decisionale. Con la differenza, però, che, nel primo tipo di democrazie, tale inclusione ha portato a governi di larga maggioranza. Mentre, nel secondo tipo di democrazie, tale inclusione ha portato alla formazione di maggioranze parlamentari di fatto più ampie di quelle governative. In entrambi si è finito per alterare la distinzione tra governo e opposizione.

Peraltro, sistemi a poteri di veto molteplici si sono istituzionalizzati anche in paesi, come gli Stati Uniti, che non hanno conosciuto né l’uno né l’altro tipo di fratture, ma che tuttavia hanno dovuto governare una complessità sociale e territoriale senza equivalenti in altre democrazie.5 Ma se negli Stati Uniti l’antimaggioritarismo del sistema di governo è stato accompagnato da una cultura politica coerentemente liberale sin dalla fondazione della nuova repubblica, così non è avvenuto nelle democrazie europee consensuali postbelliche. In realtà, in queste ultime sono convissute culture politiche diverse e disomogenee tra di loro, anche se il grado di disomogeneità è variato sensibilmente da un paese all’altro. Culture politiche diverse che hanno trovato il loro punto di incontro nella difesa di alcune procedure o convenzioni istituzionali. Nel caso italiano, in specifico, quel punto di incontro ha finito per essere la celebrazione del parlamento in quanto sede privilegiata della decisione governativa. La «teoria» della centralità del parlamento (intesa come possibilità «di governare dal» parlamento, più che di «governare nel» parlamento) aveva così fornito una giustificazione alla «pratica» di associare (o consociare) il maggiore partito di opposizione nella formazione dell’agenda legislativa, senza coinvolgerlo nella composizione dell’esecutivo. Inutile aggiungere che il parlamento era divenuto tanto centrale teoricamente quanto debole istituzionalmente. Perché «il governare dal parlamento» ha significato, nei fatti, «il governare dalle sedi extraparlamentari dei partiti» presenti in parlamento. Basti pensare che, fino al 1998, tutte le crisi governative sono nate fuori dal parlamento e sono state risolte con negoziazioni fuori dal parlamento. Particolare trascurato, chissà perché, dai difensori della centralità di quest’ultimo.

Protetti da un sistema elettorale iper-proporzionalistico (a preferenze multiple), i partiti e le loro correnti hanno potuto progressivamente radicarsi nel sistema istituzionale. Ogni partito, corrente di partito o singolo parlamentare ha potuto coltivare il proprio segmento di elettorato, al riparo da sfide o minacce competitive. Naturalmente, non sono mancati i conflitti tra i vari partiti: anzi, in molti casi essi sono stati radicali e prolungati. Tuttavia, quei conflitti si sono svolti in un contesto così strutturato da rendere la loro soluzione prevedibile. Neppure il conflitto più radicale è riuscito ad alterare l’una o l’altra delle caratteristiche strutturali del sistema istituzionale. Di qui, l’immobilismo sistemico che ha accompagnato la democrazia italiana postbellica, immobilismo che ha portato a una vera e propria ipertrofia sociale e istituzionale dei partiti politici. Il dominio, piuttosto che il governo, dei partiti – la partitocrazia, appunto – si è potuto affermare proprio per l’assenza di una effettiva competizione tra questi, una competizione preclusa da un modello democratico basato su una logica decisamente (ma, per molto tempo, «necessariamente») antimaggioritaria. In una società ideologicamente divisa la democrazia poteva funzionare solamente attraverso un processo decisionale sottoposto a una costante negoziazione tra le élite politiche e sociali. Ma ciò richiedeva una loro permanenza al potere, così da garantire l’affidabilità dello scambio differito. Una permanenza che ha infine favorito la loro trasformazione in vere e proprie oligarchie politiche.6

 

L’Italia verso la democrazia competitiva?

Va da sé che il modello competitivo di democrazia è organizzato secondo una differente logica istituzionale. Parlo di modello competitivo, e non già maggioritario, di democrazia proprio per enfatizzare il suo funzionamento, piuttosto che la sua specifica organizzazione istituzionale. Una democrazia competitiva è connotata dalla possibilità di un’alternanza al governo tra opzioni distinte in quanto inconciliabili. Un’alternanza che si realizza, o che si può realizzare, anche in assenza di un sistema elettorale maggioritario. A condizione, però, che il sistema elettorale proporzionale sia addomesticato, in primo luogo, da una meccanica bipolare del sistema di partito e, in secondo luogo, da alcuni accorgimenti disrappresentativi (come un’alta soglia di accesso per la distribuzione dei seggi e l’esistenza di piccoli collegi plurinominali). Nelle democrazie competitive: (1) il potere decisionale è concentrato esclusivamente nell’arena governativa; (2) il processo decisionale è controllato da pochi attori politici (capo del governo, alcuni ministri e il leader della maggioranza parlamentare); (3) le istituzioni sono politicamente fuse, nel senso che il parlamento e il governo sono tenuti insieme da un’unica e omogenea maggioranza politica. Naturalmente, anche in questo caso, si possono registrare modalità diverse di realizzazione di tale logica istituzionale. La modalità è strettamente maggioritaria in Gran Bretagna e in Australia, ma lo è assai di meno in Canada. Infatti, in quest’ultimo paese, la crescita del potere delle province ha finito per sollecitare una moderazione del maggioritarismo dell’esecutivo, così da includere nel programma di governo gli interessi, o parte di essi, espressi dalle maggioranze specifiche delle singole unità federate (si pensi alle richieste della maggioranza francofona del Quebec riconosciute dai vari governi che si sono succeduti ad Ottawa).

