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Cittadini a metà, Le nuove forme della povertà e dell'esclusione sociale

Written by Chiara Saraceno Friday, 01 November 2002 02:00 Print

«Il numero di persone che vivono al di sotto della linea della povertà e che si trovano in situazione di esclusione sociale all’interno dell’Unione europea è inaccettabile. Occorre prendere provvedimenti che abbiano un impatto decisivo nella direzione di un vero e proprio sradicamento della povertà attraverso la fissazione di specifici obiettivi». Sono le parole con cui si concluse il vertice di Lisbona nel marzo 2000, e con le quali la questione della povertà entrò ufficialmente nella agenda politica europea.

 

«Il numero di persone che vivono al di sotto della linea della povertà e che si trovano in situazione di esclusione sociale all’interno dell’Unione europea è inaccettabile. Occorre prendere provvedimenti che abbiano un impatto decisivo nella direzione di un vero e proprio sradicamento della povertà attraverso la fissazione di specifici obiettivi». Sono le parole con cui si concluse il vertice di Lisbona nel marzo 2000, e con le quali la questione della povertà entrò ufficialmente nella agenda politica europea. Proprio mentre i fenomeni di immigrazione portano entro i confini dell’Europa sviluppata e democratica i problemi della povertà derivanti dal mancato sviluppo, l’Europa deve constatare che anche lo sviluppo non solo non è riuscito del tutto ad eliminare i problemi «tradizionali» di povertà, ma ne sta creando altri cui non è attrezzata a fare fronte. L’industrializzazione «matura» porta a fenomeni di de-industrializzazione, acuiti dalla competizione dei mercati del lavoro «deboli» dei paesi in via di sviluppo; l’aumento delle speranze di vita e l’invecchiamento della popolazione portano a sovraccarichi di dipendenze e di domande di cura sulle famiglie, vincolandone le risorse di tempo ed economiche; lo sviluppo della società della conoscenza lascia ai margini coloro che non riescono a farne parte e così via.

Il «discorso europeo» sulla questione della povertà e dell’esclusione sociale ha una lunga storia alle spalle: tre programmi di azione, un osservatorio, innumerevoli convegni e documenti, tra cui l’importante raccomandazione del 1992 sul dovere di ogni paese di fornire ai propri cittadini una garanzia minima di risorse: finanziarie, ma anche in termini di istruzione, di cure mediche, di abitazione. Questa raccomandazione ha stimolato quei paesi che ancora non avevano una politica di contrasto alla povertà organica e una misura di garanzia del reddito di ultima istanza ad introdurla. Si pensi al caso del reddito minimo di inserimento (RMI) in Francia e del reddito minimo garantito (RMG) in Portogallo. Anche se alcuni paesi, Italia e Grecia soprattutto, sono ancora inadempienti e in generale le interpretazioni su che cosa costituisca una garanzia minima di risorse – in termini di contenuto e di livelli di generosità – varia molto da paese a paese; così come varia la sensibilità per il problema, indipendentemente dalle sue dimensioni.

Avere inserito questo tema nella agenda politica europea, e più precisamente in quell’insieme di temi che sono oggetto del metodo di «coordinamento aperto» già utilizzato per le politiche della occupazione, con il suo corredo di piani nazionali di azione, di definizione di indicatori e obiettivi comuni, di peer reviews e di verifiche ex ante ed ex post, consolida il processo di costruzione di un senso comune europeo su questo tema, a partire dalle specificità nazionali. Se, infatti, i fenomeni della povertà e dell’esclusione sociale sono trasversali a tutti i paesi sviluppati, essi non solo si presentano con specificità diverse a seconda della collocazione di ciascun paese nella divisione internazionale del lavoro e più in generale a seconda del livello e tipo di sviluppo; ma anche con specificità diverse a seconda del modello di welfare proprio di ciascun paese, come testimoniano non solo i tassi, ma la composizione demografica diversa della popolazione che si trova in povertà da un paese europeo all’altro. Nonostante il dibattito su come misurare la povertà sia ampio e per certi versi irrisolto,1 non vi è dubbio che entro l’Unione europea il grado di diffusione della povertà può aumentare anche di sette volte passando, ad esempio, dalla Danimarca al Portogallo. Non solo, paesi con livelli del PIL molto simili possono viceversa presentare percentuali di povertà molto diversi, segnalando come siano in gioco sia modelli di disuguaglianza dei redditi, sia di disuguaglianza tra i sessi e tra tipi di famiglia molto diversi. Ad esempio, nei paesi scandinavi, ove pure è molto elevato proprio quel tipo di famiglia che altrove è segnalato come più vulnerabile alla povertà, composto da genitore solo (per lo più madre) con figli, la diffusione della povertà è molto contenuta e questo particolare tipo di famiglia non appare più vulnerabile alla povertà di altri. Ciò sembra essere l’effetto combinato di un livello di disuguaglianza sia dei redditi che di un forte ruolo redistributivo del welfare: «via» servizi, ma anche «via» alleggerimento dell’esclusiva dipendenza dei figli dalla famiglia per le proprie chances di vita.

