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L'America latina tra speranze e delusioni

Written by Vicente Donato e Gianpaolo Rossini Saturday, 01 June 2002 02:00 Print

Negli ultimi tre anni l’America latina ha visto mutare clima politico, prospettive di sviluppo e d’integrazione economica. In Argentina c’è un governo costituzionale non eletto, nato dalla svalutazione del peso tra il 2001 e 2002. In Brasile è attesa una affermazione alle presidenziali nell’autunno 2002 di Lula, la cui provenienza dalla sinistra sindacale allarma gli operatori internazionali. In Venezuela è di nuovo al potere Chavez, antagonista degli USA e con simpatie castriste. Sul piano economico, la crescita rallenta, le esportazioni stagnano, disoccupazione e deficit pubblico crescono. Sembrano lontani gli ottimismi della prima metà anni Novanta. Il clima di diffusa liberalizzazione politica e di consolidamento democratico rimane, ma si incrinano certezze ed emergono nuove tensioni.

 

Negli ultimi tre anni l’America latina ha visto mutare clima politico, prospettive di sviluppo e d’integrazione economica. In Argentina c’è un governo costituzionale non eletto, nato dalla svalutazione del peso tra il 2001 e 2002. In Brasile è attesa una affermazione alle presidenziali nell’autunno 2002 di Lula, la cui provenienza dalla sinistra sindacale allarma gli operatori internazionali. In Venezuela è di nuovo al potere Chavez, antagonista degli USA e con simpatie castriste. Sul piano economico, la crescita rallenta, le esportazioni stagnano, disoccupazione e deficit pubblico crescono. Sembrano lontani gli ottimismi della prima metà anni Novanta. Il clima di diffusa liberalizzazione politica e di consolidamento democratico rimane, ma si incrinano certezze ed emergono nuove tensioni.

Cosa è cambiato in America latina? Sono mutate le prospettive di sviluppo e di integrazione regionale e globale così rosee fino a pochi anni fa? La svolta giunge nel gennaio 1999 quando il Brasile fa fluttuare il real, prima costretto in bande di variazione. In poche settimane si passa da 1,2 real per dollaro a 1,6 -1,7, per toccare dopo qualche mese i 2 reali. Oggi siamo a circa 2,5 reali. Il real nasce nel 1994 come parte di un piano per cancellare l’iperinflazione. Un cambio 1 a 1 con il dollaro, ma non inchiodato come nel currency board argentino. La Banca centrale in Brasile conserva la sovranità sulla politica monetaria. In Argentina opera invece come una banca privata nel circuito creditizio USA, e le variazioni dell’offerta di moneta dipendono solo dai saldi della bilancia dei pagamenti con l’estero. Il programma argentino del 1991, artefice il ministro Cavallo del primo governo Menem, è sostenuto dal Fondo monetario internazionale e dagli Stati Uniti. Grazie al programma, accompagnato da politiche fiscali rigorose, l’Argentina riesce ad attraversare la crisi del 1995, nata da una notevole esposizione sull’estero del Messico e risolta tempestivamente da una poderosa iniezione finanziaria degli USA di Clinton.1 Nella tempesta, i tassi d’interesse argentini saltano come cime fuori bordo. La liquidità prosciugata da fughe di capitali verso gli USA o gli offshore di Montevideo, accentua gli spread tra tassi su prestiti in dollari in Argentina rispetto a quelli USA. L’attività frena (PIL a meno 2,8% nel 1995) ma riprende con forza subito dopo.

