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L'Europa di nuovo occidentale?

Written by Marta Dassù e Antonio Missiroli Friday, 01 February 2002 02:00 Print

Due impressioni si staccano dalle altre, ripensando all’impatto dell’11 settembre sui rapporti Stati Uniti-Europa. Anzitutto, l’impressione generata dal titolo «Siamo tutti americani» del famoso editoriale di «Le Monde»: un titolo secco e di svolta, per uno dei giornali europei fino ad allora più critico rispetto alla «iperpotenza americana» (secondo la definizione del ministro degli esteri francese, Hubert Védrine) ed alle scelte iniziali dell’amministrazione Bush. «Siamo tutti americani» significa riscoprire, dopo anni di controversie materiali fra le due sponde dell’Atlantico, i due dati essenziali alla base del rapporto postbellico fra Stati Uniti ed Europa: la condivisione del rischio, e l’esistenza di valori comuni da difendere.

 

Due impressioni si staccano dalle altre, ripensando all’impatto dell’11 settembre sui rapporti Stati Uniti-Europa. Anzitutto, l’impressione generata dal titolo «Siamo tutti americani» del famoso editoriale di «Le Monde»: un titolo secco e di svolta, per uno dei giornali europei fino ad allora più critico rispetto alla «iperpotenza americana» (secondo la definizione del ministro degli esteri francese, Hubert Védrine) ed alle scelte iniziali dell’amministrazione Bush. «Siamo tutti americani» significa riscoprire, dopo anni di controversie materiali fra le due sponde dell’Atlantico, i due dati essenziali alla base del rapporto postbellico fra Stati Uniti ed Europa: la condivisione del rischio, e l’esistenza di valori comuni da difendere. Da questo punto di vista, l’11 settembre ha funzionato da tonico: ha restituito un nemico unificante, che era stato perduto con la fine della guerra fredda. Quanto poi questo tonico durerà, resta da vedere. Non è impossibile che le fasi successive della guerra al terrorismo determinino nuove divisioni: fra gli Stati Uniti e l’Europa, ed eventualmente fra gli stessi europei. Rimane altrettanto impresso, guardando alla fase iniziale della guerra al terrorismo, lo scarto fra solidarietà politica e marginalità militare degli europei: fra il ricorso, voluto anzitutto da parte europea, all’articolo 5 del Trattato di Washington e la conduzione quasi integralmente americana del conflitto in Afghanistan. Da questo punto di vista le previsioni non sono semplici. Da una parte, infatti, lo shock degli attacchi terroristici ha prodotto pressioni nuove verso il multilateralismo, facendo riscoprire agli Stati Uniti l’importanza di rimanere internazionalmente impegnati ed il bisogno di coltivare alleati. Dall’altra, la gestione delle operazioni militari e la visione pragmatica di alleanze concepite e gestite su base bilaterale (è la missione a definire le alleanze, nelle parole del Segretario alla Difesa Rumsfeld, e non viceversa) hanno confermato la realtà di una leadership solitaria. Per usare termini secchi: la costruzione di una vasta coalizione contro il terrorismo, o anche un nuovo internazionalismo americano, non significano necessariamente anche l’abbandono di opzioni unilaterali.

Messe insieme, queste impressioni di fondo dicono molto sulla «complessità» del rapporto fra Stati Uniti ed Europa; e soprattutto sulle tensioni possibili in un mondo atlantico improvvisamente rivitalizzato dalla propria comune vulnerabilità. La conduzione americana della crisi afghana non significa d’altra parte, come vedremo meglio poi, che il ruolo dell’Europa sia stato irrilevante. Al di là della marginalità militare in Enduring Freedom, alcuni paesi europei hanno offerto un contributo importante in termini di informazioni e contatti, hanno fiancheggiato diplomaticamente Washington e hanno preparato la coalizione in paesi (a cominciare dall’Iran) dove gli Stati Uniti, a differenza dell’Europa, non avevano grandi carte da giocare. Il ruolo europeo è diventato più evidente una volta conclusasi la fase acuta della guerra in Afghanistan, con la funzione svolta – da Berlino e da Londra, anzitutto – nella costituzione del governo provvisorio di Kabul e nella creazione del contingente di pace. Si può sostenere che, visto lo squilibrio – in aumento costante – fra capacità militari americane ed europee, e data la decisione di Washington di non legarsi le mani in Afghanistan, come era invece avvenuto in Kosovo, un esito di questo genere fosse inevitabile. E si potrebbe anche aggiungere che l’Europa non ha in realtà grandi possibilità di scelta nel suo rapporto con gli Stati Uniti: se ambizioni equivalenti in campo militare sono difficilmente pensabili, lo è anche una partnership paritaria; mentre il tipo di divisione del lavoro e di compiti che la prima fase della guerra al terrorismo ha confermato è di fatto l’unica possibile. Gli europei sono effettivamente privi di scelte, allora? Questo articolo cerca di dimostrare che se l’impatto dell’11 settembre, per l’Europa, è stato anche quello di riscoprirsi «occidentale», questa percezione sta cambiando senso in termini geografici, dilatandosi; e non avrebbe significato se fosse posta in termini di civiltà, à la Huntington, anzitutto perché diminuirebbe, invece che aumentare, la sicurezza europea. Ciò che ha significato, invece, è cogliere l’occasione per tradurre il giusto riflesso di «Le Monde» in una presa di coscienza reale delle proprie responsabilità internazionali. Perché sia così, tuttavia, gli europei devono avere chiari gli scenari; devono scegliere; e devono agire in comune.

