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I rischi dell'assolutismo maggioritario

Written by Andrea Manzella Monday, 01 April 2002 02:00 Print

Cominciamo ad interrogarci su che cosa opponiamo a quella che Giuliano Amato ha definito una «visione parossistica e totalizzante del principio maggioritario», a una «società di individui che ha il maggioritario al posto del trascendente». La risposta è che la sinistra non può rinunciare a sistemi di scelta del governo che premiano la stabilità, la nettezza di opzioni programmatiche alternative, la partecipazione delle autonomie territoriali alle decisioni statuali, ma anche un certo grado di semplificazione della complessità della politica, come discorso adeguato per un corpo elettorale diventato decisore. Questo naturalmente non significa che l’attuale sistema elettorale nato per risulta e per ritaglio referendario da una originaria impostazione proporzionalista, sia la irreversibile condizione di governabilità.

 

Cominciamo ad interrogarci su che cosa opponiamo a quella che Giuliano Amato ha definito una «visione parossistica e totalizzante del principio maggioritario», a una «società di individui che ha il maggioritario al posto del trascendente». La risposta è che la sinistra non può rinunciare a sistemi di scelta del governo che premiano la stabilità, la nettezza di opzioni programmatiche alternative, la partecipazione delle autonomie territoriali alle decisioni statuali, ma anche un certo grado di semplificazione della complessità della politica, come discorso adeguato per un corpo elettorale diventato decisore. Questo naturalmente non significa che l’attuale sistema elettorale nato per risulta e per ritaglio referendario da una originaria impostazione proporzionalista, sia la irreversibile condizione di governabilità. Al contrario, rispetto alle sue evidenti devianze, sono necessari profondi aggiustamenti secondo un più razionale sistema elettorale misto. E deve trovarsi l’anello ora mancante tra sistema elettorale e sistema istituzionale: completare la transizione incompiuta.

Devono però rimanere invariate tre concezioni di fondo: le coalizioni preventive su base programmatica; la garanzia di un risultato di maggioranza bipolarizzante; il potere decisionale del corpo elettorale. La crisi attuale non è dunque nella regola maggioritaria per governare. Anche perché questa regola non è una scelta neutra. Essa implica precise adesioni a valori: quelli di una Costituzione condivisa; il principio di omogeneità repubblicana tra i più e i meno; il principio democratico dell’alternanza. Insomma una visione «mite» della competizione politica, nel senso, un po’ dimenticato, del nostro art. 49 della Costituzione che parla dei partiti che «concorrono con metodo democratico…». In questo suo intimo senso valoriale il principio maggioritario è la migliore difesa di un ordinamento aperto della società, se si muove dentro un paradigma pluralistico. E questa attenzione ai valori e alla complessità sociale può essere assunta come declinazione «da sinistra» delle regole maggioritarie per governare.

Ma vi sono anche limiti al principio maggioritario che derivano oggettivamente dallo stesso nostro ordine costituzionale. Basterebbe contare tutte le volte in cui nella Costituzione è usata la parola «riconosce». Usata per attestare un’originarietà di istituzioni politiche e civili e di diritti che hanno una vita logica e storica prima della Repubblica. Diremo un repubblicanesimo prima dello Stato: e che naturalmente ne limita i poteri. Vi è dunque una pre-esistenza di limiti alla sovranità statuale: attuali e «interni» come l’art. 5 della Costituzione (che ora trova il suo svolgimento nel nuovo art. 114) ma anche potenziali e esterni, come avviene per la clausola di sopravvenienza delle condizioni previste dall’art. 11 della Costituzione per un ordinamento sovrastatuale: la base giuridica dell’Italia nell’Unione.