Prima di approfondire questo punto e prima di entrare nel merito della situazione italiana occorre tuttavia soffermarsi su un aspetto del discorso europeo sulla povertà e l’esclusione sociale (presente anche nelle parole con cui si apre questa riflessione, che presenta qualche aspetto problematico sia sul piano concettuale che, di conseguenza su quello dello spazio discorsivo delle policies). Si tratta della sovrapposizione, quando non sostituzione, del termine «esclusione sociale» a quello di «povertà».2 Il termine esclusione sociale ha avuto, almeno in Europa, una grande popolarità perché consentiva di tenere insieme due interpretazioni della realtà che si riferiscono ad approcci e preoccupazioni diverse: quello preoccupato dei diritti sociali e del mantenimento di una uguaglianza sostanziale nell’accesso a questi ultimi pur in società fortemente segnate da disuguaglianze; quello piuttosto preoccupato dei fenomeni di disintegrazione – disaffiliation – sociale derivanti dal venir meno dei tradizionali meccanismi di integrazione sociale – gerarchie professionali, di competenze, di genere, di generazione – in società che non solo non hanno più un univoco sistema di legittimazione e riconoscimento, ma che non sembrano neppure più avere a cuore il problema della integrazione sociale salvo che come problema di ordine pubblico. Il primo guarda alle condizioni che consentono, o viceversa impediscono, agli individui e gruppi di accedere alle risorse rilevanti e al sistema dei diritti. Il secondo guarda ai processi che favoriscono, o viceversa impediscono o indeboliscono fortemente, l’appartenenza a reti sociali e sistemi di identificazioni significativi entro una determinata comunità. Si tratta di due livelli di esperienza, e di analisi, molto importanti e persino potenzialmente complementari, che tuttavia possono coesistere senza integrarsi e persino competere. In particolare, la preoccupazione per l’integrazione sociale, per lo sviluppo di appartenenze e legami significativi, può tranquillamente coesistere con una scarsa attenzione per i diritti individuali. Di più, forti appartenenze comunitarie, forti coinvolgimenti in reti sociali di prossimità, possono per certi versi produrre altrettanto forti vincoli alle capacità di cittadinanza degli individui e persino alle loro capacità di autonomia economica. È il caso, ad esempio, di molte donne che non possono presentarsi sul mercato del lavoro, e per quella via acquisire non solo un reddito proprio, ma anche diritti sociali propri (ad esempio una pensione) a motivo delle loro obbligazioni familiari; o è il caso di giovani e donne di ogni età in comunità che al fine di difendere la propria integrità e coesione interna, mantengono un forte controllo sui propri appartenenti, rivendicando diritti di gruppo piuttosto che diritti individuali. Viceversa, il possesso di diritti formali può di per sé non produrre automaticamente inclusione sociale, come sanno bene molti immigrati che, pur avendo un lavoro regolare e un reddito, fanno fatica a farsi affittare un appartamento o sperimentano più o meno esplicite forme di esclusione quotidiana nelle comunità in cui vivono. O ancora, in linea di principio le persone senza dimora avrebbero diritto, almeno nel nostro paese, all’assistenza sanitaria, ed in altri paesi con un sistema più sviluppato del nostro avrebbero diritto anche ad una abitazione. Ma molte di loro, a motivo delle vicende biografiche che le hanno condotte alla condizione di senza dimora e poi a causa di questa stessa esperienza, possono non avere sia le informazioni che le capacità minime necessarie per fruire di questi diritti.