In un suo libro recente,1 David Calleo ha sostenuto che l’Europa allargata dei prossimi anni potrebbe essere organizzata secondo tre modelli alternativi: bipolare, unificato e tripolare. Al di là dell’efficacia o meno dei termini scelti, è una sintesi utile delle alternative geopolitiche che gli europei hanno davanti a loro. In un’Europa bipolare (cioè ancora fondata sulla contrapposizione, seppure da posizioni assolutamente ineguali, fra Stati Uniti e Russia), l’Occidente raccoglierebbe tutti i frutti della vittoria nella guerra fredda, allargando le sue istituzioni e la sua sfera di influenza fino ai confini della Russia, che resterebbe esclusa e battuta. Nel secondo modello, Europa e Russia si integrerebbero invece strettamente in un’area euro-asiatica, per bilanciare la potenza americana: si allenterebbe così drasticamente il rapporto fra un’Europa proiettata verso Est, e Stati Uniti ormai veramente al di là dell’Atlantico. Nel terzo, tripolare, l’Unione europea allargata, la Russia e gli Stati Uniti formerebbero tre poli distinti, ma fortemente cooperativi. Né l’Unione europea né la NATO diventerebbero fino in fondo pan-europee (integrando la Russia), ma entrambe costruirebbero rapporti di stretta cooperazione con Mosca. Gli Stati Uniti resterebbero presenti in Europa attraverso la NATO, ma devolverebbero le responsabilità principali della sicurezza sul continente agli europei stessi. La NATO, quindi, diventerebbe più bilanciata. L’evoluzione post-11 settembre ha reso improbabile il secondo scenario, vista la ritrovata solidarietà interatlantica e la nuova convergenza Stati Uniti-Russia sulla lotta anti-terrorismo. Quest’ultimo dato – la convergenza con la Russia – rende meno probabile anche il primo scenario: uno scenario apparentemente in ascesa nello scorso decennio (si pensi all’isolamento di Mosca nella fase dei bombardamenti in Kosovo, o alla sua totale ostilità all’allargamento della NATO), ma in fondo giudicato rischioso dalla maggioranza degli europei, che vedono invece la propria sicurezza in un rapporto cooperativo anche con la Russia. È significativo che sia stata l’atlantica Londra a spingere di più, dopo l’11 settembre, per una nuova partnership con Mosca in ambito NATO. Restiamo quindi con il terzo scenario: uno scenario che l’Europa dovrebbe vedere con favore, ma che, per materializzarsi, implica un rapporto fra i tre poli meno squilibrato di quello attualmente esistente. Su questo, l’esperienza del dopo 11 settembre non è stata incoraggiante.