Ebbene, la reazione del maggioritarismo di destra a queste limitazioni oggettive, istituzionali della sovranità è la rivendicazione di un neoassolutismo, di un esclusivismo statuale. Con il rifiuto di formule di cooperazione con le autonomie territoriali. Con la antistorica negazione dello stesso concetto di condivisione di quote di sovranità nell’ordine europeo. È lo stesso tipo di reazione che in modi diversi contrassegna la concreta azione di governo. Qui bisogna vedere come il principio di maggioranza si accompagni, per non deperire come valore democratico, al principio di cittadinanza e al principio di imparzialità, i due principi che intrinsecamente lo delimitano. Vi è un nucleo originario di cittadinanza che trova nell’apparato istituzionale la sua organizzazione: non solo di garanzia, ma anche di attuazione e di sviluppo. L’idea della natura pervasiva, della forza perdurante, della irriducibilità a ghetto della «prima parte» della Costituzione è connessa alla funzionalità ad essa dei meccanismi della «seconda parte». Ecco perché la regola maggioritaria del governare non può concentrarsi nella semplice traduzione numerica in parlamento: come se questo fosse un corpo separato. Al contrario, tra i diritti politici di cittadinanza, il diritto al parlamento permane anche dopo l’esercizio dei diritti elettorali. Ciò significa, per la maggioranza, il diritto a realizzare il programma su cui vi è stata investitura popolare. Ma significa anche che l’opposizione deve trovare in parlamento il terreno istituzionale per preparare l’alternanza. In questo modo il diritto di cittadinanza si collega alla ricerca di regole e procedure parlamentari per garantire la continuità di un confronto essenziale per la democrazia.

Allo stesso senso logico risponde il diritto all’uguaglianza dell’informazione politica attraverso i mezzi di comunicazione di massa anche dopo la campagna elettorale. Vi è infatti una lunga teoria di sentenze della Corte costituzionale sulla deformazione dell’assetto televisivo e sulla conseguente «attenuazione» del nostro regime democratico, soprattutto ora che è il corpo elettorale e non più il parlamento che «fa» il governo. C’è di più: dopo gli ultimi Trattati europei e la proclamazione della Carta dei diritti fondamentali, la cittadinanza politica ha assunto una dimensione sovrastatuale. Sia nel senso che il suo «completamento » è nell’intreccio dei due ordinamenti, nazionale e  comunitario. Sia nel senso che la sua garanzia – nella misura in cui essa rifletta una sfera collettiva e non individuale di diritti, uno status nazionale – è ora anche affidata ad una tutela sovrastatuale: i meccanismi e le sanzioni dell’Unione. Basta vedere la tensione che si è creata fra questi due ordinamenti per capire il deterioramento pratico che oggi subisce il principio di cittadinanza.

Accanto al principio di cittadinanza, si pone, per un maggioritarismo «ben temperato» il principio di imparzialità: l’idea cioè – contro la concezione pigliatutto della politica – che la regolazione di materie indisponibili a imposizioni di parte (perché obbedienti a necessità super partes e persino contra partes: almeno le parti politiche in campo) debba essere affidato ad Autorità di legittimazione non partitica. Il principio di imparzialità ha calzato, nell’ultima storia del mondo, gli stivali delle sette leghe. In pochi anni si è collocato, accanto al principio di maggioranza, come pilastro consolare della governance. Governance nazionale (con la moltiplicazione delle Authorities in settori sensibili dove gli stessi poteri del governo sono considerati di per sé «partigiani»). Governance europea (con il ruolo solitario – nel bene e nel male – della Banca centrale europea e il rilievo addirittura extra-territoriale assunto dal Commissario per la concorrenza). Governance mondiale (dove campeggiano i compiti di quasi-giurisdizione, anche qui nel bene e nel male, dell’Organizzazione mondiale del commercio). Ebbene, riesce un po’ faticoso pensare che, in questa avanzata del principio di imparzialità per esigenze di reggimento dello Stato moderno, sia sotto attacco, in un paese dell’Unione europea, proprio l’ordine dei magistrati, per millenni e ovunque, custode unico di quel principio. Ma così è. Le attuali condizioni del sistema politico italiano e della sua vita concreta sembrano impedire che diventi effettiva una «concezione non autoritaria» della Costituzione. Per dirla con Haberle, di una Costituzione strumento di convivenza e possibile terreno di intesa rispetto a società altamente e problematicamente pluraliste.

Al contrario, si manifestano spinte degenerative. Esse, da un lato, tendono a cancellare un ruolo attivo dell’opposizione parlamentare nei processi deliberativi. Dall’altro lato, facendo prevalere gli aspetti di assolutismo, di unilateralismo maggioritario, finiscono per operare in senso negativo sulla stessa stabilità democratica del governo. Dal primo punto di vista, quello parlamentare, il sistema sconta un’insufficienza assai grave dello status istituzionale dell’opposizione in parlamento. Con la investitura elettorale nominativa a presidente del consiglio del leader di una coalizione preformata, il «fatto maggioritario» nasce ora fuori dalle aule parlamentari. Il parlamento – nei suoi elementi strutturali di maggioranza ed opposizione – è «precostituito» appena chiuse le urne. Il programma di governo coincide con il programma elettorale.