Proprio questo (almeno) duplice significato del termine esclusione, d’altra parte (se ne sono lasciate in ombra le potenziali contraddizioni), lo fa ritenere come più ricco, più multidimensionale, di quello della povertà. Esso richiama la questione dei diritti e delle competenze di cittadinanza ed insieme quella del radicamento in appartenenze e reti sociali significative; formula la questione della inadeguatezza delle risorse come non limitata esclusivamente alla inadeguatezza del reddito, ma dell’insieme dei beni, materiali e immateriali, necessari per funzionare adeguatamente; di conseguenza, costringe a formulare la questione delle politiche di contrasto non solo in termini di più o meno generose erogazioni monetarie, ma di attivazione di capacità individuali e comunitarie da un lato, di verifica dei meccanismi sociali che producono esclusione dall’altro.

Molte delle politiche di contrasto alla povertà avviate in questi anni in diversi paesi europei – dal RMI francese con la sua insistenza sulle misure di accompagnamento e integrazione sociale, al welfare to work inglese nei suoi aspetti sia di investimento formativo e di attivazione non solo dei beneficiari, ma degli stessi servizi per l’impiego, sia di attenzione per le circostanze che possono impedire di presentarsi sul mercato del lavoro (ad esempio l’assenza, o il costo, di affidabili servizi per i bambini nel caso delle madri sole) – pur nella loro forte diversità anche culturale, in qualche misura partono dall’idea che la povertà non sia solo una questione di mancanza di risorse economiche e che proprio per questo possa comportare processi di esclusione sociale che vanno contrastati in quanto tali. Questa stessa idea stava alla base anche della sperimentazione del RMI avviata in Italia nel 1997 su un numero ridotto di comuni ed ora sospesa in una sorta di limbo, come molte, troppe, sperimentazioni nel nostro paese. Questo spostamento discorsivo, tuttavia, non è privo di rischi, come testimoniano indirettamente la sua fortuna e i vari usi che ne vengono fatti nei discorsi di policy. Così, ad esempio, l’enfasi sul welfare to work non rappresenta solo una opportuna critica a servizi di assistenza sociale che si limitano burocraticamente a controllare certificazioni senza preoccuparsi di analizzare i bisogni dei beneficiari e di sostenerli nella ricerca di alternative. Rappresenta, molto di più, un discorso sugli stessi beneficiari come persone in qualche misura incapaci, quando non moralmente danneggiate, bisognose di controlli e incentivi perché non si abbandonino passivamente all’assistenza. Perciò il problema della povertà e dell’esclusione sociale non sono più o tanto problemi di disuguaglianze ingiuste e insostenibili, o di politiche inadeguate, ma problemi comportamentali da correggere. E il problema della assistenza diviene il problema della welfare dependency. Nonostante nessuna ricerca seria, che abbia seguito longitudinalmente campioni di poveri assistiti, abbia dimostrato l’esistenza di meccanismi per cui il ricevere assistenza provoca una diminuzione sia delle capacità che della volontà di stare sulle proprie gambe ed anzi diverse ricerche la abbiano smentita,3 essa rimane uno stereotipo forte. Lo è paradossalmente anche nel nostro paese, ove certamente è difficile individuare misure assistenziali dirette a chi si trova in povertà tali, per generosità, universalismo e facilità di accesso, da far anche solo ipotizzare che qualcuno possa adagiarvisi. Al contrario, si potrebbe ipotizzare che proprio l’esistenza di misure categoriali, frammentate, poco generose, può provocare fenomeni di parziale dipendenza più o meno ricorrente, insieme a fenomeni di collusione più o meno clientelistica e a imbrogli di piccolo cabotaggio.4