Nel valutare ciò che l’Europa (i singoli paesi europei e l’Unione in quanto tale) ha o non ha fatto nella prima fase della guerra al terrorismo dobbiamo assumere più angoli visuali. C’è, innanzitutto, l’aspetto che potremmo definire «interno»: qui la reazione degli europei è stata importante, dato che già una settimana dopo gli attentati il Consiglio europeo aveva lanciato un complesso di misure di notevole portata – dai controlli sul riciclaggio e sulle operazioni delle società sospette, all’accordo di principio su una comune definizione del terrorismo, fino al varo di un mandato di arresto europeo per una serie di reati. Misure, queste, che erano almeno in parte in discussione da alcuni anni, ma che non sarebbero probabilmente passate in tempi rapidi senza lo shock delle Twin Towers. Si tratta fra l’altro di misure che, anche per i vincoli di collaborazione fra apparati di sicurezza nazionali che impongono, sono di importanza strategica nella lotta non solo contro il terrorismo (o «l’iper-terrorismo», secondo il termine di François Heisbourg)2 ma contro lo stesso crimine organizzato su base transnazionale. Sul piano della sicurezza interna, insomma – sicurezza che la maggioranza dei cittadini europei considera giustamente garantibile solo a livello continentale – la risposta europea è stata rilevante e avrà conseguenze istituzionali importanti, che dovrebbero portare alla progressiva costruzione di uno spazio comune europeo di sicurezza e giustizia. È sul piano della politica di sicurezza «esterna» che le cose sono state molto meno lineari. L’iniziativa di proporre l’attivazione dell’articolo 5 in sede NATO (e cioè l’articolo che fonda la solidarietà reciproca fra alleati) è stata europea piuttosto che americana. Abbastanza paradossalmente, un articolo tradizionalmente interpretato dagli europei come garanzia ultima della protezione militare americana, è stato utilizzato per la prima volta nella storia dell’Alleanza atlantica a difesa degli Stati Uniti. Ciò è avvenuto su un piano quasi esclusivamente politico, tuttavia, per volontà americana, l’impiego dell’articolo 5 si è tradotto in una limitatissima e più che altro simbolica operazione di sorveglianza aerea sul territorio USA (gli aerei-radar AWACS con equipaggi europei, che hanno sostituito quelli che il Pentagono aveva inviato in Asia centrale). Il risultato è che la portata militare dell’articolo 5 ne risulta svuotata – il che d’altra parte faciliterà i successivi allargamenti della NATO. Altrettanto paradossale, se vogliamo, è che dopo avere a lungo resistito alle pressioni dell’amministrazione Clinton per una NATO «globale» – cioè disposta a operare come tale anche al di là dell’originario teatro europeo – siano stati in fondo gli europei a proporre di varcare questa soglia, incassando peraltro un rifiuto di fatto da parte dell’Amministrazione Bush.

Al di là delle posizioni ufficiali, la sensazione è che la NATO sia diventata marginale nella strategia militare americana: una conseguenza dell’esperienza del Kosovo, giudicata disastrosa dal Pentagono per le difficoltà di gestione attraverso il Consiglio atlantico. L’operazione in Kosovo insomma – prima operazione militare su larga scala compiuta dall’Alleanza atlantica – potrebbe anche restare l’unica. In Afghanistan, avvalendosi anche del fatto di essere la parte lesa e perciò legittimata a decidere come reagire, gli Stati Uniti hanno preferito intervenire, sul piano strettamente militare, con una tipica minimum winning coalition, lasciando invece agli europei (e ad altri) il compito di costruire con loro una coalizione politica molto più ampia, anche in vista della successiva ricostruzione. L’esperienza del Kosovo ha appunto pesato in termini sia politici – il Pentagono ha voluto una sola catena di comando (la propria) e nessuna interferenza diretta degli alleati, neanche di Londra, nella condotta delle operazioni – sia militari e tecnologici. L’intelligence offerta da alcuni paesi europei e la partecipazione di mezzi e forze britanniche a Enduring Freedom non cancellano la realtà: il gap di risorse, know-how e capacità operative fra le due sponde dell’Atlantico, in particolare per questo tipo di missioni, ha continuato ad accrescersi dalla fine della guerra fredda, ed è apparso enorme in Afghanistan. In questo senso, la propensione unilaterale americana nella gestione di operazioni militari complesse ha motivazioni non esclusivamente politiche o ideologiche, ma anche funzionali. Malgrado le offerte della prima ora, insomma, l’Europa ha contribuito molto modestamente alla sconfitta militare dei Talebani, mentre contribuirà in modo molto rilevante alla ricostruzione successiva: una divisione di compiti che, come già accaduto nei Balcani, proietta sugli europei la responsabilità di gestire la fase «post» di conflitti su cui non riescono però a intervenire nella fase iniziale. Il che non appare, in effetti, il migliore dei mondi possibili.

