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Europa allargata, immigrazione e Stato sociale

Written by Tito Boeri Saturday, 01 June 2002 02:00 Print

L’Europa è malata, titolava l’ «Economist» di qualche settimana fa. Soprattutto nelle pendici orientali dell’Unione sono molti coloro che temono che l’allargamento a Est comporterà invasioni di orde di immigrati, paventano problemi di ordine pubblico e il drenaggio da parte dei nuovi arrivati delle prestazioni garantite dal loro Stato sociale. Questi cittadini europei credono che gli immigrati porteranno loro via il lavoro (è la solita vecchia fallace idea, così difficile da sradicare, che vi sia un numero fisso di posti di lavoro disponibile) o, comunque, eserciteranno pressioni al ribasso sui loro salari. Sono ansie diffuse. Secondo i sondaggi d’opinione, se oggi chiamassimo i cittadini dell’Unione a votare pro o contro l’allargamento, avremmo maggioranze contrarie in Francia, Germania e Austria, poco meno di metà dell’Unione.

 

L’Europa è malata, titolava l’ «Economist» di qualche settimana fa. Soprattutto nelle pendici orientali dell’Unione sono molti coloro che temono che l’allargamento a Est comporterà invasioni di orde di immigrati, paventano problemi di ordine pubblico e il drenaggio da parte dei nuovi arrivati delle prestazioni garantite dal loro Stato sociale. Questi cittadini europei credono che gli immigrati porteranno loro via il lavoro (è la solita vecchia fallace idea, così difficile da sradicare, che vi sia un numero fisso di posti di lavoro disponibile) o, comunque, eserciteranno pressioni al ribasso sui loro salari. Sono ansie diffuse. Secondo i sondaggi d’opinione, se oggi chiamassimo i cittadini dell’Unione a votare pro o contro l’allargamento, avremmo maggioranze contrarie in Francia, Germania e Austria, poco meno di metà dell’Unione. Anche in Italia, il consenso sull’allargamento è fortemente calato nell’ultimo anno: c’è un 10% in meno di cittadini che si dichiarano a favore dell’allargamento. L’unico paese verso cui tutti i cittadini UE sono favorevoli ad allargare i confini dell’Unione è la Svizzera, che oltre ad evocare immagini gradevoli nelle menti degli europei (il formaggio e le piste da sci sono le due associazioni più frequenti richiamate dalla Svizzera, secondo l’Eurobarometro) è anche più ricca di molti degli attuali membri UE. Mentre i candidati all’ingresso sono molto, molto più poveri di noi.

Diversi studi hanno documentato in questi anni che i benefici dell’allargamento, in termini di ampliamento dei mercati dei beni e del lavoro, saranno nettamente superiori ai suoi costi, sia a livello della UE nel suo complesso che di singoli Stati membri (tra cui l’Italia, uno dei maggiori beneficiari dell’allargamento). Ma sarebbe un grave errore ignorare quest’ansia da allargamento che attraversa l’Unione e che fa presa soprattutto sulle sue pendici orientali. Avventuroso, soprattutto, operare fughe in avanti; annunciare, come ha fatto ripetutamente il nostro presidente del Consiglio, che anche la Russia entrerà a far parte dell’Unione. Il compito dei governi e delle istituzioni europee è oggi quello di rassicurare i propri cittadini che i pochi di loro che potranno eventualmente rimetterci dall’allargamento a Est troveranno adeguate compensazioni. Insomma, non basta che i benefici siano superiori ai costi per la UE nel suo complesso o per i singoli paesi; devono esserlo anche per i singoli cittadini dell’Unione.