L’assorbimento del discorso sulla povertà da parte di quello sull’esclusione sociale, quindi, comporta un doppio rischio dal punto di vista delle policy. In primo luogo favorisce una definizione di chi si trova in povertà come persona automaticamente danneggiata anche dal punto di vista del capitale umano e delle competenze personali (come persona in qualche modo non in grado di badare a se stessa e di valutare adeguatamente ciò che è meglio per sé e la propria famiglia). In secondo luogo rischia di far ritenere la questione della povertà economica come socialmente non problematica, se non è anche accompagnata da altri tipi di disagi o svantaggi. Il secondo rischio è particolarmente grave in un paese come l’Italia in cui si sovrappone a una radicata tradizione di assistenza non solo poco generosa e fortemente diseguale a livello territoriale, ma esclusivamente categoriale, con una precisa gerarchia di «meritevolezza»: anziani, invalidi, seguiti a grande distanza dai minori, sono le tradizionali categorie meritevoli, cui il discorso sulla esclusione sociale fa ora aggiungere «quelle figure più problematiche dell’emarginazione sociale che necessitano di una rete di sostegni per non finire totalmente e irreversibilmente esclusi» – per dirla con le parole con cui Maroni ha di recente descritto i potenziali ed esclusivi beneficiari di un RMI messo a regime.

Questa visione del povero come moralmente e umanamente «danneggiato» e tendenzialmente incapace ed (auto-)escluso non corrisponde alle caratteristiche della maggioranza di chi nei paesi occidentali sviluppati e in particolare in Europa si trova più o meno temporaneamente in povertà. In primo luogo perché si tratta di una popolazione eterogenea per caratteristiche socio-demografiche, biografie, vicende che la hanno portata in povertà, durata dell’esperienza, e così via. La madre adolescente a bassa istruzione, priva di qualificazione professionale e di sostegni familiari è diversa dalla donna separata con figli che con la rottura del matrimonio ha perso l’aggancio ad un reddito sicuro e deve ricollocarsi sul mercato del lavoro; entrambe queste situazioni sono diverse da quelle della famiglia dell’operaio o impiegato che ha perso il lavoro ed esaurito l’indennità di disoccupazione senza essere riuscito a ricollocarsi sul mercato del lavoro, o ancora da chi non è mai riuscito a trovare un lavoro stabile. E tutte queste persone sono diverse da chi non solo diviene povero, ma socialmente isolato a motivo di comportamenti rischiosi: alcolismo, tossicodipendenza, ma anche fuga da casa, e ancora da chi a motivo di disagi psichici non è in grado di adattarsi ad una routine normale. E la situazione dell’immigrato che non può permettersi una abitazione decente perché non guadagna abbastanza, o perché deve saldare il debito contratto per il viaggio, o perché manda parte del guadagno al paese d’origine per mantenere la famiglia rimasta là, è diversa da quella del senza dimora autoctono divenuto tale per vicende legate ad una biografia difficile. Tutte queste situazioni presentano bisogni di reddito ed anche di servizi; ma non tutte possono essere trattate allo stesso modo dal punto di vista della valutazione delle capacità, anche di usare il reddito e i servizi.

Soprattutto, le ricerche sul fenomeno della povertà economica in questi anni hanno segnalato come la sua diffusione riguardi in maggioranza individui e famiglie che non possono essere considerate totalmente ai margini della società e tanto meno isolate. Con l’eccezione dei paesi nordici, infatti, ove non solo la percentuale dei poveri è bassa, ma riguarda in misura maggiore adulti che vivono soli, il 60% dei poveri in età da lavoro in Europa vive in famiglie in cui vi sono figli minori e il 40% appartiene a famiglie con figli minori in cui almeno un adulto lavora. E benché l’incidenza della povertà sia più alta tra le famiglie in cui nessuno è occupato e in quelle con un solo genitore (spesso non occupato), negli ultimi dieci-quindici anni l’aumento della povertà è stato più forte nelle famiglie in cui sono presenti due genitori, uno dei quali è occupato. Sono queste le famiglie in cui vive la maggioranza dei minori poveri, che hanno conosciuto, nello stesso periodo, un consistente aumento della incidenza della povertà a fronte di una sostanziale stabilità della incidenza complessiva. Viceversa la povertà tra le famiglie e tra i minori è più bassa là dove ci sono due percettori di reddito, in particolare là dove entrambi i genitori sono occupati.

