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Euro e riformismo sovranazionale: lo strumento e il braccio?

Written by Mario Telò Friday, 01 February 2002 02:00 Print

Prima nella storia, l’Unione europea ha inventato la moneta non solo senza Stato ma anche senza governo economico. La costituzionalizzazione dei trattati accelerata dal Consiglio europeo di Laeken del dicembre 2001 non sarà di per sé una risposta a questa grande asimmetria, poiché la dimensione politico-istituzionale dell’Unione è cosa diversa dal governo dell’economia. L’Euro è una straordinaria realizzazione, ma un’autorità tecnocratica centrale, la BCE, ha assunto un potere sul processo di integrazione che, secondo autorevoli osservatori, supera già quello della Commissione. Quali prospettive per correggere questa situazione e meglio valorizzare le ricche potenzialità dell’Euro per la politica congiunturale e per la politica riformatrice?

 

Prima nella storia, l’Unione europea ha inventato la moneta non solo senza Stato ma anche senza governo economico. La costituzionalizzazione dei trattati accelerata dal Consiglio europeo di Laeken del dicembre 2001 non sarà di per sé una risposta a questa grande asimmetria, poiché la dimensione politico-istituzionale dell’Unione è cosa diversa dal governo dell’economia. L’Euro è una straordinaria realizzazione, ma un’autorità tecnocratica centrale, la BCE, ha assunto un potere sul processo di integrazione che, secondo autorevoli osservatori, supera già quello della Commissione.1 Quali prospettive per correggere questa situazione e meglio valorizzare le ricche potenzialità dell’Euro per la politica congiunturale e per la politica riformatrice?

Un atto forte di governo venne compiuto dal Consiglio europeo di Amsterdam nel giugno del 1997, con l’approvazione del famoso «Patto di stabilità» proposto dall’allora ministro tedesco Waigel e da Kohl allo scopo di ulteriormente rafforzare i criteri di convergenza stabiliti dal Trattato di Maastricht, tramite minacce di sanzioni per i trasgressori. Non si trattava certo di un impulso alle politiche di crescita e occupazione, che vennero a lungo e con efficacia bloccate dalla Germania di centro-destra, in nome dell’ossessione per la lotta all’inflazione e la riduzione dei deficit pubblici. Comunque la si pensi, si è trattato di un atto di governo «negativo», volto a non compiere «cattive azioni», più che a fare qualcosa, in positivo. Ciò è particolarmente inquietante per i riformisti, poiché quella che Giuliano Amato chiama un’azione riformista sovranazionale necessita di un governo economico europeo cioè della politica nella sua dimensione più nobile. E questo implica una riforma e una governance democratica dell’economia di mercato, necessità sulla quale concordano i partiti socialisti europei. Il paniere concreto da cui si possono trarre idee e metodi per attuarle è costituito dalla gamma di proposte elaborate negli scorsi anni da chi ha guidato l’UE tentando di creare le condizioni per sganciare la politica economica europea dalla semplice dipendenza dal ciclo congiunturale USA. Può essere utile dunque riflettere sui percorsi perseguiti durante il ciclo politico che ha dato il governo al centro-sinistra nella maggioranza dei paesi europei, e dunque una notevole forza nel Consiglio europeo e nel Consiglio dei ministri.

Le proposte elaborate e perseguite, con vario grado di successo, dalle varie presidenze di sinistra del Consiglio europeo corrispondono a varie culture politiche della sinistra europea, pur se adattate all’accettazione dei criteri di convergenza e dell’indipendenza della BCE: il modello della regolazione politica dell’economia tipica soprattutto della cultura politica di governo francese; l’idea di governo sovranazionale propria soprattutto alla Commissione europea; il modello consensuale e pragmatico formulato dalla Presidenza portoghese. Si tratta dunque di un interessante banco di prova delle culture riformiste europee. Il primo approccio si è concretato nella linea volta al rafforzamento del Consiglio ECOFIN, inteso quale pendant politico della Banca centrale europea. In fondo anche Padoa Schioppa aveva, dall’interno, ripetutamente e autorevolmente lamentato «la solitudine della Banca centrale», e lo stesso Delors non riconosce come propria la soluzione squilibrata attuale in cui manca un polo economico da affiancare al polo monetario. L’idea di creare una sorta di governo economico sembrava fortissima nel 1998: ancorata presso autorevoli economisti francesi come Fitoussi,2 essa accomunava soprattutto durante la non brillante presidenza tedesca dell’UE, i due socialisti di sinistra D. Strauss-Kahn, francese dal nome tedesco, e Oskar Lafontaine, tedesco dal nome francese. Preoccupati dalla politica di alti tassi praticata dalla BCE in confronto alla FED americana, i due sostennero per l’eurozona una politica volontarista di crescita, in polemica con il presidente della BCE, W. Duisemberg, ma senza grandi risultati politici.