La valutazione diventa più articolata se consideriamo il modo in cui i singoli paesi membri si sono mossi nei rapporti con Washington. Qui il segno è stato dato da Tony Blair. In positivo, con il riflesso immediato di solidarietà e l’offerta di appoggio militare diretto, l’uno e l’altro visti anche come mezzi per influire sulla reazione americana, secondo una storica inclinazione britannica. Ma anche in negativo, se così si può dire, perché l’atteggiamento assunto da Londra ha prima innescato una specie di rincorsa, poi una vera e propria corsa a esclusione fra europei per un rapporto preferenziale con Washington: senza peraltro determinare, come si è detto, un apporto militare significativo. Ha insomma diviso. Basti pensare all’incontro preliminare a tre di Gand, e poi alla cena, da dimenticare, a Downing Street. Proprio la cena di Londra – partita a tre e finita ad otto – ha d’altra parte dimostrato la vita difficile dei direttorii in Europa. Resta, come segnale significativo del dopo 11 settembre, il valore essenziale che il rapporto con gli Stati Uniti continua ad esercitare – dal punto di vista dei singoli governi europei – per l’affermazione del proprio prestigio internazionale: come hanno dimostrato non solo il caso scontato di Londra, o per altre ragioni di Roma; ma soprattutto l’atteggiamento di Parigi e quello di Berlino. In quest’ultimo caso, il discorso è però più ampio: dal punto di vista del governo Schröder, la partecipazione tedesca, sia militare che politica, alla prima fase della lotta al terrorismo è chiaramente apparsa come un tassello essenziale dello sforzo ormai in corso da alcuni anni per costruire il nuovo ruolo globale della Germania unificata. Obiettivo che include, a medio termine, l’ingresso del paese nel Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite. Ed è appunto in questa chiave che possono essere letti sia il grande impegno svolto dal governo tedesco nella Conferenza (a Bonn, appunto) per la formazione del governo di transizione post-talebano, sia le polemiche successive con Londra sulla struttura della forza di pacificazione (che vede schierati contingenti prevalentemente europei sotto mandato ONU).

Il bilancio complessivo è quasi scontato: in un contesto in cui alcuni degli strumenti centrali per la lotta al terrorismo si trovano tuttora nella sfera di competenza diretta degli Stati nazionali, le istituzioni di Bruxelles – dalla Commissione a «Mr PESC» stesso, alto rappresentante dei governi – difficilmente avrebbero potuto svolgere una funzione centrale. Al momento delle scelte militari riemergono – e non poteva essere altrimenti – gerarchie e capacità degli Stati nazionali. Uno scenario scontato, appunto. Ma che non elimina un fatto evidente: restando così la situazione, l’Europa non avrà mai una voce significativa in merito, al di là di una capacità di gestione delle crisi regionali minori che gli europei stanno costruendosi, peraltro in ritardo rispetto alle varie guerre balcaniche. Con la de-escalation militare, in ogni caso, e con il problema della pacificazione, le divisioni intra-europee sono apparse in qualche modo ridimensionate; mentre l’Unione ha già stanziato somme consistenti per la ricostruzione materiale e civile del paese. Resta da vedere come si concluderanno le operazioni in Afghanistan e, soprattutto, quali saranno le fasi successive nella «guerra» all’iper-terrorismo. Non si può infatti escludere che la solidarietà transatlantica post-11 settembre conosca delle incrinature (in caso ad esempio di intervento in Iraq), e neppure che la unità fra europei sia sottoposta a prove più dure di quelle di Gand o Londra.

Nel frattempo, non c’è dubbio che l’11 settembre abbia avuto un impatto già percepibile su un altro aspetto – esterno ed interno allo stesso tempo – della politica europea: l’allargamento. L’urgenza di stabilizzare quella che è ancora la periferia prossima dell’Unione ha infatti impresso un colpo di acceleratore al processo di allargamento in corso, aprendo la prospettiva di un big bang a dieci paesi entro le elezioni del Parlamento europeo nel 2004. Un big bang poco sostenibile sul piano tecnico ma ormai considerato ineludibile sul piano politico, e che quindi verrà costruito su lunghe clausole transitorie nei capitoli sensibili. Di qui ad allora gli europei (con la Convenzione e la prossima Conferenza intergovernativa) dovranno avere fatto scelte dirimenti sull’assetto istituzionale, e sui fondamenti costituzionali, dell’Unione allargata. Un calendario che, aperto dall’introduzione dell’Euro, scarica insomma sui prossimi due o tre anni scelte assolutamente cruciali per il futuro dell’Unione europea, in cui si misureranno le possibilità di compromesso fra paesi integrazionisti e sovranisti, gli spazi di mediazione fra interessi nazionali in competizione, la conciliabilità fra visioni diverse del modo ottimale di riorganizzare le competenze fra i vari livelli di sovranità, ed il peso, infine, di opinioni pubbliche nazionali che per la prima volta si tenterà di coinvolgere. Il tutto in attesa di una discussione sul prossimo bilancio dell’Unione che, anche in virtù dell’allargamento, sarà quanto mai difficile.