Le scelte coraggiose di Brasile e Argentina, grazie anche a cospicui investimenti dall’estero, danno fino al 1998 buoni tassi di crescita2 che mantengono nel 2000 il Brasile al terzo posto tra gli emergenti (33 miliardi di dollari), dopo Cina e Hong Kong e l’Argentina quinta, con 13 miliardi, superata di misura dal Messico. La «crisi della Tequila» è il primo segnale nel corso degli anni Novanta che paesi, ancorché virtuosi nei conti pubblici, sono suscettibili di crisi di fiducia da parte degli operatori internazionali, complice il livello del debito estero accumulato con l’entrata di capitali per finanziare lo sviluppo. Nel luglio 1997 in Thailandia scoppiano tempeste che si protraggono fino al 1998 interessando circa mezzo miliardo di persone. Le ragioni? Di nuovo un’eccessiva – agli occhi degli operatori – esposizione verso l’estero, anche se i deficit di conto corrente sono spesso inferiori a quelli USA nel 2000 e 2001 (tra 4 e 5% del PIL). Corea, Thailandia, Malesia e Indonesia lasciano deprezzare il cambio. Il FMI detta loro politiche restrittive che imprimono una spinta recessiva al resto del mondo, paesi emergenti in primis. Alla crisi asiatica pone freno l’autorità monetaria di Hong Kong che blocca un duplice attacco alla moneta e alla borsa, con interventi di sostegno ai titoli azionari e alla valuta agganciata con currency board al dollaro. Ne escono però sconvolte le competitività relative internazionali, con cui sono chiamate a fare presto i conti Russia e America latina. La congiuntura asiatica precipita i prezzi del petrolio. Nell’agosto 1998 una grave crisi valutaria investe la Russia. Il rublo perde in poche settimane metà del valore. Finisce nella polvere un severo programma di stabilizzazione sostituito da uno più pesante confezionato dal FMI e che allontana di tre anni la ripresa. Dopo poco, nel gennaio 1999, con la richiesta di moratoria sul debito dello Stato del Minas Gerais, il contagio arriva in Brasile. Gli equilibri finanziari del Sud America non sono così disastrati come negli anni Ottanta. Tuttavia le crisi sistemiche della seconda metà degli anni Novanta spingono i premi per il rischio incorporati nei tassi d’interesse e sconvolgono la griglia delle competitività. Il Brasile, nel gennaio 1999, ripercorre la strada dei paesi asiatici: politiche restrittive della domanda per non consumare il vantaggio competitivo guadagnato con la svalutazione e per spingere le esportazioni.

Gli interrogativi sono molti. La svalutazione brasiliana non condurrà ad un vantaggio effimero? E non c’è pericolo di ulteriore contagio regionale? Il Sud America è cambiato, e ciò è già stato dimostrato dalla riuscita svalutazione messicana del dicembre 1994. Chi, come le autorità argentine e una parte del FMI, giudica il governo brasiliano incapace di politiche contro l’inflazione, sbaglia. Ma il pericolo di contagio non scompare essendo il Brasile il maggiore paese dell’America latina. Nel 1999 al Brasile riesce il miracolo: con una svalutazione prossima al 50%, l’inflazione resta sotto le due cifre.3 È allora che la valuta argentina inizia una lunga fibrillazione. Ma nella campagna presidenziale nell’autunno del 1999, la stabilità cambiaria è una bandiera di radicali e peronisti per accreditarsi negli ambienti finanziari internazionali.4 I radicali, vincitori con De La Rua, mantengono puntigliosamente l’impegno elettorale e non svalutano il peso.

Si accumulano nel frattempo in Argentina le tendenze recessive manifestatesi già a metà del 1998 aggravate dalla perdita di competitività. Tra la fine del 1994 e la fine del 1998 il tasso di cambio effettivo reale si rivaluta del 2,5% all’anno e nel 1999 di oltre il 10%. Il ritmo di crescita delle esportazioni di manufatti passa dal 17% nel 1997 al 6% nel 2000, fino alla stagnazione nel 2001. Soffrono le vendite al Brasile, primo partner commerciale. Molti investimenti esteri deviano a nord del Rio della Plata privando l’Argentina del sostegno necessario ai guadagni di produttività che il cambio fisso impone.5 Sotto i colpi della svalutazione del real, scricchiola la struttura commerciale del Mercosur, nonostante l’unione doganale – a differenza di quelle tentate in passato – dia buona prova di sé negli anni Novanta.

Il FMI sostiene la stabilità valutaria argentina con un occhio alla dollarizzazione e chiede misure «forti» all’Argentina trasformandola quasi in un laboratorio di politica economica. Si vuole rispondere alla svalutazione del Brasile e dei concorrenti asiatici attraverso riduzioni delle grandezze nominali: non solo spesa pubblica per pensioni e stipendi, ma anche salari con l’obiettivo di fare scendere i prezzi in pesos. L’esperimento, quasi mai tentato nel recente passato in regimi democratici, ha effetti devastanti e rende la crisi argentina della fine del 2001 più grave di quella brasiliana del 1999. Ad essa hanno contribuito anche errori, decisioni rimandate e programmi di stabilizzazione troppo severi negli emergenti nella seconda metà degli anni Novanta, che trasferiscono l’onere dell’aggiustamento in larga parte sui vicini, complici svalutazioni con overshooting – leggasi eccessive – che puntualmente sfuggono di mano. In Argentina l’errore fatale nasce dalla prospettiva della dollarizzazione.