La necessità di conciliare il potere della maggioranza governativa con quello delle maggioranze territoriali è assai comune nelle democrazie competitive non-accentrate dell’Europa continentale, come la Germania e la Spagna. In questi paesi, anche se non vi sono dubbi che il governo sia l’attore decisivo e che il processo decisionale sia sensibilmente verticalizzato, è altrettanto indubbio che il governo nazionale sia costretto a tenere in seria considerazione gli interessi o le proposte avanzati dai vari governi regionali. In Germania, ciò è istituzionalmente inevitabile, visto il potere acquisito dal Bundesrat, il Senato rappresentativo degli esecutivi dei Länder, nella politica di bilancio, oltre che nella politica europea. In Spagna, ciò è politicamente necessario, vista l’influenza che alcune «comunità autonome» sono in grado di esercitare, sia all’interno delle Cortes che nell’opinione pubblica del paese. Ma se si escludono le democrazie competitive non-accentrate, che riconoscono necessariamente alcuni poteri di veto alle unità territoriali interne, le democrazie competitive accentrate, dalla Svezia alla Grecia, tendono a essere strutturate su pochi poteri di veto. Naturalmente, in alcuni di questi paesi (si pensi ai paesi scandinavi) si è registrata una predisposizione a promuovere un largo consenso intorno alle principali scelte del paese, predisposizione resa storicamente inevitabile dalle limitate dimensioni geo-demografiche del paese.7 Ma tale predisposizione non ha impedito alla maggioranza di governo, quando lo riteneva opportuno, di imporre le proprie scelte politiche, nonostante il dissenso dell’opposizione. È inutile precisare che, in questi casi, si tratta di scelte di politica pubblica e non già di scelte istituzionali con implicazioni paracostituzionali. Perché, va da sé, una democrazia competitiva può funzionare solamente se i principali attori politici «conoscono il limite che non si può superare» nell’esercizio del potere di maggioranza.

Ora, nonostante la riforma elettorale del 1993 e nonostante le riforme introdotte nei regolamenti parlamentari, il sistema di governo del periodo successivo al 1996 ha tutt’altro che acquisito le caratteristiche della democrazia competitiva. Infatti, «sebbene il potere decisionale sia meno diffuso all’interno delle due Camere», il bicameralismo indifferenziato e il pluripartitismo al suo interno continuano a generare incentivi comportamentali per mettere in discussione la preminenza dell’arena governativa; «sebbene il processo decisionale non sia più condiviso da maggioranza e minoranza», l’esistenza di coalizioni spurie (ovvero costituite di attori politici tra di loro incongruenti) spinge verso pratiche consociative al loro interno che indeboliscono la coerenza dell’azione governativa; «sebbene la maggioranza sia unica nel parlamento e nel governo», la sua natura strumentale fa sì che la minaccia di maggioranze alternative sia sempre all’orizzonte, così da tenere sotto ipoteca i capi dell’esecutivo. Come si vede, a partire dal 1996 il nostro sistema istituzionale non ha più le caratteristiche consensuali che ha registrato nel lungo periodo postbellico. È cresciuto il ruolo decisionale del governo, e del primo ministro al suo interno. Il rapporto tra governo e parlamento non ha più le caratteristiche orizzontali del passato. Il nostro sistema di governo non è più policentrico. Tuttavia, se esso non è più consensuale, allo stesso tempo quel sistema non è ancora competitivo.

Infatti, se è vero che nel 1996 si era formato un governo per via elettorale (pur con non poche ambiguità, visto che Rifondazione Comunista si era presentata da sola alle elezioni, anche se poi aveva fatto parte della maggioranza in parlamento), è anche vero che quel governo è stato poi sostituito da una nuova maggioranza costituitasi all’interno del parlamento. Una nuova maggioranza che ha poi continuato a condizionare regolarmente i governi D’Alema I e II e quindi il governo Amato, secondo la tradizione del governare dal parlamento. Così, con l’elezione di Berlusconi nel 2001, il governo sembra essere più stabile per ragioni personali e non già istituzionali. È stato il potere personale del primo ministro che gli ha consentito (finora) di controllare la propria coalizione, per lo meno quando essa doveva garantire il sostegno a proposte legislative (come quelle giudiziarie) di sua diretta preoccupazione. Tuttavia, quando questo «vincolo di lealtà» non è stato imposto o percepito come tale, come nel caso delle due leggi finanziarie per l’anno 2002 e, soprattutto, 2003, i partiti parlamentari della maggioranza hanno «rotto tranquillamente le fila», presentando centinaia di emendamenti particolaristici in coerenza con la tradizione consensuale del parlamento italiano. Cosa sarebbe il centrodestra senza Berlusconi? In realtà, qualsiasi altro leader, anche il più capace, incontrerebbe insormontabili difficoltà a tenere unita quella coalizione. Come è avvenuto nella legislatura precedente, senza il suo attuale leader, il centrodestra passerebbe da un primo ministro all’altro.

Insomma, il governo e l’opposizione continuano ad essere sostenuti da coalizioni frammentate, sul piano organizzativo, e spurie, sul piano programmatico. Nonostante il bipolarismo «esterno», le loro componenti continuano ad utilizzare la logica proporzionalistica e minacciano il ricorso al potere di veto per stabilire i reciproci rapporti di forza all’interno della coalizione. Così, il consensualismo (o consociativismo) è uscito dalla porta del parlamento ma è rientrato dalla finestra della maggioranza e dell’opposizione parlamentari. Se il sistema elettorale ha consentito (sia pure con non pochi limiti) all’elettorato di disciplinare il comportamento dei partiti «durante le elezioni», tuttavia il sistema di governo ha fornito a questi ultimi non pochi incentivi per disattendere quella disciplina «dopo le elezioni». La democrazia competitiva è ancora lontana.

