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Le primarie nelle democrazie occidentali

Written by Oreste Massari Friday, 01 November 2002 02:00 Print

Un trend abbastanza netto e inequivocabile si può osservare nella scelta dei leader (di partito e candidati alla premiership o alla presidenza), così come nella scelta dei candidati parlamentari (aspetto che in questa sede tralasciamo), nelle democrazie occidentali: la democratizzazione crescente dei processi di selezione. Le ragioni di fondo stanno nelle trasformazioni profonde della politica contemporanea. La politica nelle democrazie diviene sempre più focalizzata sulla personalità dei candidati.

 

Un trend abbastanza netto e inequivocabile si può osservare nella scelta dei leader (di partito e candidati alla premiership o alla presidenza), così come nella scelta dei candidati parlamentari (aspetto che in questa sede tralasciamo), nelle democrazie occidentali: la democratizzazione crescente dei processi di selezione. Le ragioni di fondo stanno nelle trasformazioni profonde della politica contemporanea. La politica nelle democrazie diviene sempre più focalizzata sulla personalità dei candidati. Il partito s’identifica sempre più strettamente con il suo leader. La presenza dei mass media, e in particolare della televisione, favorisce il fenomeno come mai nel passato. I partiti tradizionali perdono iscritti ed elettori, aumenta la volatilità elettorale, nuovi competitori, magari con leader carismatici, irrompono sempre più nei sistemi democratici (meno in quelli di più antica tradizione), i cittadini esprimono crescente sfiducia e distacco verso i partiti, anche a causa degli scandali e della corruzione politica (purtroppo veri e non frutto di complotto). Onde sussultorie di populismo e di qualunquismo si diffondono in relazione diretta all’incapacità dei partiti e delle istituzioni di assorbire, di controllare, di governare nuove fratture, domande ed esigenze. Troppo spesso la classe politica-partitica è o appare oligarchica, eccessivamente privilegiata, chiusa al suo interno. Si diffonde la voglia dei cittadini di contare di più in prima persona, di partecipare direttamente alle decisioni. L’idea della democrazia diretta cresce in sempre più ambiti.

Le cause immediate stanno invece nelle sconfitte elettorali e nelle crisi organizzative dei partiti. Rinnovare l’organizzazione, ampliare la partecipazione,  immettere aria fresca nei circuiti arrugginiti, ritualizzati, a volta imbalsamati, comunque ristretti e inadeguati della struttura, diventa un imperativo, pena il rischio dell’emarginazione e dell’insignificanza. Le primarie sono uno strumento e un percorso di questo rinnovamento. A volte possono essere ottenute dalla base contro il centro (è il caso americano), altre volte sono una risposta del gruppo dirigente alle pressioni interne ed esterne, altre volte ancora sono una lucida strategia adottata dai leader di partito per sopravvivere e invertire tendenze negative.