La stessa idea di governo economico fu però riformulata due anni dopo, durante la presidenza francese dell’UE, da Laurent Fabius, ex primo ministro e ambizioso successore di Strauss-Kahn, nel senso di un rafforzamento dell’«Euro 11» (che allora riuniva i partecipanti alla eurozona). Il governo Jospin ne fece esplicitamente una priorità assoluta della Francia (secondo semestre del 2000). Nel luglio, un Consiglio tempestoso smantellò il pacchetto di proposte di Fabius e in particolare la principale, cioè la creazione di un «Monsieur Euro», che, sulla scorta di «Monsieur PESC», potesse divenire il portavoce della politica monetaria della UE, di fatto il contraltare politico di Wim Duisemberg. Ma il tedesco Eichel (col quale Schröder ha sostituito senza rimpianti Lafontaine) difese lo status quo in nome della indipendenza della BCE, come del resto l’Olanda. La proposta fallì anche per ragioni varie tra cui pesarono le gaffes di Fabius e il timore di un direttorio presente presso gli altri stati membri ecc. Dall’esterno della eurozona, inoltre, la Gran Bretagna, la Svezia e la Danimarca fecero logicamente di tutto per boicottare il rafforzamento di un organismo che li esclude. Solo successo di Fabius fu il cambio del nome del Consiglio «Euro 11», che si chiama ora «Eurogruppo» e conosce un livello superiore di «istituzionalizzazione » (le virgolette sono necessarie perché, come si sa, questo Consiglio ristretto non è previsto dai Trattati).

L’impossibilità per la Svezia, paese esterno all’Euro di presiedere l’Eurogruppo durante la sua presidenza dell’ UE nel primo semestre del 2001, ha offerto al Belgio l’opportunità straordinaria di condurre ECOFIN e l’Eurogruppo per un anno intero. In una fase cruciale per l’entrata in circolazione dell’Euro e la crisi economica internazionale, il Ministro dell’economia belga Reynders ha sostanzialmente perseguito il modello francese, ma con maggiore flessibilità e pragmatismo, confermando che i belgi hanno le doti dei francesi senza averne i difetti di arroganza mostrati anche da Fabius. Da un lato, sono divenute ricorrenti le critiche alla prudenza della BCE. D’altro canto, Reynders ha dovuto cimentarsi con quella che possiamo definire una seconda e distinta proposta di governo economico dell’UE: egli ha resistito fermamente alla pressione di Prodi e Solbes per un maggiore coinvolgimento della Commissione europea nel governo della politica economica e monetaria, da cui essa è largamente esclusa dai Trattati. Infatti, l’idea di annettere addirittura alla Commissione un «Mister Euro», che i governi ancora esitano a esplicitamente istituzionalizzare pur nella sua forma intergovernativa, corrisponde al modello forte di trasformazione della Commissione in un autentico governo federale europeo. Anche se, in generale, questo modello di governo non va considerato come un sogno d’altri tempi, come ha mostrato ad esempio il documento approvato dal congresso di Norimberga della SPD del novembre 2001, tuttavia per ora, esso viene accolto dalla grande maggioranza degli Stati membri con ancor minore entusiasmo di quello dimostrato di fronte alla proposta di Prodi di coinvolgere nella Commissione il responsabile della politica estera comune della UE, carica oggi ricoperta da Solana. Neppure Delors immagina di escludere il Consiglio dal governo economico dell’Unione. E, singolarmente, il Libro Bianco della Commissione sulla governance europea non ne parla affatto.