Ovvero, senza nulla togliere alla gravità dei fenomeni di esclusione sociale vera e propria, gran parte della diffusione della povertà riguarda non l’adesione a stili di vita rischiosi e neppure la pura e semplice mancanza di lavoro, per incapacità personale o per mancanza di opportunità. Riguarda uno squilibrio tra redditi e numero di consumatori familiari. Riguarda quindi il fatto che alcuni redditi da lavoro non consentono di mantenere una famiglia e che è troppo basso il numero di lavoratori per famiglia. Questo a sua volta dipende sia dalla divisione di genere del lavoro entro la famiglia (con conseguenze negative per donne e bambini nel caso in cui il matrimonio per qualche ragione finisca), sia dalla mancanza di servizi di cura che alleggeriscano il lavoro familiare delle donne consentendo loro di stare più agevolmente sul mercato del lavoro, sia da un inadeguato sistema di riconoscimento del costo dei figli a livello sia fiscale che dei trasferimenti. Se si mettono, infatti, a confronto i dati sulla diffusione della povertà tra i minori nei diversi paesi europei prima e dopo i trasferimenti alle famiglie5 si vede come in alcuni paesi questi tassi siano bassi comunque (sono i paesi ad alto tasso di occupazione femminile, quindi ad alto tasso di famiglie con due percettori di reddito, ma anche con bassi livelli di disuguaglianza da reddito); altri, come Francia, Inghilterra, Belgio e Olanda, che hanno (specie l’Inghilterra) alti tassi di povertà, riescono a ridurla in modo sostanzioso con i trasferimenti familiari. Altri ancora, come Italia, Spagna, Portogallo e Grecia hanno alti tassi di povertà tra i minori e una efficacia bassissima dei trasferimenti alle famiglie. In Italia questi trasferimenti (l’assegno al nucleo familiare) riducono l’incidenza della povertà di meno di due punti percentuali. E si capisce, dato che l’assegno al nucleo familiare riguarda solo particolari tipi di famiglie povere, quelle con lavoratore dipendente; e dato che la maggioranza dei trasferimenti negli ultimi anni è avvenuta per via fiscale, con le detrazioni, che non hanno nessuna efficacia per coloro che hanno un reddito troppo basso per fruirne, i cosiddetti incapienti.

Negli ultimi anni in Italia la diffusione della povertà è rimasta sostanzialmente stabile, sia che si utilizzi il criterio della povertà relativa (secondo il quale è povero chi ha accesso ad un consumo pari o inferiore al consumo medio pro-capite), che quello della povertà assoluta (secondo il quale è povero chi non riesce ad avere accesso ad un paniere di beni ritenuto il minimo indispensabile per vivere nel nostro paese nell’epoca attuale). Si tratta di due misure diverse, che non solo identificano soglie (più alta la prima, più bassa la seconda), quindi anche incidenze della povertà diverse, ma che si riferiscono a concezioni della povertà differenti: nel primo caso ci si riferisce al tenore di vita medio, nel secondo ad un paniere di beni essenziali, anche se individuati in riferimento ad una società e quindi stile di vita e di consumi specifici.

Più precisamente, nel quinquennio 1997-2001 la diffusione della povertà relativa tra le famiglie è rimasta sostanzialmente stabile intorno al 12%; è lievemente aumentata tra le persone dal 13% nel 1997 al 13,6% nel 2001. La povertà assoluta riguarda invece il 4,2% delle famiglie e il 5,3% degli individui.6 Non è mutata, anzi negli ultimi anni si è di nuovo accentuata, la distribuzione territoriale della povertà e la sua forte concentrazione nel Mezzogiorno, dove vive il 66% delle famiglie povere. Nel 2001, la quota di famiglie povere è stata pari al 24,3% nelle regioni meridionali e al 5% nel Nord; all’8,4% nelle regioni del Centro. Infine, anche l’intensità della povertà – cioè la distanza media della spesa per consumi delle famiglie povere dalla soglia di povertà – è rimasta stabile intorno al 22%, di nuovo con valori più bassi nel Centro-Nord e più alti nel Mezzogiorno.