La democratizzazione – usiamo questo termine in senso tecnico e neutro, per distinguerlo dai casi «oligarchici», in cui la scelta è nelle mani di più o meno ristretti e più o meno formali organi di partito – consiste di varie dimensioni e fasi, tra cui le principali sono le seguenti. La prima dimensione, quella più nota e di più immediato risalto, è l’allargamento della platea che sceglie il candidato ed indica un processo di diffusione orizzontale e verticale (dal centro verso il basso). La lingua inglese – in questo, come qualche anno fa ricordava Bobbio, la più espressiva dei processi, dei fenomeni e dei concetti della democrazia moderna – ha un termine per esprimere quest’entità: selectorate, intraducibile in italiano se non con una circonlocuzione («il gruppo di coloro che sono chiamati a scegliere, a selezionare»). Questo selectorate, in un continuum, può avere la massima inclusività, fino a comprendere tutti gli elettori (è il caso di alcune primarie aperte americane in cui tutti gli elettori hanno il diritto di partecipare indipendentemente da dichiarazioni di affiliazione partitica) e la massima esclusività (fino a coincidere con una sola persona, com’è stato il caso del leader del PASOK greco che sceglieva personalmente i candidati alle legislative). Casi intermedi possono essere grandi convention di partito, pur sempre più ampie dei soli gruppi parlamentari o degli organismi esecutivi dei partiti. Tranne il caso americano, in tutti i partiti che hanno intrapreso la democratizzazione, il selectorate coincide con gli iscritti (primarie chiuse, non esattamente simmetriche alle primarie chiuse americane che indicano l’obbligo per l’elettore di registrarsi preventivamente come elettore del partito alle cui primarie s’intende partecipare). La seconda dimensione attiene ai candidati (candidacy), ossia a coloro che possono entrare nella competizione interna. Anche qui si può andare da un estremo di inclusività (caso americano: tutti gli elettori possono concorrere alla nomination, anche se nei fatti lo può ormai fare chi possiede o può raccogliere ingenti risorse finanziarie) ad un estremo di esclusività (sono ammessi solo candidati che posseggono determinati requisiti: è il caso del Labour party inglese in cui possono concorrere alla leadership solo i parlamentari). È questo – chi e come si può candidare – un aspetto cruciale di tutto il processo di selezione. Restringere troppo l’accesso alla nomination (fino al limite di un solo candidato) rende le primarie non competitive e quindi non realmente democratiche, allargare troppo l’accesso significa per i partiti perdere il controllo di una funzione (ossia la selezione della classe politica) da sempre ritenuta fondamentale per il loro ruolo nel sistema democratico, giacché il rischio che si presenta è quello di troppi candidati di disturbo e persino eccentrici interessati a cavalcare le primarie per portare avanti issues particolari o per acquisire visibilità. I requisiti, le regole, le sedi o gli organi che presiedono alla candidatura per le primarie costituiscono il vero punto di snodo dell’intero processo, il filtro attraverso cui si può determinare un equilibrio tra esigenze di apertura e di democratizzazione ed esigenze di responsabilità e di funzionalità. Il terzo aspetto – che potremmo chiamare di «contorno», analogamente alla legislazione elettorale di «contorno» per le elezioni vere e proprie – riguarda il modo in cui i chiamati a votare nelle primarie esercitano realmente il diritto di voto. Fa differenza se questo diritto è esercitato in sedi e riunioni di partito, se attraverso il voto in seggi elettorali, se attraverso il voto postale e persino se attraverso Internet e il telefono. Fa differenza se l’esercizio di voto è fissato in un turno o in più momenti temporali (come un secondo turno). Ognuna di queste modalità può favorire più o meno il grado di partecipazione. Fa differenza, poi, se l’elezione primaria è regolata da leggi statali o da regolamenti interni di partito. Le garanzie di correttezza del procedimento, e la possibilità di contestazione e di denunce di violazioni, così come la possibilità di usare le infrastrutture pubbliche (dalle sedi ai mezzi di propaganda) cambiano di conseguenza.

Queste distinte dimensioni del processo di selezione tramite le primarie possono essere combinate in vario modo e dare esiti differenti e talvolta, com’è spesso accaduto, imprevisti e non desiderati. Non sempre la più ampia apertura in una dimensione è funzionale agli scopi per cui una primaria è promossa. Per quanto riguarda la prima dimensione, l’ampiezza del selectorate, c’è un problema di soglia. Se i membri del partito che partecipano e votano sono varie centinaia di migliaia, allora l’esito è più vicino alle preferenze dell’elettorato. Se sono poche decine di migliaia, l’esito può riflettere piuttosto le preferenze degli attivisti e dei militanti che, come consolidate ricerche hanno messo in evidenza, sono più rivolti a obiettivi di purezza ideologica o di linea che a quelli elettorali. Se si decide di promuovere le primarie, occorre essere coerenti e spingere fino in fondo il processo, al limite facendo votare i simpatizzanti o chi si dichiara elettore del partito (o della coalizione), e permettendo di votare anche per voto postale e tramite Internet. Per quanto riguarda la seconda dimensione, i partiti o la coalizione dovrebbero filtrare e controllare con equilibrio l’accesso alle candidature, per evitare che le primarie divengano un’arena di confronto e scontro tra possibili fazioni interne, con la conseguenza di minare la coesione e la stessa immagine del partito o coalizione. D’altra parte, un’eccessiva chiusura sul lato delle candidature può compromettere la democraticità dell’intero processo, con ricadute negative d’immagine.