Questo «fatto maggioritario» extraparlamentare si cumula con il «meccanismo maggioritario» ormai consolidatosi nel funzionamento del nostro parlamento. Nel senso che il «diritto alla decisione» della maggioranza governativa è ora tutelato con una serie di strumenti regolamentari che lo fanno alla fine prevalere su qualsiasi altro diritto dell’opposizione ed anche sulle residue possibilità di ostruzionismo parlamentare. Il cerchio si è chiuso. «Investitura elettorale» e «meccanismi procedurali maggioritari» costituiscono il blocco di stabilità di governo. E a questo punto semmai ci si chiede se questa stabilità, così realizzata, non venga a creare, paradossalmente, un deficit di democrazia in parlamento. Con un logico rischio di «dispotismo democratico». Specie se il governo ha la padronanza incontrollata anche dei mezzi di comunicazione politica di massa. Ma con l’occlusione parlamentare l’opposizione sarebbe spinta inesorabilmente a costruire e portare le sue proposte alternative fuori dal parlamento. O a ricorrere sistematicamente a referendum abrogativi di leggi appena approvate. Senza abbandonare, ovviamente, la possibilità di tattiche ostruzionistiche in parlamento.

L’opposizione costretta – per il cumulo tra «fatto maggioritario» elettorale e «meccanismi maggioritari» – ad un ruolo sostanzialmente extraparlamentare non sarebbe una buona cosa per l’Italia. Le nostre Camere da sempre, dal 1848, hanno svolto storica funzione di integrazione con la progressiva parlamentarizzazione anche dei movimenti da esse più lontane e ad esse più ostili. Oggi è invece l’opposizione parlamentare a dovere cercare spazi fuori dal parlamento. Con un risultato positivo e un rischio. Il risultato positivo è l’alleanza con l’opposizione «sociale» (che è il compito di ogni opposizione parlamentare che non voglia confinarsi nella propria «ridotta»). Il rischio è quello di far perdere credibilità al confronto nelle istituzioni di fronte al movimentismo che ha una sua legittima vita, ma al confine con il sistema istituzionale. Il fondamentalismo maggioritario provocherebbe così il logoramento dell’assetto istituzionale della dinamica politica, che è evidentemente l’ultima cosa che si possa augurare chi sta al governo di una democrazia. Come il taglio del ramo su cui siede. In effetti, l’accumulo nei primi mesi della legislatura di provvedimenti normativi sibi et suis, come li definisce Leopoldo Elia, ha fatto, per così dire, massa critica.

In pochi mesi di assolutismo maggioritario, il governo ha rifiutato ogni riflessione sulla opportunità di ponderare la larghissima maggioranza parlamentare con la reale composizione numerica e qualitativa del corpo elettorale. Con una grossolana sottovalutazione della capacità di reazione cittadina. Questa concezione «tirannica» del potere – per usare il fatale aggettivo di Tocqueville – ha quindi condotto a cancellare la distinzione millenaria tra lex e privilegium, con una affannosa concentrazione di provvedimenti ad personam nei primi mesi della legislatura. Tutto questo ha determinato la nascita e la reazione di uno spontaneismo politico inedito per origine e forme organizzative e anzi originariamente in veste di supplenza e di antagonismo rispetto ai partiti dell’opposizione parlamentare. Una mobilitazione repubblicana, di grande comunicatività, con alto grado di consenso che coinvolge, secondo l’analisi di Ilvo Diamanti, perfino una forte quota di elettori del centrodestra. Ma gli eccessi maggioritari hanno avuto pesanti riflessi di destabilizzazione governativa anche nello spazio europeo, che è uno spazio politico e giuridico insieme, fondativo di legittimazione per ciascuno degli Stati membri. La crisi dei diritti di cittadinanza, culminata e riassunta nel monopolio di fatto della comunicazione televisiva, è sempre più apertamente considerata dalla opinione pubblica europea come situazione di contrasto con il sistema di garanzie democratiche codificato insieme dagli articoli 6 e 7 del Trattato della Carta dei diritti fondamentali.