 

Il semiparlamentarismo

La transizione non potrà avere una conclusione soddisfacente fino a quando il bipolarismo elettorale non verrà istituzionalizzato attraverso una coerente riforma del sistema di governo. Nel caso italiano (e non già in generale), viste le caratteristiche del sistema di partito emerso dopo il 1996, l’istituzionalizzazione del bipolarismo potrà essere raggiunta solamente con «la scelta popolare del primo ministro insieme all’elezione della sua maggioranza». È basilare che le due elezioni (quella del primo ministro e del parlamento) siano, non solo contestuali, ma anche tecnicamente congiunte. Tale congiunzione può essere attuata in modi diversi.8 Tra di essi vi è quello prospettato da Giorgio Tonini nel suo disegno di legge costituzionale numero 1662 presentato al Senato il 31 luglio 2002.9 Ciò che conta è che il primo ministro scelto sia l’espressione «personale» di una maggioranza parlamentare a lui collegata da un programma preventivamente concordato. Formalmente, si tratta della scelta popolare del primo ministro, piuttosto che della sua elezione diretta. Nei fatti, quella scelta o indicazione equivale ad un’investitura. Così come si parla di elezione diretta del presidente americano, mentre in realtà si tratta di una scelta popolare che si realizza indirettamente attraverso il voto dei grandi elettori (che chiedono il voto indicando il loro candidato presidenziale). Si potrebbe dire «che i parlamentari sono i grandi elettori del primo ministro». Per questo motivo, concluse le elezioni, non sarà necessario passare per il voto formale di fiducia parlamentare al primo ministro e al suo governo. Il presidente della repubblica dovrà prendere atto dei risultati elettorali e dovrà quindi nominare capo del governo il candidato collegato alla maggioranza dei seggi parlamentari.

La «condivisione formale di un comune candidato primo ministro», da parte dei candidati nei collegi uninominali, consente di incollare le coalizioni elettorali di cui fanno parte. Oltre che di nazionalizzarle. Va da sé, l’autorevolezza di quel comune candidato dipenderebbe anche dalle modalità con cui è stato scelto. Certamente sarebbe maggiore se venisse scelto attraverso una vasta consultazione degli elettori della coalizione, cioè attraverso «primarie» coalizionali,10 piuttosto che attraverso una ristretta consultazione tra leader partitici o, peggio ancora, tra giornalisti radiotelevisivi e opinionisti della carta stampata, come pure è avvenuto. Se è vero che un primo ministro scelto dagli elettori difficilmente potrà essere sostituito per via parlamentare da una nuova maggioranza, tuttavia è altrettanto vero che il ruolo del primo ministro dovrà essere protetto istituzionalmente, se si vuole che la volontà degli elettori non venga disattesa. Per questo motivo, «è necessario che il primo ministro sia dotato del potere di scioglimento delle Camere (il cui utilizzo) porterebbe comunque al licenziamento di sé stesso», nel caso si verificasse un contrasto non risolubile tra il governo e parte della sua maggioranza. Come avvenne nel 1998. Se allora Prodi avesse potuto minacciare tale potere, difficilmente Rifondazione Comunista avrebbe abbandonato la maggioranza. E comunque, una volta consumato l’abbandono di Rifondazione Comunista, se si fosse andati a nuove elezioni, sicuramente il centrosinistra le avrebbe vinte. È singolare che, nonostante quella esperienza, ci siano nel centrosinistra non poche resistenze a fornire il primo ministro di tale potere. Come se sciogliere il parlamento, per ritornare agli elettori, coincidesse con il chiuderlo, per ritornare ad un vecchio regime. Ma che idea della democrazia hanno costoro, se temono che siano gli elettori a risolvere un contrasto politico che mette in discussione il governo?

Naturalmente, il governo del primo ministro richiederà una coerente riorganizzazione del parlamento. Innanzitutto, introducendo uno statuto dell’opposizione parlamentare che consenta a quest’ultima, e al suo capo, di chiamare al rendiconto il governo. In proposito, oltre al question time, cruciale è il potere di istituire commissioni d’inchiesta anche contro la volontà della maggioranza. È così, peraltro, che si rafforza il parlamento: il parlamento diventa forte perché forte è l’opposizione che agisce al suo interno. Perché in una democrazia competitiva è l’opposizione parlamentare che controlla il governo, e non già il parlamento in quanto tale. Anche in questo caso, non sarebbe male liberarsi dai modelli ottocenteschi del parlamentarismo liberale. In secondo luogo, differenziando funzionalmente le Camere, se proprio non è possibile trasformare il Senato in Camera delle regioni e delle municipalità. In tal caso, le funzioni di controllo sul governo e sul primo ministro dovrebbero spettare esclusivamente alla Camera bassa. Essa sola, cioè, dovrebbe essere titolare del potere di sfiducia del primo ministro, il cui eventuale esercizio – a maggioranza assoluta dei suoi membri – dovrà condurre al contemporaneo scioglimento dell’intero parlamento. Come si può vedere, si tratta di un potere cruciale, l’unico che può bilanciare quello di scioglimento riconosciuto al primo ministro.

Non si viene così a creare un sistema di governo rigido? E se il primo ministro abusasse del proprio potere, siamo sicuri che il parlamento sarebbe disposto a licenziarlo sapendo che manderebbe a casa anche se stesso? Se per rigidità si intende che i governi non possono essere cambiati a piacimento dal parlamento, allora di sicuro tale sistema di governo è rigido. Sì, esso ha poco in comune con il parlamentarismo consensuale che ha dato all’Italia 43 governi in 44 anni. Ed ha anche poco in comune con il parlamentarismo post-consensuale della precedente legislatura, che ha dato all’Italia 4 governi in 5 anni. Tuttavia, esso non potrà avere la rigidità di un sistema presidenziale, in cui il presidente è licenziabile solamente attraverso l’impeachment giudiziario. Se è vero che la scelta popolare del primo ministro è vincolante, tale vincolo può essere istituzionalizzato in gradi e modi diversi. Non solo perché dovranno essere previsti casi in cui il licenziamento o le dimissioni del primo ministro sono motivati da ragioni personali (nel caso di malattia), così che la sua sostituzione non porterà automaticamente allo scioglimento del parlamento. Ma soprattutto perché si possono introdurre accorgimenti che rendano più flessibile il vincolo elettorale. Ad esempio, come prevede il disegno legge di Giorgio Tonini,11 la maggioranza parlamentare può sfiduciare il primo ministro in carica per sostituirlo con un altro senza sciogliere il parlamento, anche il primo avrà poi il potere di decidere (entro una settimana) se accettare o meno questo cambiamento. Ovvero di ricorrere a nuove elezioni se non lo accettasse. Comunque, è singolare che a temere la rigidità sia soprattutto il centrosinistra, il quale è andato «flessibilmente» ad una sonora sconfitta elettorale nel 2001 anche per aver cambiato quattro governi in una legislatura. Non è meglio vincere le elezioni che cambiare mediamente il governo ogni 15 mesi?