In tutte le ripartizioni territoriali l’incidenza della povertà è maggiore tra i nuclei con cinque o più componenti, toccando il 24,5% a livello nazionale nel 2001. Ma già l’avere quattro componenti espone a una maggiore vulnerabilità, dato che la percentuale di famiglie povere tra quelle di questa ampiezza è di oltre 2 punti percentuali superiore alla media: il 14,2%. Sono le persone che vivono da sole ad apparire meno vulnerabili alla povertà: nel 2001 era povero in senso relativo il 9,1% delle famiglie composte da una persona sola, una percentuale che mostra una tendenza alla diminuzione nel quadriennio, soprattutto nel Nord e nel Mezzogiorno. Ciò può essere dovuto all’aumento, tra chi vive da solo, di persone in età non anziana. In effetti, l’incidenza della povertà tra le persone che vivono da sole nel 2001 era «solo» del 3,4% nel caso di persone con meno di 65 anni, di quasi quattro volte tanto, il 13,5%, nel caso di persone con più di 65 anni.

Essere anziani ed abitare in una famiglia in cui ci sono anziani continua a costituire un rischio di povertà più elevato della media, anche se tendenzialmente stabilizzato nell’ultimo quinquennio e in forte diminuzione rispetto ai primi anni Ottanta, quando gli anziani e le famiglie con anziani costituivano il gruppo percentualmente più numeroso tra le persone e le famiglie povere.

Se essere in una età che colloca al di fuori dal mercato del lavoro espone tuttora una quota di anziani alla esperienza di povertà (nonostante l’esistenza di misure di sostegno al reddito specificamente dedicate a questa fascia della popolazione come pensioni, assegni sociali, integrazioni al minimo pensionistico), è la mancanza di lavoro quando si è in età attiva ad essere il fattore maggiormente predittivo di povertà; soprattutto se ad essere in questa condizione è la persona di riferimento, il cosiddetto capofamiglia. Nel 2001 era povero il 31,8% delle famiglie in cui la persona di riferimento era in cerca di lavoro (il 42,5% nel Mezzogiorno), a fronte del 14% di famiglie povere con persona di riferimento pensionata e rispettivamente del 9,8% e del 7,5% quando la persona di riferimento è lavoratore dipendente o autonomo. Questo dato segnala sia l’inadeguatezza dei sistemi di sostegno al reddito dei disoccupati, specie nel caso di disoccupati di lungo periodo, sia il fatto che forse siamo di fronte ad un aumento della disoccupazione di lungo periodo, in particolare tra i disoccupati con basso livello di istruzione, che pure presentano un livello di esposizione alla povertà (19,5% nel 2000) molto più alto della media e soprattutto molto più alto di coloro che viceversa hanno un grado di istruzione elevato.

Come e più che nella maggioranza dei paesi europei, l’incidenza della povertà economica negli ultimi anni è aumentata tra le famiglie con minori, tra le quali la diffusione della povertà è passata dal 14% nel 1997 al 14,8% nel 2001. È stato stimato che nel 2000 in Italia circa il 17% di tutti i minori sperimentassero condizioni di povertà relativa: una quota più alta di quella rilevata per gli individui adulti fino ai 64 anni e simile a quella riscontrata tra gli anziani con 65 anni o più (16,7%); anche se il fenomeno non sembra attrarre altrettanta attenzione nel dibattito corrente e motivare politiche conseguenti. Sono le famiglie con due e, soprattutto, tre figli minori quelle in maggiore difficoltà: nel 2000 era povero il 16,4% delle prime e il 25,5% delle seconde, salite al 28% nel 2001. Esse sono concentrate nelle regioni meridionali e nelle isole, dove è povero il 27,4% di tutti i minori, a fronte del 7,4% nel Nord e l’11,3% nel Centro. I dati relativi alla povertà assoluta sono per certi versi più drammatici, anche se i tassi sono più bassi: nel 2001 non è riuscito a fruire del pacchetto di beni essenziali (in termini di alimentazione, vestiario, abitazione) il 15,5% delle famiglie con tre o più figli (con un aumento di tre punti rispetto al 2000). Anche l’indagine ISTAT «Aspetti della vita quotidiana» del 2000 aveva segnalato che il 10,4% delle famiglie aveva sperimentato difficoltà a far fronte alle spese per l’abitazione (affitto o mutuo), il 19% a far fronte al pagamento delle bollette, il 12,6% ad affrontare le spese per la scuola, il 10,9% quelle mediche, e il 6% aveva avuto problemi ad acquistare il necessario per mangiare.