Quanto detto, indica le difficoltà insite nelle primarie. Il fatto è che l’esigenza da cui muove la democratizzazione della selezione dei candidati all’interno dei partiti si muove da sempre tra due opposti pericoli: quello delle decisioni prese dalle oligarchie partitiche e quello di una deriva populistica e comunque disfunzionale della richiesta di democrazia interna. Sin dalla famosa analisi di Michels sulla legge ferrea dell’oligarchia presente nei partiti politici, i partiti sono considerati o percepiti come corpi chiusi, autoreferenziali, distaccati dalla più larga opinione pubblica, dominati da capi interni il cui principale scopo è la perpetuazione e la promozione della propria carriera. Nei primi del Novecento negli USA si affermano le primarie sull’onda di un sentimento populista contro il potere dei boss di partito. Lo scopo o l’effetto delle primarie è stato ed è quello di smantellare il potere delle macchine partitiche ed oggi i partiti americani sono partiti di candidati e degli eletti ma senza alcuna disciplina parlamentare. D’altra parte e all’opposto esiste il pericolo che il processo di democratizzazione arrivi ad un punto tale da distruggere la coesione del partito programmatico e responsabile, nonché il controllo che questo deve avere sulla composizione e qualità dei propri eletti. È quest’ultima un’esigenza particolarmente impellente nei sistemi parlamentari e all’interno di questi nei sistemi in cui sussiste una dinamica della competizione bipartitica o bipolare. In questi sistemi maggioritari occorre che i partiti siano coesi e disciplinati per attuare la volontà popolare se al governo, e per costituire un’alternativa di governo se all’opposizione. Perché un sistema parlamentare funzioni bene (cioè secondo una logica maggioritaria e non assemblearistica) occorrono, cioè, partiti che Sartori definisce «adatti al parlamentarismo», ossia coesi e disciplinati.

È questo un tipo di dilemma che i partiti a vocazione maggioritaria vivono costantemente. L’Ulivo, o la parte che vuole essere opposizione alternativa per il governo, esprime questo dilemma con due connesse esigenze. Quella delle primarie per la scelta del leader e quella di decisioni a maggioranza vincolanti per superare i veti incrociati e lo stallo decisionale. La prima esigenza è di tipo democratico, la seconda di tipo funzionale. Ma anche la prima esigenza deve misurarsi con la funzionalità: le primarie sono utili se scelgono un candidato premier realmente competitivo elettoralmente all’interno del contesto italiano, non se scelgono un candidato che poi risulti non competitivo sul piano elettorale (e teoricamente quest’esito potrebbe essere tutt’altro che di scuola). Avendo ben presente la complessità della democratizzazione interna/primarie, il problema naturalmente non è più primarie sì primarie no, ma semmai quali primarie, come costruirle e gestirle al meglio.

La spinta alla democratizzazione e alle primarie per la leadership è una spinta quantitativamente impressionante, con un’accelerazione del trend negli ultimi anni. Per avere un quadro approssimativo basti citare questi dati. A parte ovviamente gli USA, si adottano primarie dirette di iscritti ai partiti per la leadership di partito e per la candidatura a cariche o presidenziali o di primo ministro almeno nei seguenti paesi di democrazia consolidata (i dati non sono ricavati da tutti i regimi democratici e rigorosamente controllati): Australia (un partito), Belgio (cinque partiti), Canada (due partiti), Finlandia (almeno un partito), Francia (cinque partiti), Irlanda (un partito), Israele (almeno tre partiti), Olanda (un partito), Spagna (almeno due partiti), Regno Unito (due partiti, il Labour ha un collegio elettorale composito). La SPD tedesca ha fatto ricorso solo nel 1994 a primarie interne tra gli iscritti per la candidatura a cancelliere, dal cui esito uscì vincitore Rudolph Sharping, anche se poi risultato un candidato cancelliere con poco appeal elettorale esterno.

I partiti che ricorrono alle primarie sono di tutte le famiglie, dai socialisti ai conservatori. L’ultimo arrivato è il caso sintomatico (perché tradizionalmente il più elitario tra i partiti inglesi) del partito conservatore inglese che nel 2001 ha adottato le primarie tra tutti gli iscritti, con voto postale, per l’elezione del proprio leader, prima affidata al gruppo (o partito) parlamentare. Dopo un processo eliminatorio con diversi candidati affidato al gruppo parlamentare, sono andati al voto degli iscritti in ballottaggio due candidati con posizioni marcatamente distinte, Ian Duncan Smith su posizioni di destra interna e Ken Clarke su posizioni più centriste. Il primo ha avuto 155.933 voti (60,72%), il secondo 100.864 (39,28%). Se avesse votato solo il gruppo parlamentare sarebbe stato eletto il candidato più centrista e tradizionale (dunque più spendibile sul mercato elettorale esterno). Ma in questa prima elezione è prevalsa la logica dell’identità interna degli iscritti. I voti validi sono stati 256.797 su circa 300.000 iscritti aventi diritto. C’è da ricordare, tuttavia, che la scelta affidata al gruppo parlamentare aveva come risvolto positivo quello di potere sfiduciare e cambiare il leader, persino quando primo ministro in carica. È quanto successo con la Thatcher nel 1990.