Tale sistema di governo può essere definito, ed è stato definito, in vari modi: come «semiparlamentare»,12 «neoparlamentare»,13 «parlamentarismo presidenziale», o come «premierato elettivo». Preferisco la prima definizione, proprio per mettere in evidenza che esso preserva la logica propria del sistema parlamentare (e cioè che senza il consenso del parlamento il governo non può esercitare il proprio compito), sebbene la mitighi attraverso l’investitura popolare del capo dell’esecutivo. In questo modo, il governo viene scelto dall’elettorato, ma viene controllato dal parlamento (cioè dall’opposizione parlamentare). Essendo scelto dagli elettori, è a questi ultimi che il governo dovrà rendere conto. Tuttavia, il parlamento avrà la possibilità di «tirare il freno a mano» prima di quel rendiconto, se il governo non rispetterà i patti con la sua maggioranza o le regole del sistema costituzionale. Insomma, «il vino nuovo» (della scelta popolare del primo ministro) viene travasato nelle «botti vecchie» (del parlamentarismo). Botti vecchie ma efficaci. Basti pensare che un aspetto cruciale del governo semiparlamentare è quello di preservare il ruolo di garanzia istituzionale del presidente della repubblica, ruolo che è di basilare importanza in un paese come il nostro.

Come si può vedere, tale governo semiparlamentare è coerente con l’organizzazione dei governi regionali e comunali che si sono istituzionalizzati in Italia nell’ultimo decennio, rappresentando, anzi, di questi ultimi un vero e proprio sviluppo su scala nazionale.14 Esso, quindi, risulterebbe familiare all’elettorato, che da un decennio elegge i capi degli esecutivi municipali e poi regionali.15 È evidente, altresì, che il governo del primo ministro è coerente anche con una tendenza che si è imposta con regolarità nel corso degni anni Novanta. Una tendenza quindi affermatasi nelle elezioni del 2001 con l’indicazione anticipata del candidato primo ministro da parte delle due principali coalizioni politiche. Anche qui, è singolare che i critici di centrosinistra del semiparlamentarismo non si siano accorti di tale evoluzione di fatto del nostro sistema politico. Si oppongono alla scelta popolare del primo ministro, in nome di un assemblearismo che non c’è più da tempo. Invece di preoccuparsi di regolare quella evoluzione, pensando a come orientarla democraticamente, fanno finta di non vederla. E così quella tendenza alla personalizzazione del governo continua a procedere sregolatamente, assumendo connotati sempre più populistici. Niente di male. Ma quando decideranno di togliersi il prosciutto dagli occhi?

 

Il semiparlamentarismo e i suoi rivali

Il tratto connotante del semiparlamentarismo è dunque il seguente: la scelta popolare del primo ministro insieme all’elezione della sua maggioranza. Con il semiparlamentarismo si afferma il principio che sono gli elettori a scegliere i governi e le opposizioni, affidando poi al parlamento il compito di regolare e controllare le relazioni tra di essi. Va da sé che ciò avviene, de facto, sia nelle democrazie maggioritarie bipartitiche (come la Gran Bretagna) che nelle democrazie competitive bipolari (come la Germania e la Spagna). In entrambi i casi, non c’è bisogno dell’indicazione formale del primo ministro per dare vita ad un governo di maggioranza «per via elettorale». Sia quando i partiti sono due e internamente disciplinati e sia nel caso in cui le coalizioni sono costituite di pochi partiti gerarchicamente alleati, è evidente che primo ministro sarà il leader del partito che ha vinto le elezioni, nel primo caso, o il leader del partito più forte della coalizione che ha vinto le elezioni, nel secondo. In entrambi i casi, il sistema di partito è stabilmente strutturato in senso bipartitico o bipolare, così da incanalare competitivamente le preferenze degli elettori. Naturalmente, là dove il governo viene scelto dagli elettori, un cambiamento parlamentare della maggioranza di governo viene interpretato, da tutti gli attori rilevanti del sistema, come una ragione per sciogliere le Camere e promuovere nuove elezioni. Basti ricordare, in proposito, il caso assai noto dello scioglimento del Bundestag nel 1982, dopo che i liberali avevano deciso di abbandonare l’alleanza con i socialdemocratici per passare nel campo dei cristiano-democratici.16

Naturalmente, è vero che finora lo scioglimento del parlamento è stato tutt’altro che inevitabile, nelle democrazie competitive, quando una maggioranza ha deciso di sostituire il proprio leader. Come è avvenuto, ad esempio, in Gran Bretagna nel 1990, quando il gruppo parlamentare conservatore decise di sostituire il primo ministro in carica, Margaret Thatcher, con altro leader, John Major. Tuttavia, è anche vero che questi casi, non solo sono stati rarissimi nel passato (Margaret Thatcher fu sostituita dopo undici anni ininterrotti di governo, e non dopo pochi mesi o due anni), ma lo saranno ancora di più nel futuro. Basti pensare che lo stesso partito conservatore inglese, con le riforme introdotte nel marzo del 1998 dal suo leader William Hague (sulla base di un documento intitolato «Fresh Future»), ha sottratto la selezione del proprio leader dalle mani del gruppo parlamentare per consegnarla a quelle dei membri del partito. Infatti, nel nuovo sistema, il gruppo parlamentare ha il potere di scegliere, attraverso ripetute votazioni, due candidati per la leadership, ma la scelta finale tra di essi spetta poi ai membri del partito attraverso un voto postale. Come è stato osservato da due studiosi inglesi, «il nuovo sistema rende di gran lunga più difficile, rispetto al passato, deporre i leader in carica».17 Ma se così è, come può Sartori scrivere che «il premier inglese può essere tranquillamente cambiato in corso d’opera»?18 Per di più, se si allarga la comparazione, vale la pena di ricordare che, in media, un primo ministro è rimasto in carica, tra il 1945 e il 1997, 1891 giorni in Gran Bretagna, 2990 in Germania, 2293 in Spagna, 2642 in Svezia e 801 giorni in Italia, ultima in graduatoria.19