Se le poste in gioco sono queste, e così delicate, le lezioni dell’11 settembre e dei suoi sviluppi offrono in fondo un potente incentivo a muoversi più in fretta ed in modo più coesivo, almeno nei settori della sicurezza; ma in fondo anche a compiere le scelte istituzionali indispensabili per fare in modo che l’Unione di oggi – con l’Euro e allargata – sia in grado di funzionare in modo flessibile e di trovare un assetto più stabile e comprensibile per i cittadini europei, uscendo da una lunga fase di riforma permanente. Per le stesse ragioni strategiche – a cui va senz’altro aggiunto il recente rapprochement fra Washington e Mosca, che non pare intaccato dalla denuncia americana del trattato ABM – anche l’allargamento dell’Alleanza Atlantica finirà per risultare politicamente più semplice e numericamente più ampio. Le decisioni che saranno prese a Praga in novembre (NATO) e a Copenhagen in dicembre (UE) avranno così un duplice effetto: porteranno praticamente a termine i processi iniziati un decennio fa, integrando tutta l’Europa centro-orientale nelle due organizzazioni da cui era stata esclusa («sequestrata», secondo la celebre espressione di Milan Kundera) negli anni della guerra fredda. Ma quelle stesse due organizzazioni risulteranno profondamente mutate rispetto a quelle in cui i paesi candidati pensavano (e forse ancora pensano) di entrare: l’Unione non sarà più soltanto un grande mercato comune e una potenza civile. L’Alleanza non sarà più il tradizionale garante di una hard security concepita soprattutto in relazione a Mosca, ma piuttosto uno strumento – prevalentemente politico e prevalentemente europeo – di sicurezza comune, con un rapporto preferenziale proprio con la Russia. In questa traiettoria, la NATO alla fine perderà inevitabilmente una delle caratteristiche che ha avuto fino ad oggi: quella di essere il perno principale – proprio perché credibile sul piano militare – del legame Stati Uniti- Europa. Se la NATO diventerà meno importante nel rapporto transatlantico, è pensabile che le future consultazioni su sicurezza e politica estera possano passare da nuovi canali istituzionali fra USA ed UE.

In che direzione muoversi, allora, per dare consistenza e contorni più definiti al terzo scenario tracciato da Calleo? Sul piano interno, l’UE dovrebbe essenzialmente consolidare la tendenza a mettere in comune sforzi, risorse e capacità nazionali (attraverso un processo che alcuni esperti definiscono di «bruxellizzazione»). Mettere in comune non significa necessariamente, e soprattutto per la politica estera e di difesa, comunitarizzazione. Ma significa azione concertata nelle sedi istituzionali più coerenti ed efficaci in rapporto ai singoli obiettivi: Commissione, certo, ma anche Consiglio, agenzie autonome, eventuali avanguardie o gruppi «pioneri», e infine metodi innovativi basati sul coordinamento e le pressioni reciproche (la forza informale del confronto fra migliori pratiche). Questo vale sia per le implicazioni di governance economica dell’Euro, quanto per le politiche di sicurezza interna ed esterna. Proprio le contraddizioni e le difficoltà post-11 settembre rendono evidente l’urgenza – per una Europa che voglia fare pesare nelle relazioni internazionali il suo stile politico e le risorse che può impiegare – di rafforzare ciò che di «comune» è già stata capace di mettere in piedi. Sul piano esterno, questo significa soprattutto rafforzare il ruolo e le funzioni di «Mr PESC» come portavoce, rappresentante e coordinatore principale della presenza internazionale dei Quindici (e domani Venticinque). Fare di Javier Solana, anche al di là della sua persona, un vero e proprio brand, un veicolo, un simbolo e allo stesso tempo un iniziatore delle politiche esterne comuni dell’Unione, sembra al momento il mezzo più immediato e praticabile per mettere d’accordo federalisti e sovranisti e per dare il dinamismo necessario alla capacità europea di gestione delle crisi. Questo processo di branding – che, piaccia o non piaccia, è sempre più caratteristico anche della politica internazionale contemporanea3 – era già in corso prima dell’11 settembre, e aveva registrato qualche successo nei Balcani. Si tratta ora di perseguirlo con maggiore sistematicità e coerenza, tanto da parte della Commissione che dei paesi membri: la presidenza di turno, ad esempio, va senz’altro superata, almeno per quanto riguarda la rappresentanza esterna dell’Unione. I paesi membri più assertivi, inoltre, dovrebbero accettare di svolgere una parte meno esposta, anche in termini mediatici, e lasciare l’iniziativa a «Mr PESC». Più a lungo termine, il branding significa una maggiore coerenza strutturale: per esempio, superando lo sdoppiamento fra Alto Rappresentante del Consiglio e Commissario alle Relazioni esterne.