Si ricorre alle primarie in tutti i tipi di sistema elettorale e in tutti i tipi di democrazie, anche se la maggiore frequenza si riscontra nelle democrazie maggioritarie e in quelle che hanno cariche di governo o monocratiche elettive (presidente in Francia, in Finlandia, Irlanda, primo ministro in Israele, anche se ora è stata abolita l’elezione diretta) o come se fossero elette direttamente (Regno Unito, Spagna, Australia). Nei sistemi bipartitici o competitivi dove la posta in gioco delle elezioni è l’investitura diretta per il governo, la logica delle primarie è scegliere un candidato con un forte appeal esterno, che vada oltre la propria base di riferimento, che sia gradito insomma più agli elettori che agli iscritti/militanti. Il caso più riuscito di questa logica è quello del Labour party inglese e, in un contesto simile alle primarie, quello della SPD tedesca. Dopo la morte di John Smith nel 1994, il Labour party doveva scegliere il proprio leader tramite un collegio elettorale (40% del voto alle unions, il 30% rispettivamente al gruppo parlamentare e alle consituencies, cioè agli iscritti). I due candidati più credibili e competitivi erano Gordon Brown, che probabilmente aveva più radicamento o gradimento all’interno dell’organizzazione, e Tony Blair, che aveva più appeal esterno. La partita fu decisa dai mass media che diffusero sondaggi tra l’elettorato in cui si esprimeva una netta preferenza per Blair, per cui Brown si ritirò dalla corsa. La primaria tra gli iscritti (circa 5.000.000, includendo gli iscritti delle unions affiliati al partito, e di cui votarono in 900.000) e che diede a Blair il 95% dei voti, non sostituì il collegio elettorale, ma valeva solamente per la parte (il 30%) relativa alle costituencies. Ma l’operazione fu un gran successo, per l’alto grado di mobilitazione interna e per il messaggio comunicativo che si comunicò all’esterno di democratizzazione e modernizzazione del partito, secondo una strategia coerentemente costruita e perseguita per lunghi anni e a cui mancava solo il tassello essenziale di un leader elettorale. Nel caso del Labour, insomma, è prevalsa la logica del partito «estroverso» (rivolto all’elettorato) rispetto a quello del partito «introverso» (rivolto alle preferenze dei militanti e ai problemi di purezza ideologica). Stessa logica ha seguito la SPD nel 1998 quando ha deciso il candidato a cancelliere sulla base dei risultati elettorali nei Länder (assumendoli come una sorta di primaria), in cui Gerhard Schröder vinse nettamente in Bassa Sassonia. Schröder ebbe l’investitura nonostante il presidente del partito fosse Lafontaine (che però aveva già perso nelle elezioni del ‘90 come candidato cancelliere). In seguito la diarchia tra carica di governo (Schröder) e carica di partito (Lafontaine), com’è noto, si risolse a favore della prima, come peraltro appare logico e naturale. Nelle competizioni elettorali, nei sistemi a logica maggioritaria, nei sistemi a governo di legislatura, i grandi partiti hanno necessità di avere una direzione politica centralizzata e una coesione programmatica che si esprime in una leadership unitaria e personale. Naturalmente, tanto Blair e Schröder non erano degli outsider rispetto ai loro partiti, ma neppure dei completi insider rispetto ad altri possibili concorrenti. Essi hanno entrambi spostato l’equilibrio tra logica dell’identità (apparato interno) e logica della competizione (elettorale) – proprio di ogni grande e consolidato partito, tanto più se socialista – verso quest’ultima tanto non solo da vincere le elezioni ma di vincerle una seconda volta (il che non è frequente per i partiti di sinistra europei).