L’evoluzione semiparlamentare dei parlamentarismi tedesco e spagnolo è talmente pronunciata che essa ha finito per svuotare di significato politico anche la stessa clausola costituzionale della «sfiducia costruttiva». Come è successo nel 1982 in Germania, in questi paesi si è affermato il principio che un cambiamento del governo non è legittimo se non è scelto dagli elettori. Le democrazie elettorali contemporanee hanno davvero poco in comune con quelle dell’immediato dopoguerra. I processi di trasformazione sociale e cognitiva si sono così sviluppati da rendere sempre meno proponibile un’interpretazione paternalistica della politica. Non spetta più ai partiti fare e disfare i governi come è avvenuto nell’Europa prima liberale, e poi democratica della seconda metà del XIX e della prima metà del XX secolo. Quell’esperienza di democrazia protetta, in cui il processo politico si esauriva nelle relazioni interpartitiche, è riproducibile solamente nelle condizioni di società irrimediabilmente divise. Dove così non è, come ad esempio in Italia, i partiti debbono abbandonare in fretta le loro predisposizioni elitarie, se non vogliono essere portati via dal vento populista. Infatti, come è stato ben argomentato,20 l’elitismo ha contribuito non poco ad alimentare il populismo. Non è scritto da nessuna parte che la democrazia debba oscillare tra l’elitismo e il populismo.

In Italia, purtroppo, non vi sono le condizioni per una evoluzione di fatto verso il semiparlamentarismo. Non solo non abbiamo il bipartitismo, ma lo stesso bipolarismo è costantemente incrinato dal pluripartitismo interno alle due principali coalizioni. Coloro che vorrebbero portare in Italia il modello parlamentare tedesco o spagnolo si dimenticano sempre di considerare, chissà perché, un particolare rilevante, ovvero che il nostro sistema di partito ha poco o niente in comune con quello tedesco e con quello spagnolo. Per questo motivo, proprio per disciplinare il pluripartitismo interno alle nostre due maggiori coalizioni, la democrazia italiana ha bisogno di un accorgimento istituzionale ulteriore: ovvero ha bisogno di trasformare in norma ciò che nei paesi sopra considerati è divenuto una convenzione. Di nuovo, una formalizzazione che non altera la natura parlamentare del sistema di governo, anche se ne neutralizza la sua possibile degenerazione «partitocratrica». Colpisce che finora la resistenza a tale formalizzazione sia stata più forte a sinistra che a destra, anche se la logica delle cose dovrebbe suggerire il contrario. Se non ricordo male, sono stati i conservatori che, tradizionalmente, hanno temuto l’entrata «delle masse nello Stato», mentre i progressisti, tradizionalmente, hanno cercato di favorirla. E perché mai, questi ultimi, si oppongono oggi alla possibilità che gli elettori scelgano il governo?

Se è vero che in Italia l’adozione del governo del cancellierato alla tedesca finirebbe per cambiare tutto affinché nulla muti, lo stesso può dirsi dell’adozione del governo semipresidenziale alla francese. Come è noto, il governo semipresidenziale, proprio della Francia della V repubblica, è generalmente definito come un «esecutivo duale», in quanto il suo governo ha una natura bicefala al pari del Giano bifronte romano. Infatti, esso è guidato sia da un presidente della repubblica che da un primo ministro.21 Il governo semipresidenziale è stato introdotto in Francia nel 1958, anche se la prima elezione diretta del presidente della repubblica si è tenuta nel 1965 (nel 1958 il presidente della repubblica venne eletto indirettamente da un collegio elettorale ad hoc). Da allora fino al 2002, il mandato presidenziale è stato di sette anni, mentre quello parlamentare, cioè del primo ministro, non poteva superare i cinque anni. Con la recente riforma del 2002, i due mandati sono stati resi più omogenei sul piano temporale, entrambi sono adesso di cinque anni, anche se le due elezioni rimangono distinte e separate, proprio per favorire una maggiore «vicinanza politica» tra elezione presidenziale ed elezione parlamentare. Perché si è fatta questa riforma? La si è fatta per tentare di arginare i difetti di questo sistema di governo che sono essenzialmente tre.22

Il primo difetto del semipresidenzialismo è la possibilità della coabitazione di maggioranze presidenziali e parlamentari opposte all’interno dell’esecutivo, come è avvenuto con regolarità in Francia dal 1985. Naturalmente, in Francia, la potenzialità conflittuale della coabitazione è stata addomesticata da alcuni fattori favorevoli, come: (a) l’omogeneità culturale e formativa della classe politica sia di destra che di sinistra (proveniente per buona parte dalle Grandes Ecoles statali, come l’ENA), omogeneità che ha consentito a quella classe politica di «utilizzare un linguaggio comune» anche in presenza di contrasti ideologici e programmatici; (b) l’efficienza amministrativa degli apparati pubblici, che ha consentito di «fare funzionare la macchina statale» anche in presenza di contrasti di policy per via delle divergenze tra le due maggioranze che controllavano l’esecutivo. Tuttavia, nel corso del tempo, questi fattori hanno sempre meno esercitato i loro effetti positivi, anche perché la classe politica si è differenziata maggiormente al suo interno (basti vedere la composizione, assai meno tecnocratica, dell’attuale governo Raffarin), e l’amministrazione ha cominciato a mostrare i suoi limiti di fronte alle trasformazioni indotte dall’europeizzazione. Inoltre, con l’approfondimento del processo di integrazione europea, i difetti della coabitazione sono stati addirittura trasferiti a livello sovranazionale, contribuendo a paralizzare lo stesso processo decisionale comunitario.23