Un Mr PESC senza risorse proprie può in effetti molto poco. Se aspirerà ad assolvere alle responsabilità internazionali che le competono, l’Europa dovrà anche predisporre, e in un certo senso liberare, le risorse indispensabili per una politica estera e di sicurezza comune degna di questo nome e delle ambizioni che si porta dietro. Un bilancio UE destinato per metà al sostegno dei prezzi agricoli e capace di assegnare appena dieci milioni di Euro all’anno alle spese operative della PESC, ad esempio, è un insulto all’intelligenza e al buon senso dei cittadini. I sondaggi di Eurobarometro, fra l’altro, mostrano chiaramente come quella internazionale sia la politica comune che oggi gode del più alto consenso popolare, perfino in paesi altrimenti euroscettici e gelosi delle proprie prerogative nazionali. Proprio l’esperienza del post-11 settembre ha indicato, come si è visto, quanto sia urgente un rafforzamento delle capacità militari in senso lato: e per conseguire tale obiettivo è evidentemente necessario mettere in comune non soltanto forze – cioè soldati e tecnici, che tutto sommato ci sono – ma soprattutto mezzi e risorse, che sono invece allo stesso tempo insufficienti e inegualmente distribuite all’interno dell’Unione attuale. Per colmare questa lacuna sono indispensabili investimenti e programmi adeguati. Sappiamo, tuttavia, che i vincoli imposti ai nostri bilanci pubblici dal patto di stabilità e la stessa struttura sociale e demografica delle nostre società rendono difficile un aumento significativo delle spese per la difesa. D’altra parte, non è certo la dimensione nazionale quella che potrebbe permettere di aggredire in modo efficace il problema, mentre quella comunitaria in senso proprio non appare praticabile per ragioni politiche (mancanza di sufficiente consenso). Non resta evidentemente che immaginare e praticare forme originali e mirate di co-finanziamento a livello europeo che permettano, ad esempio, di ottenere risultati comparabili a quelli raggiunti dalla NATO con il programma AWACS. E, parallelamente, accelerare la creazione di un mercato unico europeo per l’industria della difesa, tale da incentivare sviluppi e successi come quelli ottenuti in campo civile dal consorzio Airbus. Senza questo tipo di sforzo, lo scenario «tripolare» delineato da Calleo resterebbe privo di credibilità proprio sul lato europeo. La nostra opinione è che l’Europa, nel suo insieme, non possa e in fondo neanche debba ambire allo stesso ruolo globale degli Stati Uniti, capacità di proiezione strategica compresa. L’aspetto strettamente militare resterà a lungo una risorsa aggiuntiva (anche se del tutto necessaria), destinata a rafforzare (piuttosto che a sostituire) altri strumenti di azione internazionale comune. D’altra parte, se verrà finalmente sottoscritto l’accordo fra UE e NATO per il ricorso «garantito» dell’Unione alle strutture di pianificazione militare dell’Alleanza per missioni di pace a guida europea, finora bloccato da veti incrociati fra Grecia e Turchia, l’Europa potrà disporre di una parte delle capacità che ancora le mancano senza doverle duplicare ex novo o, peggio, costruire in alternativa alla NATO.

È pensabile che, anche quando avrà predisposto una sua capacità militare di gestione delle crisi, l’UE manterrà comunque una visione dell’azione internazionale e della diplomazia (anche coercitiva) distinta da quella degli Stati Uniti: un suo stile, insomma, un suo approccio distinto ai problemi della sicurezza, del sottosviluppo, della governance. Distinto non significa alternativo, e tantomeno contrapposto; ma non significa neppure ipso facto complementare. Europei e americani sembrano tuttora dare, in casi specifici, un peso diverso all’uso della forza (e alla sua minaccia, cioè alla deterrenza), che si traduce anche in una differente sottolineatura del ruolo della mediazione diplomatica e del dialogo. Sembrano dare una lettura diversa del rapporto fra sottosviluppo e conflitti, agendo quindi in modo differente sia nelle sedi multilaterali sia nei confronti dei paesi «problematici» (quelli cioè che la tarda amministrazione Clinton aveva classificato come states of concern, riconoscendo indirettamente il carattere fuorviante del termine rogue states). Soprattutto, europei e americani tendono a dare un’importanza diversa ai «regimi» internazionali (dalla non-proliferazione, all’ambiente, alla stessa giustizia) e al multilateralismo in quanto tale: fra l’approccio à la carte teorizzato di recente da Richard Haass – oggi al Dipartimento di Stato e rappresentante del presidente Bush per l’Afghanistan – e la netta priorità data dagli europei al quadro multilaterale e alle convenzioni fra governi esiste una potenziale fonte di attrito, che sarebbe poco utile ignorare.