Tiriamo qualche conclusione. Alla domanda «quale costituzionalismo sostenibile nel quadro di una democrazia maggioritaria?» una risposta di sinistra non può dunque risolversi in un’attitudine puramente difensiva, nel chiedere garanzie (specie quando la sinistra al governo non ha avuto lo sguardo lungo per precostituirle in tempo non sospetto). Il costituzionalismo attuale deve essere tutto orientato ad un costruttivismo istituzionale attivo e profondo, almeno quanto è profondo il cambiamento del rapporto tra politica e società, tra diritto statuale e ordinamento sovrastatuale. E perciò, qui ed ora, la sinistra deve chiedere la piena e leale attuazione della riforma federale – l’unico frammento di Costituzione italiana su cui ha votato il popolo, in tutta la nostra storia, dal 1848 – non tanto perché, rispetto alla ipertrofia di potere governativo, essa concretizza il più forte contropotere. Deve chiederla e ottenerla – con tutti gli strumenti del diritto – perché con il federalismo regionale e municipale la politica può ritrovare senso e radici nella moltiplicazione di suoi mondi vitali; perché con il Senato federale la sinistra vuole creare lo sbocco al centro del sistema delle autonomie territoriali, vuole cioè eliminare l’idea stessa di periferia italiana; perché vuole fondare un nuovo repubblicanesimo là dove, da Machiavelli a Cattaneo, si è sempre pensato che dovesse basarsi: cioè nella nostra civiltà comunale, nelle regioni vissute come federazioni di comuni; perché vuole che siano assicurati su tutto il territorio nazionale «i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali». Ancora, la sinistra deve chiedere il rispetto dei diritti non tanto perché una risoluta politica dei diritti si pone come un alto ostacolo alle disinvolte improvvisazioni del riformismo di governo. Ma perché essa, la sinistra, vede come il bene pubblico della coesione sociale – cioè in ultima analisi le ragioni nazionali dello stare insieme unitario – sia messo a rischio da attacchi come quelli evocati da Amato alle garanzie dei lavori e della scuola o allo storico movimento cooperativo italiano; dalla precarizzazione dell’immigrazione come dalla politicizzazione in gabbie territoriali delle fondazioni bancarie. Difendendo questi diritti e gli altri che la vicenda politica fa sentire a rischio, la sinistra acquisisce una consapevolezza nuova dei meccanismi istituzionali, concepiti non più come freddi strumenti di potere pubblico ma come organizzazione per lo sviluppo dei diritti.

Così, ancora e infine, la sinistra che si batte per lo sviluppo costituzionale dell’Unione europea e la sua identità codificata nella Carta di Nizza, non difende tanto la garanzia comunitaria per le condizioni democratiche d’Italia, garanzia che si è messa in moto da sola sotto la spinta dell’opinione pubblica europea. La sinistra si batte piuttosto perché di fronte al globalismo l’Unione accentui la sua natura di corpo intermedio: con un suo modello economico sociale, con una sua autocoscienza politica (come dice Biagio De Giovanni). Insomma la vera speranza per un mondo multiregionale, multilaterale. Questi – federalismo, cittadinanza, costituzionalismo europeo – sono anche i temi istituzionali del nostro tempo e, quale che siano le sue attuali condizioni, la sinistra ha dalla sua parte la cultura, le passioni e la gente per svolgerli sino in fondo. Ma anche quando la sinistra pensa specificamente al proprio attuale status di opposizione è bene che lo faccia in forma dialettica con l’attuale maggioranza. Spiegando cioè che l’assolutismo maggioritario non paga, per le tante ragioni che si sono viste prima. Anzi: proprio per l’indivisibilità dei valori di funzionamento del regime democratico, l’emarginazione di fatto delle minoranze politiche, finisce per colpire allo stesso tempo sia la maggioranza sia l’opposizione: ferendo al cuore l’istituzione parlamentare. Vi è perciò una breve lista di richieste di riforme costituzionali che tendono ad impedire questo deterioramento «comune» del sistema. Ma in nessuna delle procedure di garanzia richieste vi è sottrazione indebita rispetto al potere legittimo di governo: il diritto a governare secondo il programma approvato dalla maggioranza degli elettori. In tutte vi è semmai l’intento di una rivitalizzazione del principio maggioritario che solo nella dialettica permanente tra i più e i meno trova la sua dinamica legittimante in parlamento, il plebiscito legittimante di ogni giorno nel paese. Insomma, forse non è ancora troppo tardi per una leale cultura politica del maggioritario. Ma certo il tempo si è fatto stretto.

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