Fino a pochi mesi prima della svalutazione, con una leggerezza che la Banca centrale argentina e il FMI trascurano, si trasformano passività (soprattutto depositi) da pesos in dollari, dimenticando che il currency board impone al sistema bancario aperto internazionalmente di operare in maniera prudenziale e con riserve della moneta-àncora in eccesso. C’è copertura completa del circolante (pesos) con attività del paese (USA) cui ci si lega. Ogni banconota da un peso è coperta da un dollaro in possesso della Banca centrale. Ma altrettanto non avviene per i depositi a risparmio in pesos che non hanno copertura in dollari (veri) nelle attività della Banca. Se questa trasforma il deposito di un peso in un deposito di un dollaro, senza avere ulteriori attività per un dollaro (vero) ma solo in pesos, l’operazione è sostenibile se è imminente la dollarizzazione. Altrimenti espone gravemente il sistema bancario. Di fronte a una svalutazione del 70% e a una inflazione sotto il 10% in Brasile, in Argentina non sono sostenibili né cambio fisso, né dollarizzazione. Occorrerebbero dinamiche della produttività impensabili in un paese con una struttura industriale in via di ammodernamento e con un interscambio in prevalenza orientato, per prossimità geografica e per comune adesione al Mercosur, verso il Brasile. In Argentina è fallito l’aggiustamento della competitività attraverso la variazione delle grandezze nominali domestiche. Un esperimento che ha incrinato ancora di più i rapporti sociali già tesi a causa di tre anni di recessione.

Argentina e Brasile non perdono però l’opportunità di svilupparsi con capitali stranieri. Il flusso degli anni Novanta continua verso il Sud America,6 nonostante la battuta d’arresto argentina. Ma il saldo è cambiato perché per il terzo anno consecutivo il trasferimento netto di risorse dirette alla regione è nullo (l’ingresso di capitali netti dall’estero è completamente compensato dalla rimessa di profitti ed interessi sui prestiti). Fino al 1998, il trasferimento di risorse nette alla regione è fortemente positivo. Dal 1999 questa tendenza scompare, anche se non siamo ai livelli degli anni Ottanta quando il trasferimento netto di risorse alla regione era fortemente negativo. La regione non sta più beneficiando dell’integrazione finanziaria su scala globale. L’interscambio finanziario è la condizione affinché il processo di integrazione internazionale dia benefici mutui. In diversi paesi del mondo industriale avanzato la struttura per età della popolazione produce per lunghi periodi un eccesso di risparmio rispetto alle necessità interne di finanziamento degli investimenti. Onde evitare pressioni deflattive, come negli anni Novanta in Giappone, il surplus va canalizzato dove il risparmio interno latita. Rompere questo circuito non è né nell’interesse dei paesi emergenti né di quelli ricchi. Ma le relazioni economiche e politiche che mantengono in vita questo circuito non sono sempre ottimali a causa soprattutto delle condizionalità che ne derivano ai paesi debitori sia sul piano delle politiche fiscali che di quelle industriali. Dettare tagli di spesa e svalutazioni ogni volta che si manifesta una diminuzione di fiducia internazionale in un paese debitore, finisce per creare tensioni sociali che in paesi democratici alienano simpatie alle politiche di apertura internazionale. Spesso, poi, la condizionalità finanziaria comporta privatizzazioni che si traducono in una meno equa distribuzione della ricchezza e in mercati meno concorrenziali in paesi già affetti da croniche disuguaglianze. I nuovi equilibri politici dell’America latina sono anche lo specchio di questo.

Le scelte dei paesi latino-americani non smetteranno però di seguire «sentieri virtuosi» richiesti dal FMI per non perdere la fiducia internazionale, perché non esistono alternative. Ma l’insistenza sulle tradizionali forme di condizionalità potrebbe produrre progressivamente slittamenti politici di un certo peso, mettendo a dura prova l’integrazione internazionale. Oggi, in Sud America si ha la consapevolezza che gli errori commessi dal FMI in Asia, Russia, Brasile e Argentina non sfavoriscano l’integrazione tra paesi avanzati e paesi emergenti. Ma che piuttosto l’integrazione sia spesso troppo onerosa per paesi emergenti con strutture sociali deboli sulle quali pesano programmi di aggiustamento che privilegiano la coerenza finanziaria di breve periodo, a scapito di quella più attenta di lungo periodo e della stabilità sociale.