In un quadro dunque esclusivamente intergovernativo, il belga Didier Reynders ha accresciuto la visibilità della presidenza dell’Eurogruppo e del consiglio ECOFIN schierandosi regolarmente sulle questioni salienti di politica monetaria ed economica. Ad esempio, egli ha cercato di esplicitamente affrontare il tema spinoso del rapporto tra il nostro modello regionale di stabilizzazione monetaria e il contesto globale dominato dal dollaro. In secondo luogo, e soprattutto, egli si è impegnato sul fronte assai arduo del coordinamento delle politiche economiche nazionali (ricordiamo la raccomandazione all’Irlanda) e per la riforma dei mercati finanziari nazionali, cioè a due nodi essenziali di governo economico. Su entrambi i fronti si sono palesati i limiti del volontarismo. Ad esempio, sul secondo punto, egli si è scontrato con il problema che emerge quando si parla di convergenza economica in un’unione monetaria «a banda larga» e quindi fortemente eterogenea: i modi di coordinamento delle politiche nazionali, economiche e di bilancio nell’ambito di un sistema politico in cui gli Stati hanno scelto, in campo economico e sociale, di non delegare all’Unione gli stessi poteri che in campo monetario.

Proprio su questo terreno si rivela sempre più innovativa e pertinente la terza pista di ricerca tentata in questi anni da una Presidenza riformista: quella portoghese del primo semestre 2000. Il Consiglio europeo di Lisbona del marzo del 2000 ha contemporaneamente lanciato la strategia decennale di modernizzazione econonomico-sociale per una via europea verso la società della conoscenza (chiamata «strategia di Lisbona») e quelli che Guterres ha definito i necessari «nuovi metodi di convergenza tra gli Stati membri». Di cosa si tratta? Innanzitutto di coordinare i policy mix delle politiche di bilancio e macro-economiche nazionali, attraverso un rafforzamento dei «grandi orientamenti di politica economica» (GOPE) previsti dal trattato. Ma si tratta soprattutto di aggiungere un impegno vastissimo verso la convergenza delle varie politiche nazionali che riguardano la modernizzazione economicosociale dell’Europa. Come? Anche se non c’è competenza europea e dunque alcuna base giuridica per l’applicazione del metodo comunitario, si può andare oltre la semplice cooperazione intergovernativa, grazie a un nuovo metodo: il «metodo aperto di coordinamento». Esso si compone di quattro fasi: a) la definizione da parte del Consiglio di linee direttrici comuni attinenti la politica in oggetto; b) il lancio da parte dei governi nazionali di piani annuali nazionali coerenti con le linee direttrici comuni; c) il monitoraggio periodico del grado di realizzazione dei piani nazionali; d) le raccomandazioni approvate dal consiglio per gli Stati membri inadempienti. Nelle varie fasi di questa forma innovativa di soft governance, o di codecisione, la Commissione svolge un ruolo essenziale. Talora il nuovo metodo è confuso con uno dei suoi strumenti tecnici: il benchmarking, la peer review, il reciproco learning process, la diffusione delle migliori pratiche: strumenti per meglio applicare il metodo aperto di coordinamento.3 Il punto politico è la distinzione tra indicatori validi per tutti e obiettivi differenziati secondo gli Stati e i diversi punti di partenza. Questo metodo è già in corso di applicazione a varie politiche europee legate alla modernizzazione economica, tecnologica e sociale: a) l’orientamento delle politiche macroeconomiche verso la crescita e l’aumento dell’impiego e dell’occupazione, b) le politiche occupazionali, c) le riforme dei mercati finanziari, d) la formazione continua del personale, e) l’educazione della popolazione alle nuove tecnologie, f ) la creazione di una spazio europeo di ricerca, g) la convergenza dei sistemi sociali, in specie della lotta alla povertà. A Stoccolma, prima verifica annuale dell’andamento del progetto, il Consiglio europeo ha aggiunto la politica di sviluppo sostenibile. La presidenza belga è riuscita a far passare dalla cooperazione alla coordinazione le politiche di lotta contro l’esclusione sociale e, in prospettiva, della riforma dei sistemi pensionistici.