La maggioranza degli europei, sempre secondo l’inchiesta Eurobarometro, è anche contro l’aumento dello stock di immigrati ed è a favore di uno scenario a zero immigrazione. Tali opinioni spiegano il perché la politica d’immigrazione della UE sia così rigida, e perché i governi prendano spesso delle posizioni negative e ipocrite a tal riguardo. Solo per fare un esempio, in Germania, per molto tempo, si è tollerata legalmente soltanto la «migrazione temporanea», mentre migliaia d’immigrati si stabilivano in modo permanente nel paese. In generale le disposizioni europee, sull’immigrazione, sono restrittive sulla carta e vengono male applicate. Assistiamo ad un vero e proprio circolo vizioso. Le percezioni negative degli europei verso gli immigrati inducono i governi a adottare politiche troppo restrittive, generando così immigrazione illegale su vasta scala. Questo comporta che le percezioni negative si autoalimentino: i governi, chiudendo le porte in faccia all’immigrazione legale, finiscono per aprirle inconsapevolmente all’immigrazione illegale, che a sua volta rafforza le convinzioni degli europei sull’impossibilità di integrare gli immigrati nel nostro tessuto sociale.

L’immigrazione è indispensabile per stimolare la crescita in Europa. Il fatto di avere un maggior numero d’immigrati può aiutare l’Europa a divenire un continente con una forza lavoro più mobile. Meno di un lavoratore europeo su duecento cambia regione di residenza in un anno per motivi di lavoro, contro sette su cento immigrati. Poiché gli europei sono poco mobili, non vi è arbitraggio fra le grandi differenze nei livelli di produttività tra le diverse regioni d’Europa. Sono quasi solo gli immigrati a svolgere questo compito di arbitraggio spaziale, spostandosi per equilibrare i diversi mercati. Gli immigrati si stabiliscono proprio in quelle aree dove maggiori sono le opportunità di impiego. Possono magari, inizialmente, stabilirsi in luoghi vicini alla frontiera, ma se le opportunità in quelle aree si rivelano meno favorevoli che altrove molto probabilmente si sposteranno ulteriormente. L’immigrazione previene così il surriscaldamento dei mercati del lavoro locali, contribuendo al contenimento delle pressioni inflazionistiche. In altre parole, l’immigrazione può «oliare gli ingranaggi» del mercato del lavoro dell’Unione. Quest’aspetto estremamente importante viene, purtroppo, spesso ignorato in molti dibattiti sull’immigrazione.

Gli immigrati decidono dove stabilirsi anche in base alla generosità dello Stato sociale. Alcuni paesi europei sembrano essere veri e propri attrattori (magneti) del welfare e questo distorce la composizione e la localizzazione degli immigrati, ad esempio attraendo più persone che possono rivendicare i benefici sociali e alterando la funzione di arbitraggio spaziale di cui sopra. Può succedere che gli immigrati si trasferiscano proprio in quelle zone dove il sistema di welfare è più generoso, anche quando non corrispondano alle regioni in cui l’offerta di lavoro è più scarsa. La diversa natura e generosità dello Stato sociale nei paesi UE altera così la composizione degli immigrati, selezionando gli immigrati che vanno nei diversi paesi in modi spesso non desiderabili sia dal punto di vista dell’efficienza economica sia da quello dell’equità. Proprio per questo, l’immigrazione può essere percepita come una tassa sull’immobilità della forza lavoro europea.

Riassumendo, l’immigrazione è fondamentale per compensare l’immobilità dei lavoratori europei, ma proprio questo immobilismo rende gli europei più restii ad accettare gli immigrati. Questo è il paradosso che si cela dietro alle percezioni negative degli europei nei confronti degli immigrati. Il rischio di perdere il lavoro e il costo imposto al sistema di welfare e ai servizi pubblici in senso più ampio (scuola, assistenza ai bambini, polizia ecc.) dai flussi migratori alimentano percezioni negative nei confronti degli immigrati. Ci sono certamente anche altre determinanti della xenofobia (per esempio, convinzioni culturali, ideologiche ed etniche). Ma i fattori economici di cui sopra sembrano giocare un ruolo importante. A riprova di ciò sono le caratteristiche di chi ha votato Le Pen in Francia e Fortuyn in Olanda: si tratta di disoccupati adulti, lavoratori poco qualificati e pensionati, le frange più immobili della popolazione europea e quelle più vulnerabili all’immigrazione. Il modo migliore per rompere il circolo vizioso europeo consiste nel delegare a delle istituzioni sovranazionali, più resistenti alle pressioni dell’opinione pubblica, il compito di gestire le politiche migratorie. Ma al contempo bisogna anche saper gestire il problema dell’accesso al welfare degli immigrati, evitando che questi vengano percepiti come capaci di scatenare una corsa al ribasso nelle prestazioni sociali.