Consola però che dalle tempeste recenti in America del Sud tragga giovamento l’integrazione regionale, come emerge nei programmi di Lula in Brasile. Il cammino degli accordi multilaterali sul commercio è quanto mai laborioso, come si evidenzia dall’impasse in cui giace il WTO, le cui scarse risorse rendono complessi i negoziati con 150 paesi. Se non bastasse, ulteriori aperture su scala globale daranno benefici inferiori a quelli del passato poiché il processo di riduzione dei dazi doganali (oggi in media del 4%) è giunto quasi al termine. Inoltre la liberalizzazione globale segue linee guida dettate dai paesi avanzati, mettendo in secondo ordine le preferenze degli emergenti: come testimonia l’insistenza sulla protezione della proprietà intellettuale (brevetti) e sulla liberalizzazione del commercio nei servizi. L’apertura nei settori in cui i paesi emergenti hanno qualche vantaggio, quello agroalimentare, delle manifatture leggere (come tessile e abbigliamento) e tradizionali (acciaio), avviene in maniera molto macchinosa e incerta. Dove i paesi avanzati chiedono maggiore apertura, si scontrano soprattutto con barriere di carattere istituzionale la cui eliminazione confligge con le culture locali molto più di quanto non succeda per la liberalizzazione nei settori tradizionali.

Il processo d’integrazione nel Mercosur ha un rilievo crescente, a dispetto delle battute d’arresto degli ultimi due/tre anni frutto di errori di politica economica dell’Argentina e della disinvoltura commerciale del Brasile che non esita a porre ostacoli appena qualche impresa stenta di fronte ai concorrenti esteri. Fino al 1999 il Mercosur ha dato benefici netti a tutti. Certo non giova la mancanza di coordinazione delle politiche economiche, riflessa in tassi di cambio insostenibilmente divergenti, perché l’integrazione regionale non può procedere con cambi che mutino in maniera drastica la competitività di un paese. Senza rincorrere una futuribile integrazione monetaria, i paesi che perseguono un’integrazione stretta necessitano di politiche monetarie affini e di regimi di cambio identici. I precetti del FMI non rendono tutto questo automatico. Uno degli errori del FMI è proprio quello di pensare aggiustamenti paese per paese e non su base regionale. Il che serve a spiegare i contagi, causati spesso da cambi sfuggiti di mano, il cui controllo viene ritenuto irrilevante. In un’area integrata è però vitale anche la coordinazione delle politiche microeconomiche, industriali e della concorrenza. Forti difformità sotto questo profilo distorcono i flussi di investimenti con tensioni che, per paesi con cospicui debiti esteri, hanno feedback macroeconomici.

La tragica insistenza dell’Argentina sul cambio fisso è anche il risultato di una delusione nei confronti del Mercosur e della preferenza di parte della società civile per relazioni con USA ed Europa. Difficili negoziati nel settore auto con il Brasile – con le conseguenti scelte inefficienti di imprese come la Fiat – e forti asimmetrie dimensionali dentro al Mercosur fanno pendere, in certe fasi, la bilancia delle opinioni per un processo di integrazione su scala più ampia (NAFTA o ALCA) con un maggiore equilibrio garantito degli USA. Nonostante la svalutazione del peso, queste tendenze persistono sia in Argentina che in altri paesi. La lobby che spinge a favore di un’integrazione su scala più ampia è predominante in Cile ed Ecuador (dollarizzato), anche se il programma Alca esce indebolito dalle due manovre degli USA, con i dazi sull’acciaio che pesano su Brasile e Argentina e con i sussidi all’agricoltura americana, circa 19 miliardi di dollari all’anno per 10 anni.7 Il Mercosur di oggi non basta. Benché l’integrazione commerciale sia stata stimolata con successo,8 occorre maggiore apertura interna ed equilibrio tra il Brasile e i piccoli. Gli ostacoli interni sono ancora troppi, va incentivato l’allargamento ad altri paesi dell’America latina e la diminuzione del dazio comune esterno. A conferma di questo, il 2001 per la prima volta dal 1982 (si ricordi la crisi del debito estero scoppiata quell’anno) segna una contrazione del commercio regionale.9 In gran parte dei programmi politici del Sud America l’esigenza di accrescere l’apertura regionale resta viva. Gli ottimismi degli anni Novanta nascono dalla fine di tante piccole semi-autarchie. Ma l’apertura di allora non basta più, perché impone costi per i partner più piccoli che guadagnano se l’apertura intraregionale è totale. Solo così installare una fabbrica di auto in Uruguay significa accesso allo stesso mercato che si ha aprendola in Brasile o Argentina.

Un approfondimento dei legami intra-Mercosur è augurabile anche nei settori finanziari, per migliorare la liquidità dei mercati locali e diminuire i costi di transazione. Ad esempio, potrebbero nascere forme di collaborazione nei mercati mobiliari, per un mercato di borsa unificato che non sostituisca quelli esistenti ma che vi si affianchi. Infine l’apertura verso terzi, avrà effetti positivi solo se accompagnata da reciprocità. Sta all’Unione europea e agli Stati Uniti incoraggiarla per non accreditare l’impressione che l’America latina non sia strategicamente importante. Una sensazione sorta per via della generosa assistenza da parte del FMI nei confronti della Turchia, pedina fondamentale per l’Occidente. Ma che non sembra giustificare tuttavia una minore prontezza nei confronti dell’Argentina, la quale non si trova in condizioni molto peggiori della Turchia.