Si tratta dei temi più importanti delle agende politiche nazionali, dei temi centrali del riformismo, che ha sempre più bisogno di questa dimensione europea, come complementare a quella nazionale e talora regionale. Anche Delors ha auspicato «la via di un coordinamento efficace che rispetti la personalità di ogni Stato e permetta risposte concrete a sfide comuni, senza concentrare tutti gli strumenti politici a Bruxelles».4 È una strada più realistica ma anche più ambiziosa di altre in quanto mira a una convergenza più profonda delle società europee. Il ruolo del sindacato e degli attori sociali ne esce potenziato. Sul piano istituzionale interno ne viene rafforzato il coordinamento presso i primi ministri delle politiche economiche, sociali, ambientali, tecnologiche ecc. Si tratta in questo senso di un rilancio serio del primato della politica ai vari livelli. Pur se incompiuta, questa è stata l’esperienza positiva italiana durante i governi D’Alema e Amato. D’intesa con la Commissione, il comitato degli sherpas dei primi ministri ha preparato i Consigli europei di Lisbona e Feira e sostenuto ai due livelli la prima fase di costruzione della strategia multiennale. Sul lungo termine, il ruolo della Commissione diventa cruciale e insostituibile, come Prodi ha chiaramente dimostrato durante le Presidenze svedese e belga. Ma i Consigli europei restano la direzione politicostrategica e gli attori del rilancio periodico della convergenza.5 All’orizzonte c’è il coordinamento europeo della trasformazione delle politiche pubbliche e degli Stati europei nel quadro della competizione globale. È presto per un bilancio: gli studiosi considerano che i risultati siano buoni nel settore dell’occupazione e dell’educazione, promettano bene nel sociale, siano solo iniziali negli altri ambiti. Il Consiglio europeo di Barcellona (marzo 2002), valuterà globalmente l’applicazione del nuovo metodo.

In conclusione, quale rapporto tra i percorsi qui presentati verso il governo economico? Si trattava chiaramente di approcci diversi: mentre il metodo lanciato a Lisbona è più inclusivo, il primo era vicino al modello «nucleo duro», secondo l’ottica di un’Europa a due velocità. Ma una volta accantonata la strategia tedesca del primo «paper Schäuble-Lamers», del 1994, e aperto l’accesso all’Euro dei paesi a monete deboli le due strategie si sono avvicinate in quanto la zona Euro include ben dodici paesi. Infine, con il precisarsi della volontà di Blair di utilizzare la nuova leadership conquistata contro il terrorismo internazionale per convincere i britannici a entrare nell’Euro e gli europei ad accoglierlo come guida, anche la nuance anti-britannica della strategia francese si ridimensiona. L’Eurogruppo tenderà ad assorbire tutti gli Stati membri e a coincidere col consiglio ECOFIN. Inoltre si diffonde la tesi dell’improbabilità di applicazioni delle nuove procedure approvate a Nizza per le «cooperazioni rafforzate» a queste politiche, così ricche di implicazioni per il mercato unico (in campo fiscale e sociale una differenziazione rischierebbe di essere addirittura controproducente dal punto di vista dei promotori).

Il nodo vero è la complementarietà tra il rafforzamento della guida politica del processo e la pratica della convergenza nei vari ambiti politici necessari. Per questo non basta il Consiglio ECOFIN, né l’Eurogruppo. La strategia di Lisbona scommette più sul Consiglio europeo, sulla sua autorità politica, visione globale, maggiore legittimità. Il parlamento europeo ha dato nel 2000 il semaforo verde, ma dovrebbe partecipare in modo più sistematico. Certo è che, in entrambi i casi, una codificazione di queste importanti innovazioni nella riforma dei Trattati sarebbe auspicabile, sia dal punto di vista della efficienza, che della trasparenza e legittimità. La Dichiarazione di Laeken non lo esclude.

 

 

Bibliografia

1 Kenneth Dyson, The Politics of the Euro – Zone. Stability of Breakdown? Oxford University Press, Oxford 2000.

2 Cfr. Jean-Paul Fitoussi (a cura di): Rapport sur l’Etat de l’Union européenne, Fayard, Parigi 1999-2000.

3 B. A. Lundvall, International benchmarking as a policy learning tool, in M. J. Rodrigues (a cura di), The New Knowledge Economy in Europe, Elgar, Londra 2002.

4 J. Delors, introduzione a Lluis Navarro, A la veille de l’introduction physique de l’euro: un bilan critique de 3 années de fonctionnement de l’UEM, Notre Europe, Ottobre 2001 (www.notre-europe.asso.fr/Publications.htm).

5 Cfr M. Telò, Governance and Government in the EU. The open method of coordination, in M. Rodrigues, op. cit.

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