Come si è accennato, molti paesi europei hanno regole di accesso troppo restrittive sulla carta, con conseguente immigrazione clandestina e successive politiche di regolarizzazione per tali immigrati. I governi di questi paesi sono stati fatti ostaggio dagli elettori che premono per politiche d’immigrazione eccessivamente restrittive. In queste condizioni potrebbe essere utile delegare la responsabilità delle politiche d’immigrazione ad istituzioni internazionali che si trovano, probabilmente, in una posizione migliore dei governi nazionali nel perseguire obiettivi di lungo periodo e per resistere alle pressioni esercitate dall’opinione pubblica. Questo è, dopo tutto, lo stesso principio che è stato applicato alla politica monetaria scegliendo prima di delegare autorità ad un banca centrale indipendente e, successivamente, ad una Banca centrale europea. Lo si è fatto perché si riteneva che i governi non fossero nella posizione migliore per perseguire l’obiettivo di lungo periodo di contenere l’inflazione. Considerazioni simili possono essere fatte per le politiche d’immigrazione. Ulisse deve farsi legare saldamente all’albero maestro per resistere al canto delle sirene.

A supporto di istituzioni sovranazionali europee che gestiscano le politiche d’immigrazione vanno anche i problemi di applicazione delle legislazioni nazionali. Come si possono conciliare differenti politiche d’immigrazione con l’idea del mercato comune del lavoro? Le soluzioni ai problemi di free-riding nella suddivisione dei costi del controllo alle frontiere devono essere affrontati e finanziati a livello comunitario. I controlli di frontiera sono attuati su tutti i confini dell’Unione. Altrimenti, non fanno che spostare la pressione da un paese all’altro. Un approccio concordato all’interno della UE sulle politiche d’immigrazione può anche rendere più semplice stipulare degli accordi con i paesi d’origine, condizionando le quote d’ingresso all’adozione di provvedimenti efficaci per prevenire l’immigrazione illegale (sia in termini di controlli di frontiera che di politiche contro la povertà). A fronte delle molteplici argomentazioni a supporto di politiche d’immigrazione di portata europea, il consenso sulla possibile delega delle politiche d’immigrazione ad un’istituzione europea sta rapidamente diminuendo. Secondo i dati dell’inchiesta Eurobarometro il supporto ad una politica europea dell’immigrazione è diminuito nell’ultimo decennio in tutta Europa, e attualmente in molti paesi UE il consenso è sceso al di sotto del 50%. Non c’è dunque tempo da perdere nell’adottare politiche dell’immigrazione a livello europeo.