Il rischio di povertà per i minori è massimo quando nessuno degli adulti con cui vivono è occupato e quando a non essere occupata è la persona di riferimento (colui o colei che si indica comunemente come capofamiglia). Quindi è la mancanza di occupazione dei padri a costituire innanzitutto un elemento di grande vulnerabilità per i figli, in termini di mancanza di reddito, ma più in generale di collocazione nel sistema delle risorse e delle forme di riconoscimento e valorizzazione. Tuttavia, il rischio di povertà rimane elevato anche quando un solo genitore è occupato. Viceversa diminuisce sensibilmente quando entrambi i genitori lavorano: si riduce ad un terzo nel caso delle famiglie con uno e due figli, ad un quarto nel caso delle famiglie con tre o più figli. In altri termini, è lo squilibrio tra numero di lavoratori remunerati (o di percettori di reddito) e numero di consumatori familiari a provocare la povertà in queste famiglie. Il sostegno alla occupazione delle madri appare quindi uno strumento fondamentale di contrasto alla povertà, sia nelle famiglie in cui sono presenti entrambi i genitori che in quelle in cui è presente la sola madre.

Le famiglie con due o più figli minori hanno una probabilità più elevata rispetto a tutte le altre non solo di essere povere, ma di rimanerlo a lungo. È un dato che emerge dalla analisi dinamica della povertà effettuata dalla Commissione di indagine sulla esclusione sociale sulla base dei dati del Panel europeo delle famiglie e relativa al quadriennio 1993-96. La povertà, quindi, colpisce la vita dei minori due volte: peggiorandone le condizioni durante l’infanzia e l’adolescenza e riducendone le opportunità nel corso della vita da adulti. I dati qui riportati si riferiscono in grande misura alle famiglie autoctone. La popolazione immigrata difficilmente rientra in una qualsiasi indagine campionaria, o per lo meno in percentuali significative. Altri punti di osservazione tuttavia forniscono indicazioni su cui è opportuno riflettere. In primo luogo, è indubbio che tra gli immigrati sono più le persone sole che non quelli che hanno con sé la propria famiglia ad apparire più vulnerabili, date le leggi che regolano i ricongiungimenti familiari e più in generale il fatto che la presenza della famiglia costituisce un indicatore di stabilizzazione sia economica che di integrazione sociale. Un’indagine sui senza dimora effettuata per conto della Commissione di indagine sulla esclusione sociale nel 1999, ad esempio, ha segnalato l’elevato numero di maschi giovani immigrati, la cui situazione precaria può essere letta come un prezzo che pagano nella sfida verso l’integrazione, ma i cui rischi non possono essere ignorati. Così come non può essere ignorato il fatto che se è vero, come dicevamo, che l’avere una famiglia costituisce una risorsa di integrazione, dato che i lavoratori immigrati occupano per lo più i livelli più bassi della scala salariale e spesso sono gli unici percettori di reddito, anche loro sono esposti al rischio di rientrare nel gruppo delle «famiglie lavoratrici povere».