Attribuire lo stesso valore alla stabilità finanziaria e a quella sociale è difficile per i paesi che controllano la maggioranza dei voti del FMI. C’è da augurarsi che il DNA analitico del FMI cominci a mutare in questo senso, oltre che ad acquisire una visione più regionale. Se così sarà, anche i mutamenti come quelli previsti di Lula in Brasile o di Chavez in Venezuela saranno positivi per l’intero continente. Le nuove tendenze politiche in Sud America possono rivelarsi un utile massaggio democratico per paesi nei quali il passaggio alla democrazia non ha diffuso su tutta la popolazione i benefici dell’apertura commerciale e delle privatizzazioni. Una integrazione finanziaria tra paesi ricchi ed emergenti diventa più sicura e reciprocamente benefica quanto maggiore è la democraticità e la stabilità sociale dei paesi debitori netti.

I nuovi soggetti politici in America latina sono a favore di una maggiore integrazione regionale. In Brasile, i due candidati con maggiori possibilità (Jose Serra e Lula) sono sostenitori del Mercosur e spingono per maggiore coordinamento a macro e micro-livello. Anche se il Mercosur si avvicinerà ulteriormente agli Stati Uniti e all’Unione europea, resterà comunque un organismo di riferimento indispensabile per paesi che affrontano un processo di sviluppo, forti non solo di affinità strutturali ma anche di prossimità geografica. E sarà l’unico strumento per salvare l’apertura dopo le disillusioni provocate dalla crisi brasiliana del 1999 e da quella argentina del 2001. I processi di integrazione regionale possono procedere in un mondo sempre più aperto solo se si riducono le barriere dovute alle difformità istituzionali. Poiché è da queste che spesso traggono origine forti differenze politiche tra paesi che diventano fonte di tensione e di isolamento.

 

 

Bibliografia

1 Il debito estero messicano nel 1994 è 139.818 milioni di dollari, nel 2001, 146.100. Il deficit messicano delle partite correnti è doppio di quello argentino (1,8% contro il 4% del PIL). Il tasso di crescita argentino negli anni precedenti la crisi è il triplo di quello messicano. L’indebitamento estero argentino di breve è solo il 10% di quello messicano. Le scadenze del 1995 solo il 20% di quelle messicane.

2 Tasso medio di crescita in Argentina, 1992-1998: 5,1%; in Brasile: 3,0%.

3 L’inflazione in Brasile (prezzi al consumo) è stata del 8,4% nel 1999, 5,3% nel 2000 e 9,2 nel 2001.

4 Il candidato peronista, Eduardo Duhalde, oppositore interno di Menem e attuale presidente, scelto dall’Assemblea costituzionale ma non eletto, durante la campagna elettorale avanza dubbi sulla sostenibilità del currency board. I sondaggi elettorali lo segnalano subito perdente. La stabilità monetaria è popolare tra la gente che teme il ritorno dell’inflazione e tra esperti economici e imprenditori. Menem, che deve lasciare il governo dopo due periodi consecutivi, è fautore della dollarizzazione contro le «tentazioni» svalutazioniste.

5 Le esportazioni verso il Brasile sono (in milioni di dollari) 8107 nel 1997, 7924 nel 1998, 5689 nel 1999, 6991 nel 2000, 7576 nel 2001.

6 Gli investimenti diretti in America latina nel 2001 sono 58.300 milioni di dollari, di poco inferiori a quelli del 2000, quelli in Argentina passano da 22.633 del 1999 a 10.553 del 2000 a 3.500 nel 2001.

7 Per l’agricoltura argentina i sussidi USA significano una perdita annuale di 1500 milioni di dollari equivalente al 5% delle esportazioni totali argentine.

8 Le esportazioni argentine al Mercosur sono cresciute tra il 1990 ed il 1998 del 413%, mentre quelle al NAFTA del solo 28%. Le importazioni dell’Argentina provenienti del Mercosur sono cresciute tra il 1990 ed il 1998 del 853%, mentre le importazioni del NAFTA del 644%.

9 Si veda il rapporto annuale del 2001 della Commissione economica per l’America latina delle Nazioni unite (CEPAL, Balance Preliminar de las Economias de America Latina y el Caribe 2001).

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