Non può stupire, dunque, che l’élite politica francese abbia cercato di operare quelle riforme costituzionali che potessero ridurre le probabilità della coabitazione, anche se tali probabilità continuano ad essere assai alte per il meccanismo istituzionale proprio del semipresidenzialismo (elezione politicamente distinta e temporalmente separata del presidente della repubblica e del parlamento). Stupisce, invece, che in Italia vi siano ancora dei sostenitori acritici del governo semipresidenziale, tanto acritici da non esiste più neppure in Francia.24 Peraltro, questi sostenitori non hanno ancora fornito una risposta convincente al problema della coabitazione che ha piegato le ginocchia della politica francese e che potrebbe addirittura mettere al tappeto quella italiana.25 Infatti, che caratteristiche potrebbe avere la coabitazione in un paese, come l’Italia, che non dispone né di una classe politica omogenea e né di uno Stato autosufficiente sul piano amministrativo? Temo che la risposta sia scontata: quella coabitazione condurrebbe ad una nuova consociazione. In Italia, con le predisposizioni della nostra classe politica, la coabitazione tra un presidente di un polo e un primo ministro dell’altro, nel caso non conducesse alla paralisi decisionale, certamente favorirebbe lo sviluppo di pratiche consociative tra di loro, con grande soddisfazione degli anti-bipolaristi di entrambe le coalizioni. Ma, naturalmente, chi ha trasformato l’«ingegneria costituzionale» in una vera e propria «ideologia politica» ha scarse preoccupazioni di basare le proprie argomentazioni sui fatti e sulla logica istituzionale.

Il secondo difetto del semipresidenzialismo è il seguente: la possibilità della confusione decisionale all’interno di un processo di governo sempre più esposto alle influenze esterne. Infatti, il governo semipresidenziale non ha retto alla prova delle trasformazioni nel processo politico indotte dall’integrazione europea e internazionale. Come è noto, l’esecutivo duale francese ha potuto funzionare, per più di trenta anni, sulla base di una chiara, anche se para-costituzionale, divisione dei compiti tra il presidente della repubblica e il primo ministro: al primo il controllo della politica estera e militare e al secondo il controllo della politica interna. Sia nelle fasi a maggioranze consonanti che nelle fasi a maggioranze dissonanti, questa divisione dei compiti è stata generalmente rispettata dai due capi dell’esecutivo. Il punto è che, con l’approfondimento dell’integrazione sovranazionale, tale distinzione è divenuta sempre di più artificiosa nell’empirico svolgimento delle politiche pubbliche nazionali. Dove sono i confini tra politica estera e politica interna nella UE del dopo Maastricht? I ministri finanziari che si riuniscono a Bruxelles per fissare le linee della politica economica comunitaria o quelli della giustizia che delineano una politica comunitaria contro la criminalità organizzata, stanno facendo politica interna o politica estera? Chi deve rappresentare il paese nel Consiglio europeo o nel Consiglio dell’Unione, il presidente o il primo ministro? Insomma, nonostante i difensori nostrani del semipresidenzialismo non se non siano ancora accorti, nelle democrazie europee non è più possibile stabilire con precisione il confine tra politica interna e politica estera. E ciò costituisce una formidabile messa in discussione della Costituzione materiale del governo semipresidenziale.

Il terzo difetto del semipresidenzialismo è il seguente: la politicizzazione inevitabile del presidente della repubblica che ne ha indebolito drammaticamente la sua funzione di garanzia. Infatti, quando il presidente della repubblica guida una maggioranza di governo, è evidente che il suo ruolo di capo dello Stato viene ad essere sostanzialmente ridimensionato a favore di quello di capo politico. Esattamente come avviene nel presidenzialismo americano, dove il presidente è insieme leader dell’esecutivo e capo dello Stato. Si è trattato, e si tratta, di un contrasto di ruoli con effetti potenzialmente paralizzanti. Che in America, tuttavia, sono stati tenuti sotto controllo dal sistema di separazione dei poteri, che incentiva le istituzioni congressuali e giudiziarie ad un’indipendenza deliberativa nei confronti del presidente (fino a ricorrere all’impeachment se i suoi comportamenti «risultino colpevoli di tradimento, di corruzione o di altri gravi reati», come recita un po’ ambiguamente l’articolo 2, della quarta sezione della Costituzione). Quale attore o istituzione può assolvere a una funzione di garanzia nei sistemi a fusione dei poteri come continuano a rimanere quelli semipresidenziali? Perché è evidente che nel semipresidenzialismo francese, un presidente della repubblica, sostenuto da una maggioranza consonante del parlamento, incontra pochi ostacoli nella sua strada, se non quelli di una corte costituzionale che comunque è politicamente condizionata (in quanto organismo insieme politico e giudiziario). Mentre così non è in America, dove la separazione dei poteri ha reso la Corte suprema istituzionalmente indipendente dal presidente (e dal Congresso). Non può stupire che alcuni studiosi abbiano parlato, a proposito del caso francese in condizioni di maggioranze consonante, di un «superpresidenzialismo»26 piuttosto che di un semipresidenzialimo. Perché in Italia dovremmo rinunciare alla funzione di garanzia costituzionale del nostro presidente della repubblica che si è rivelata così utile?

Per queste ragioni, se si vuole istituzionalizzare la democrazia dell’alternanza in Italia, il semiparlamentarismo appare la strategia più efficace. Sia il cancellierato tedesco che semipresidenzialismo francese finirebbero per travasare «vino vecchio» in «botti nuove». La via del semiparlamentarismo appare dunque come la strategia più efficace a condizione, naturalmente, che non la si confonda con l’esperienza israeliana degli anni Novanta, in cui l’elezione diretta del primo ministro è stata combinata con l’elezione iper-proporzionalistica del parlamento, la Knesset. Va da sé che, nel modello semiparlamentare, il capo dell’esecutivo è eletto con la sua maggioranza parlamentare, e non separatamente da essa come è avvenuto in Israele. In questo caso infatti l’elezione diretta perde tutta la sua efficacia disciplinatoria del sistema di partito.27 Ed è ciò che si è verificato in Israele, con la conseguenza che l’elezione diretta del capo del governo è stata infine abrogata. Confondere il semiparlamentarismo con il «modello israeliano» è come confondere il semipresidenzialismo con il «modello di Weimar». Infatti, se è vero che nella Germania democratica emersa dalla sconfitta militare della prima guerra mondiale il presidente dello Stato veniva eletto direttamente dagli elettori, nondimeno il parlamento continuò ad essere eletto con un sistema elettorale iper-proporzionalistico che ne frantumò drammaticamente la rappresentanza. Tant’è che i francesi si guardarono ben dal ripetere quell’esperienza, quando nel 1958 decisero di fare eleggere la Camera bassa con il sistema maggioritario uninominale. Chi fa tali confusioni mostra di avere poca dimestichezza con il funzionamento delle democrazie.