I dati sulla distribuzione della povertà, a livello territoriale, ma anche di composizione familiare e di età, evidenziano l’inadeguatezza delle politiche di questo governo e anche dei precedenti, ma prima ancora del senso comune condiviso su questi temi. Non solo la povertà economica non riguarda solo o innanzitutto gli anziani; anche se un numero ancora troppo grande di anziani, e soprattutto anziane, fa fatica ad affrontare i propri bisogni quotidiani. Ma, considerando il gran numero di minori che sperimentano più o meno gravi condizioni di povertà, anche quando hanno un genitore occupato, è difficile definirli sbrigativamente come soggetti che non hanno voglia di lavorare o che si appoggiano passivamente a misure di assistenza, che per altro non ci sono o sono miserevoli. D’altra parte proprio questo quadro variegato, mentre sottolinea la necessità di mettere finalmente a regime una misura di sostegno di ultima istanza, attuando in modo sistematico con tutte le necessarie revisioni organizzative evidenziate dalla sperimentazione, il reddito minimo di inserimento,7 segnala come questo non possa essere l’unica misura di contrasto alla povertà. Lasciando da parte la questione fondamentale di una politica per l’occupazione, soprattutto nel Mezzogiorno, i dati segnalano in modo netto l’esistenza di una povertà che deriva da un reddito da lavoro insufficiente rispetto ai carichi familiari. Questa può essere affrontata per tre vie, a mio parere complementari piuttosto che alternative. Occorre favorire l’aumento del numero dei percettori di reddito in famiglia, in particolare favorire l’occupazione delle madri (anche perché ciò ha un effetto protettivo più ampio). Occorre riconoscere in modo più adeguato il costo dei figli, evitando allo stesso tempo i limiti, e persino le contraddizioni, di una redistribuzione tutta affidata alle detrazioni fiscali, orientandosi piuttosto verso un sistema di assegni per i figli più universalistico e trasparente dell’attuale. Infine, occorre pensare a qualche forma di sostegno ai redditi bassi, del tipo di quelli introdotti in Inghilterra con il working family tax credit o in Francia con il prime pour l’emploi.

Ma oltre a politiche per l’occupazione efficaci e a misure di integrazione e sostegno economico sono le politiche della scuola e della formazione ad avere un ruolo cruciale nell’impedire, o almeno ridurre, quel meccanismo di riproduzione intrafamiliare non solo delle disuguaglianze, ma della povertà, che in Italia è particolarmente efficace e potente proprio per l’assenza, e talvolta la perversione, delle politiche, a partire da quelle formative.

 

 

Bibliografia

1 Cfr. A. Atkinson, La povertà in Europa, il Mulino, Bologna 2000; cfr. Commissione di indagine sulla esclusione sociale (a cura di C. Saraceno), Rapporto sulle politiche contro la povertà e l’esclusione sociale. 1997-2001 Carocci, Roma 2002, cpp. 5 e 6.

2 Sul ruolo avuto dall’Unione europea in questo spostamento e sulle implicazioni teoriche e concettuali di questo concetto cfr. C. Saraceno, From poverty to social exclusion. An incomplete conceptual shift?, in A. Kahm e S. Kanerman (a cura di) Beyond Child Poverty: the Social Exclusion of Children, The Institute for Child and Family Policy, Columbia University, New York 2002, pp. 39-74

3 Cfr. R. Walker e A. Shaw, Escaping from social assistance in Great Britain, in L. Leisering e R. Walker (a cura di), The dynamics of modern society. Poverty, policy and welfare, Bristol, Policy Press 2001pp. 199-242.

4 È ciò che è emerso, ad esempio, da una ricerca su diversi sistemi di assistenza ai poveri in Europa, in cui sono state studiate le cosiddette «carriere assistenziali». Cfr. C. Saraceno (a cura di), Social Assitance Dynamics in Europe. National and local poverty regims, Bristol, Policy Press 2002.

5 Cfr. H. Immervoll, H. Sutherland e K. de Vos, Reducing child poverty in the European Union: the role of child benefits, in K. Vleminck e T. Smeeding (a cura di), Child well-being, child poverty and child policy in modern nations, Policy Press, Bristol 2001.

6 I dati sono tratti da Commissione di indagine sulla esclusione sociale, cit. e ISTAT, La povertà in Italia nel 2001. Note Rapide, 17 luglio 2002.

7 Una sintesi del rapporto di valutazione sulla sperimentazione (per altro mai diffuso dal ministero e neppure discusso, come era previsto, in parlamento), si trova in Commissione di indagine sulla esclusione sociale, op. cit., cap.2.

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