È stato giusto definire, al vertice di Laeken, una data precisa per l’allargamento a Est dell’Unione. Non si poteva fare altrimenti anche per non giocare in modo perverso con le aspettative dei cittadini dei paesi dell’Est. Un allungamento eccessivo dei tempi del loro ingresso avrebbe potuto penalizzare la loro crescita economica e, paradossalmente, aumentare i flussi migratori Est-Ovest sin da subito. Ora bisogna chiarire quanto prima cosa si intende fare nei «periodi transitori» che precederanno l’ingresso a tutti gli effetti (in termini di libera circolazione di persone e accesso ai fondi strutturali) di questi paesi nella UE. Illusorio pensare che possano servire a guadagnare tempo fino a quando i nuovi membri avranno raggiunto livelli di reddito più vicini ai nostri. La convergenza economica è un processo molto lungo, che si potrà verificare nell’arco di decenni, non nei cinque o sette anni contemplati dai periodi transitori. Questi devono, invece, servire per dotare l’Unione di strumenti in grado di meglio gestire le tensioni distributive associate all’allargamento. Mentre ci si apre verso paesi più poveri è inevitabile rafforzare le politiche volte a ridurre le disuguaglianze nell’Unione. Lo hanno fatto anche gli Stati Uniti, destinando a Porto Rico ingenti flussi di risorse (fino a un quinto del reddito pro-capite del destinatario) nel giro di vent’anni ed estendendo la durata dei sussidi di disoccupazione subito dopo aver sottoscritto l’accordo di libero scambio (NAFTA) col Messico. Nel caso dell’allargamento a Est, molto si può fare senza aumentare il (piccolo) bilancio comunitario, riformando politiche agricole e regionali, e rendendone al contempo più trasparente il finanziamento. Ciascun paese deve dare e ricevere in base alla propria distanza dal livello di reddito pro capite medio dell’Unione.

Ma si può anche osare di più, pensare di introdurre nuovi strumenti a livello europeo in grado di raggiungere davvero le persone con redditi più bassi. Quasi tutti gli attuali membri dell’Unione – fanno eccezione solo Grecia e Italia – hanno sistemi di assistenza sociale di ultima istanza che garantiscono un livello di reddito minimo ai loro cittadini. Per questo, estendere questi strumenti a tutta l’Unione e coordinarli nei loro livelli ha costi limitati ed è foriero di risultati molto importanti anche sul piano dell’immagine che l’Europa sa dare di sé. Se l’Unione saprà spingere tutti i paesi candidati (alcuni li hanno già) a dotarsi di una rete di assistenza sociale di ultima istanza e li saprà aiutare nel mettere in piedi l’infrastruttura necessaria, otterrà anche il risultato di contenere i flussi migratori meno desiderati all’Ovest, quelli dei lavoratori poco qualificati.

Un reddito minimo garantito pan-europeo può diventare un ingrediente di base dell’appartenenza alla UE, uno dei pilastri dell’Unione, come il Mercato unico e la Politica agricola comune. Servirà ad attuare meglio le riforme strutturali di cui molti paesi hanno bisogno e sulle quali l’Europa può essere davvero di poco aiuto. I politici europei sanno bene che addossare all’Europa le colpe di riforme costose è un’arma a doppio taglio: occorre, infatti, spiegare innanzi tutto agli elettori perché si è deciso di legarsi le mani facendosi imporre queste scelte da Bruxelles. Sarà un caso, ma nessun capo di governo è tornato a casa dopo il vertice di Barcellona annunciando pubblicamente di aver accettato di alzare di cinque anni l’età effettiva di pensionamento. Per tutti questi motivi oggi dalle istituzioni europee devono venire due messaggi rassicuranti per i cittadini dell’Unione. Il primo è che coordinando le politiche dell’immigrazione si potrà riuscire a graduare i flussi e a ridurre l’immigrazione clandestina. Il secondo è che non ci potrà mai essere «gara al ribasso» nelle prestazioni sociali perché ogni cittadino europeo avrà, comunque, diritto a un reddito minimo, a una rete di assistenza sociale di ultima istanza. Di più, sarà la stessa rete a Est e a Ovest dell’Unione in modo tale che non siano principalmente immigrati poco qualificati quelli che arriveranno dopo l’allargamento e che lo Stato sociale non distorca la destinazione dei flussi migratori. Gli immigrati devono esser lasciati andare dove c’è maggiore bisogno di loro.1

 

 

Bibliografia

1 Questo articolo riprende in parte l’introduzione al volume «Immigrazione e Stato sociale in Europa» curato dall’autore (assieme a Barry McCormick) per i tipi della Università Bocconi Editore.

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