 

Transizione e governo

La transizione italiana, da sola, non si conclude. Essa si potrà concludere solamente con l’innovazione istituzionale. Un’innovazione che sia in grado di rispondere all’esigenza che è all’origine della transizione: affidare agli elettori la scelta dei governi. Che significa, viste le condizioni del sistema di partito italiano, consentire agli elettori di scegliere il primo ministro con la sua maggioranza elettorale (così da dare vita ad un governo semiparlamentare). Poiché la formazione del governo è l’atto politico per eccellenza, collegare tale formazione alle preferenze immediate degli elettori significa fare avanzare ulteriormente il processo di democratizzazione. La scelta popolare del primo ministro e della sua maggioranza dovrà essere collocata in un sistema di bilanciamenti sia politici (rappresentati da un particolare statuto riconosciuto all’opposizione) che istituzionali (rappresentati da un rafforzamento dei vari organi di garanzia costituzionale, dal presidente della repubblica alla Corte costituzionale, oltre che da un rafforzamento dei governi regionali). E dovrà essere accompagnata da una serie di regolamentazioni (dei conflitti di interesse, della propaganda televisiva, dei finanziamenti elettorali) che ne dovrebbero garantire «il buon uso democratico». Naturalmente, so bene che ciò che è plausibile non sempre è praticabile. Se il semiparlamentarismo si presenta come una risposta ragionevole ai problemi sollevati dalla transizione italiana, ciò non è sufficiente di per sé a neutralizzare i vari ostacoli che si frappongono alla sua realizzazione. Infatti, non mancano coloro che dimostrano scarso interesse a una riforma semiparlamentare. E poiché essi dispongono di significativi poteri di veto, sia nelle coalizioni che nel parlamento, è facile ipotizzare che faranno di tutto pur di ostacolare o posticipare l’innovazione semiparlamentare. Come neutralizzare le loro resistenze ovvero con quale politica istituzionale promuovere la strategia semiparlamentare di riforma?

 

 

Bibliografia

1 Per una discussione approfondita della distinzione tra crisi e transizione e per una applicazione di tale distinzione analitica al caso italiano, rinvio a S. Fabbrini, Tra pressioni e veti. Il cambiamento politico in Italia, Laterza, Roma-Bari 2000.

2 Ho discusso in dettaglio questi due modelli, e le loro articolazioni differenziate, in S. Fabbrini, Quale democrazia. L’Italia e gli altri, Laterza, Roma-Bari, 1999, III ed.

3 Vi sono state democrazie consensuali (come l’Olanda e l’Austria) che hanno invece registrato una stabilità governativa comparabile a quella delle democrazie competitive, anche se non vi sono state democrazie competitive che hanno registrato una instabilità comparabile a quella delle democrazie consensuali. Nel caso dell’Olanda e dell’Austria, la stabilità governativa è spiegabile con la particolare tradizione costituzionale di quei paesi, oltre che con le loro limitate dimensioni geografiche e demografiche.

4 Il bicameralismo indifferenziato, le commissioni parlamentari con poteri legiferanti, l’unanimismo richiesto per la definizione dell’agenda parlamentare, l’autonomia operativa dei ministeri hanno fornito a ogni gruppo parlamentare e al singolo membro delle Camere o del governo opportunità plurime per esercitare il proprio potere di veto. L’analisi più convincente sulla distribuzione e l’utilizzo dei poteri di veto nelle democrazie è quella di G. Tsebelis, Veto Players. How Political Institutions Work, Princeton University Press, Princeton 2002.

5 Rinvio, da ultimo, a S. Fabbrini, American Democracy from a European Perspective, in «Annual Review of Political Science», 2-1999.

6 In diversi studi ho argomentato la tesi della natura oligarchica della democrazia italiana consensuale, naturalmente sulla base di dati empirici. Da ultimo, ho riportato i risultati di questi studi in Fabbrini, Tra pressioni e veti, cit., cap.1.

7 Infatti, i paesi piccoli hanno un interesse minore alla divisione interna dei paesi grandi, perché la divisione potrebbe accentuare la loro dipendenza verso questi ultimi. Sui complessi intrecci tra dimensioni e democrazia, rinvio al classico volume di R.A. Dahl e E.Tufte, Size and Democracy, Stanford University Press, Stanford 1973.

8 Ne discuto alcuni in S. Fabbrini, Le regole della democrazia. Guida alle riforme, Laterza, Roma-Bari 1997, cap. 2. In presenza di un sistema di partito bipolare, e con coalizioni costituite di pochi partiti, potrebbe essere prevista anche un’elezione disgiunta, seppure contestuale, così da massimizzare sia il ruolo del leader che quello dei partiti, come argomento nelle conclusioni del mio testo Il Principe democratico. La leadership nelle democrazie contemporanee, Laterza, Roma-Bari 1999.

9 Il disegno di legge prevede, oltre all’unico voto nel collegio uninominale e per il primo ministro, «che al 75% di collegi uninominali maggioritari, come da legge elettorale vigente, si affiancano una quota fissa e incomprimibile del 10% di recupero dei migliori perdenti nei collegi e una quota “mobile” del 15%, destinata in tutto o in parte, a funzionare come una “clausola di salvaguardia maggioritaria”, nel caso (statisticamente remoto) nel quale i risultati elettorali non abbiano prodotto una maggioranza in seggi del 55%».