La differenza sostanziale è fra un paese che sceglie selettivamente i regimi multilaterali che convengono, ignorando o denunciando gli altri (il multilateralismo à la carte, insomma) e combinando il tutto ad una forte accentuazione della cooperazione bilaterale, e la convinzione europea secondo cui il sistema internazionale, per essere governato, ha bisogno di istituzioni forti e di regole comuni. Nel primo caso, il multilateralismo – sempre per tornare a Haass – non è un fine in sé ma un mezzo possibile (fra altri) per l’affermazione degli interessi nazionali. Nel secondo è anche un fine, nel senso che viene considerato il modo più equilibrato per la gestione di un sistema internazionale caratterizzato dalla diffusione del potere e dall’esistenza di problemi globali. Oltre che essere in qualche modo un portato dell’esperienza specifica dell’integrazione europea. Si può anzi sostenere che stia proprio in questo – il suo modello di governance regionale, proiettato all’esterno – uno dei contributi più immediati che l’Europa è in grado di dare alla governance internazionale. 4 Questa prima dimensione funzionale, combinata ad una dimensione geopolitica – il progressivo allargamento dell’area di stabilità sotto la responsabilità diretta dell’Unione – costituiscono le basi di una riflessione esplicita sul ruolo dell’Europa nel sistema internazionale che si va ridisegnando. Una composizione possibile – e a certe condizioni auspicabile – delle differenze transatlantiche, consiste in una più o meno esplicita divisione del lavoro fra europei e americani, dove gli uni farebbero ciò che gli altri non sanno o non vogliono fare (e viceversa) ma, come dire, puntando entrambi nella stessa direzione. Ciò è in parte accaduto anche dopo l’11 settembre, e si era già verificato in Kosovo e altrove nei Balcani. Il problema sta però nell’asimmetria di poteri e di doveri che ciò può generare – e ha in effetti già generato – e che ripropone in termini più sofisticati e complessi del passato le vecchie controversie interalleate sulla divisione degli oneri (burden sharing). Tuttavia, non ha probabilmente molto senso cercare di definire a priori ruoli e responsabilità. Importanti banchi di prova saranno, oltre ai prossimi passi nella lotta all’«iper-terrorismo» e alle sue cause più profonde, i negoziati commerciali in sede WTO e il modus vivendi (e operandi) che si verrà a stabilire fra Unione europea e NATO, a cominciare dalla gestione delle operazioni in corso nei Balcani5 – dove l’impatto dell’11 settembre è chiaramente una crescita ulteriore delle già dominanti responsabilità europee. Il tutto nell’ambito di un rapporto che sul piano economico globale sarà, dopo l’introduzione dell’Euro, cooperativo e competitivo al tempo stesso.

Impegnare gli Stati Uniti in un contesto né essenzialmente unilaterale né nuovamente bipolare, come si è visto, rappresenta un obiettivo strategico dell’attore internazionale UE. Ed è qui che entra in gioco, evidentemente, il fattore Russia. Se l’obiettivo condiviso è di coinvolgere attivamente Mosca nella lotta al terrorismo e nella sicurezza atlantica, ciò che risponde agli interessi europei non sarebbe certo un nuovo bilateralismo USA-Russia ma piuttosto l’inclusione della Russia in organismi multilaterali rafforzati (dall’adesione al WTO alla nuova partnership con la NATO). Se l’Europa coglierà l’occasione della lotta al terrorismo per favorire rapporti più equilibrati fra i tre poli cui allude Calleo, anche il problema di un assetto internazionale più stabile avrà fatto qualche passo in avanti. La questione del burdensharing, e della divisione delle responsabilità, non riguarda solo i rapporti interatlantici; ma anche, almeno in parte, quelli intraeuropei. Gli episodi di Gand e Londra hanno dato una risposta sbagliata ad un problema che però esiste. Da un lato, infatti, c’è evidentemente un problema di leadership nella politica europea, a cominciare dalla politica estera e di sicurezza. Sarebbe difficile contestare che, soprattutto in alcuni settori, alcuni paesi pesino più di altri: hanno più mezzi e più esperienza, e sono più disponibili ad assumersi responsabilità impegnative e scomode. Ergo, i processi decisionali dell’Unione dovrebbero tenere conto di questa realtà; al momento, ciò non avviene. La creazione preliminare e talvolta arbitraria di «triumvirati» o «direttorii» non risolve tuttavia il problema, esacerbando invece le tensioni fra paesi grandi e paesi piccoli e delegittimando l’azione comune. Ma un qualche «tetto» (e garanzia) istituzionale per i paesi che destinano maggiori risorse a certe politiche comuni va senz’altro trovato.