Ma non sempre questa felice congiunzione si realizza. Un caso di fallimento – rispetto allo scopo di essere competitivi e possibilmente vittoriosi alle elezioni – di primarie sono quelle del Partito socialista spagnolo (PSOE) del 1998 indette per le elezioni politiche del 2000. Sconfitto traumaticamente nelle elezioni del 1996 dopo quattordici anni di interrotto governo socialista sotto la leadership di Felipe Gonzales e scosso da scandali di corruzione, il partito aveva adottato le primarie, sulla scia dell’esempio dell’affiliato Partito socialista catalano, per tutte le cariche monocratiche a tutti i livelli con lo scopo di portare nuova vita e nuovi quadri in un’organizzazione resa stagnante dai funzionari, dai carrieristi, dai corrotti e dai personaggi notabiliari con rapporti clientelistici. Nel congresso del 1997, Gonzales fece eleggere in circostanze controverse a segretario un suo alleato fedele e di non alto profilo politico, Joaquìn Almunia. Questi volle le primarie (che ovviamente pensava di vincere) per il candidato a primo ministro per compensare il deficit democratico della sua elezione congressuale e per presentarsi con un’immagine di rinnovamento. Invece le primarie, tenutesi nel 1998, le vinse (con un 55% contro il 45% dei voti di Almunia) un candidato rivale, l’ex ministro Josè Borrell, di tendenze di sinistra radicale. Si era creata allora una situazione pasticciata, con un segretario di partito eletto al congresso e sfiduciato nelle primarie ma che rimaneva in carica e che controllava l’organizzazione e le sue risorse, e un candidato premier che non aveva il controllo e l’appoggio sincero del partito. Un sondaggio pubblicato poco prima delle primarie aveva indicato che mentre  Borrell godeva della maggioranza dei consensi tra i membri di partito, Almunia era il candidato preferito tra gli elettori socialisti. La circostanza indica come possono cambiare i leader preferiti a seconda della platea di riferimento, e più in generale indica come distinte strutture (congresso, cioè una forma di democrazia delegata, e primarie, una forma di democrazia diretta) possono selezionare tipi diversi di leader. Comunque, a riprova dell’insostenibilità della situazione, dopo poco più di un anno Borrell si dimise da candidato premier, ufficialmente a causa di alcuni scandali che avevano coinvolto alcuni suoi collaboratori al ministero, in realtà perché non si sentiva appoggiato dal partito. Alle elezioni del 2000 si presentò Almunia come candidato premier, perdendole nettamente. In seguito Almunia confessò «di avere compiuto il suo più grande errore politico» nel presentarsi alle elezioni in veste di candidato premier. Le lezioni di questi tre casi sono facilmente istruttive. Di per sé le primarie non costituiscono una panacea. Dipende da come sono fatte, da quale scopo si propongono, dalla disponibilità effettiva di candidati, dalla chiarezza e dalla soluzione dei rapporti di potere a fronte di una possibile diarchia (come è stato nel caso tedesco, ma risolto, e in quello spagnolo, non risolto o risolto male). Esse possono essere però un potente strumento che facilita, assieme ad una più ampia strategia complessiva, la vittoria elettorale, se tutte le sue funzioni sono ben pensate e coordinate: la funzione di mobilitazione e motivazione interna, di legittimazione del leader, di comunicazione all’esterno di un evento importante non solo e non tanto per il partito quanto per la qualità della democrazia. In tutti i casi conosciuti le primarie sono tenute dai singoli partiti. Il problema di primarie di coalizione – che è il caso del centrosinistra italiano – presenta difficoltà ulteriori rispetto a quelle pur esistenti per i singoli partiti. Due punti dovrebbero però essere fermi se si vuole intraprendere questa via, peraltro auspicabile considerata la situazione dei rapporti di forza all’interno della coalizione, la frammentazione e l’assenza di un grande partito maggioritario: a) la platea degli aventi diritto a votare nelle primarie per il leader della coalizione e candidato premier dovrebbe includere non solo gli iscritti ai singoli partiti ma tutti gli elettori che si dichiarino elettori dell’Ulivo; b) che si concordi e si stabilisca prima che il candidato vincente abbia chiari poteri di indirizzo, di direzione e di gestione anche nei confronti dei segretari dei singoli partiti.

È difficile dire se questa via sia praticabile. Ma se non si vuole dare ragione a chi come Sartori indica la via della coalizione come effettivo soggetto maggioritario impossibile per ragioni strutturali, allora bisogna dimostrare il contrario e praticare con decisione questa via, di cui le primarie sono elemento essenziale e costitutivo. La cosa peggiore sarebbe, però, parlarne e poi, come al solito, non farne niente. Non mancano i progetti intellettuali o tecnici, manca finora la decisione politica.

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