10 Cfr. A. Barbera e S. Ceccanti, Primarie per l’Ulivo (e non solo), «Italianieuropei», 5/2002. E Fabbrini, Le regole della democrazia, cit., cap. 4.

11 Che Giovanni Sartori sembra non considerare (da ultimo il suo Il premierato fasullo, in «Corriere della Sera», 17 gennaio 2003).

12 Da tempo ho precisato i termini logico-istituzionali del sistema di governo semiparlamentare. In italiano, si veda, tra gli atri, Fabbrini, Le regole della democrazia, cit., cap 2 e Il Principe democratico cit., conclusioni, che si basano su Fabbrini, Il governo del leader con partito, in «Rivista di Scienza Politica», XXI, 3/1991. In inglese, si veda Fabbrini, Between Parliamentarism and Presidentialism: A Comparative Perspective on Governmental Systems, in «Journal of Behavioural and Social Sciences», 2/1995; Fabbrini, Presidents, Parliaments and Good Government, in «Journal of Democracy», VI, 3/1995. Per un’ottima rassegna della elaborazione giuridica relativa a questa «forma di governo», si veda F. Clementi, L’elezione diretta del Primo ministro: l’origine francese, il caso israeliano e il dibattito in Italia, in «Quaderni costituzionali», XX, 3/2000.

13 Come preferisce S. Ceccanti, La forma neoparlamentare di governo alla prova della dottrina e della prassi, in «Quaderni costituzionali», XXII, 1/2002, in omaggio all’elaborazione del costituzionalista francese Maurice Duverger e del costituzionalista italiano Augusto Barbera.

14 Fabbrini, The Direct Election of Italian Mayors. Features and Implications of Semi-Parliamentarism, in «South European Society and Politics», VI, 2/2001.

15 Per di più, come mostrano i sondaggi di cui disponiamo, l’elettorato ha mostrato di apprezzare il nuovo sistema semiparlamentare locale, che ha prodotto governi territoriali più stabili e leader più responsabilizzati, e non già «derive plebiscitarie» o «degenerazioni anti-democratiche» come i suoi critici ebbero a sostenere e continuano a fare. Piuttosto, i difetti del semiparlamentarismo locale sono dovuti all’incompleta spinta maggioritaria della riforma, che ha preservato la distribuzione proporzionale dei seggi all’interno sia della coalizione di governo che tra le forze di opposizione. Con il risultato che, mentre la prima è stata comunque disciplinata dal sindaco o governatore regionale eletto, la seconda si è frantumata in una pluralità di partiti che ne hanno indebolito il potere di controllo.

16 Su ciò, si veda S. Ceccanti, La forma di governo parlamentare in trasformazione, Il Mulino, Bologna 1997.

17 R. Heffernan e P. Webb, Prime Ministerial Presidentialization in the UK?, relazione presentata al convegno The Presidentialization of Politics in Democratic Societies, Sussex, 12-14 aprile 2002, p. 28, e di prossima pubblicazione in un volume, con lo stesso titolo della conferenza, per i tipi della Oxford University Press.

18 Il corsivo è mio, naturalmente.

19 Si veda, S. Fabbrini e S. Vassallo, Il governo. Gli esecutivi nelle democrazie contemporanee, Laterza, Roma-Bari 2002, II ed. (con un saggio di S. Ceccanti, L’esecutivo tra costituzione e storia), p. 57.

20 Si veda, in proposito, il bel volume di Y. Mény e Y. Surel, Populismo e democrazia, Il Mulino, Bologna 2001.

21 Il primo è eletto a suffragio universale diretto, in un collegio nazionale, a maggioranza assoluta dei votanti, ovvero con ballottaggio tra i due candidati più votati nel primo turno, qualora nessuno di essi abbia raggiunto la maggioranza assoluta nel primo turno; mentre il secondo è selezionato dalla maggioranza parlamentare, o dalla maggiore minoranza, costituitasi attraverso un’elezione con sistema uninominale a maggioranza assoluta, ovvero con elezione a doppio turno, qualora nessun candidato abbia raggiunto la maggioranza assoluta dei votanti di collegio, tra i candidati che hanno superato la soglia del 12,50% dei voti al primo turno. Per approfondimenti, rinvio a Fabbrini e Vassallo, Il governo, cit. cap. I.

22 Tale riadeguamento progressivo del semipresidenzialismo sembra essere del tutto ignorato da G. Pasquino, Il sistema politico italiano, Bonononia University Press, Bologna 2002, pag.188 il quale giunge, addirittura, ad affermare che «il semipresidenzialismo nella versione francese è congegnato in tutti i suoi particolari» (corsivo mio).

23 Si pensi alla Conferenza intergovernativa di Nizza nel 2000, con la Francia presidente di turno dell’Unione Europea, quando la radicale divergenza di vedute tra il presidente della repubblica di destra, Jacques Chiraq, e il primo ministro di sinistra, Lionel Jospin, su questioni cruciali come il rapporto con la Germania e l’allargamento dell’UE, ha portato al sostanziale fallimento di quella CIG e alla stesura di un trattato che faceva acqua da tutte le parti. Su ciò si veda la precisa analisi di J. Howorth, CESD after 11 September: from shortterm confusion to longterm cohesion, in «EUSA Review», XVI,1/2002.

24 Il numero monografico del 2002 della «Revue du Droit Public & de la Science Politique» si intitola, addirittura, La VI République?

25 Né sembrano preoccupati di fornirla, se uno dei più convinti tra gli ammiratori del modello francese – G. Pasquino, La transizione a parole, Il Mulino, Bologna 2000, pp. 186-187 – scrive che «la coabitazione, con il suo equilibrio variabile di poteri e ambizioni, (…) consente al semipresidenzialismo di essere una forma di governo flessibile e dinamica». Ma allora, perché mai in Francia fanno di tutto per evitarla?

26 Si veda E.N. Suleiman, Presidenzialismo e stabilità politica in Fr

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