D’altra parte, c’è anche il problema di come garantire a quei paesi che volessero procedere più rapidamente e più a fondo nell’integrazione delle loro politiche di farlo senza che qualcuno degli altri possa bloccarli: problema riconducibile al capitolo delle cosiddette «cooperazioni rafforzate» (che ancora escludono la difesa). I due problemi sono simili ma non del tutto identici, e non riguardano sempre gli stessi paesi e le stesse politiche: la Gran Bretagna, ad esempio, aspira alla leadership ma non necessariamente a una maggiore integrazione; per il Belgio vale piuttosto il contrario; la Germania vorrebbe entrambe. Sono comunque i due sintomi del problema più generale – leadership e flessibilità – che si pone per l’Unione allargata. La nostra tesi è che nessun vero sviluppo nel campo della politica estera e della difesa europea sarà possibile senza le condizioni prima brevemente enunciate (più mezzi, più coerenza, più azioni comuni), ma neppure se non verranno affrontati questi due cruciali problemi politici ed istituzionali.

Infine, l’Europa riscopertasi «occidentale» deve necessariamente confrontarsi con la vexata quaestio della sua «identità». È, in parte, la questione del limes, del confine ultimo: geografico o funzionale? Il processo di allargamento dell’Unione è stato fino ad oggi volutamente ambiguo su questo punto, proponendosi come processo per definizione aperto a tutti gli aspiranti in grado di rispettarne i parametri: fondato quindi, anzitutto, su una convergenza di valori e di norme. La vocazione europea della Turchia, ad esempio, non è mai stata esplicitamente messa in discussione, anche se il paese è ancora lontano dal rispettare i requisiti necessari per l’apertura di negoziati di adesione. E che dire dei paesi balcanici, dell’Ucraina e di altre repubbliche ex-sovietiche? Difficile oggi immaginare quale potrebbe essere, di qui a dieci-quindici anni, il limes dell’Unione, anche perché ogni confine ultimo genera esclusioni, che a loro volta generano instabilità e conflitti. La risposta dipenderà, alla fine, dalla combinazione fra il rispetto di quei valori e di quelle norme – parte appunto della identità europea – e il consenso dei cittadini europei. Il fatto è che l’identità ha spesso bisogno, per essere definita, dell’esistenza di un «altro da sé». «Altro» che è a lungo stato, nei primi decenni dell’integrazione europea, il blocco comunista; e che oggi, per un’Europa in cui già vivono oltre venti milioni di musulmani e che ha fondato la sua integrazione sulla capacità di composizione delle differenze, non può e non deve essere – malgrado le forzature delle tesi di Huntington e certe percezioni post-11 settembre – un Oriente che non a caso definiamo «vicino». Vicino, appunto, e tanto più se consideriamo le attuali tendenze demografiche. Dopo le Twin Towers, l’«altro» non può più essere neanche l’America, come ha a tratti vagheggiato una parte del pensiero europeo, che però oggi – come dimostra la sostanziale svolta nell’atteggiamento francese – ha meno spazio e legittimità di un tempo. Per l’Europa, dunque, la sfida dei prossimi anni potrebbe essere proprio quella di definirsi non attraverso l’esistenza di un «altro»; ma soprattutto, e per la prima volta, in positivo.6 Anche per distinzione, certo, rispetto ad altre identità forti, ma essenzialmente per quello che Ernest Renan definiva nel secolo scorso – in relazione alla Nazione – un plebiscito di tutti i giorni. Non una lingua comune, nel nostro caso, ma una storia e una memoria, una posizione geopolitica, valori, norme, interessi comuni, ed un certo modello di integrazione. L’Euro potrebbe costituire uno strumento decisivo in questo processo. Così come l’elaborazione e la pratica quotidiana di una visione condivisa dei nostri futuri rapporti – demografici, economici, sociali, di sicurezza – con l’Est residuo (al di là cioè dell’Atlantico allargato) e con il Sud.

L’11 settembre, in conclusione, dovrebbe promuovere il superamento di almeno alcune delle dicotomie che hanno spesso frenato l’Europa. Quella fra atlanticisti ed europeisti, ad esempio: Tony Blair ha ripetuto molto spesso che, per pesare davvero a Washington, bisogna essere parte integrante, e particolarmente influente, dell’Unione europea. Nell’Europa dell’Euro, questo implicherà prima o poi una scelta definitiva di Londra sulla moneta. Anche la contrapposizione fra idealisti e realisti in politica internazionale – fra diplomazia etica e diplomazia degli interessi – perderà rilevanza: se la lotta al terrorismo è concepita da alcuni commentatori come una nuova lunga guerra fredda, combatterla con successo richiederà comunque compromessi rispetto a certi princìpi (ad esempio nei rapporti con regimi non democratici) in nome della difesa di interessi considerati vitali; ma, al tempo stesso, richiederà anche la volontà di affrontare squilibri profondi di cui il terrorismo si nutre: dai conflitti mai risolti, al sottosviluppo economico, ai problemi della proliferazione di armi nucleari. Sarà più difficile – ma fondamentale, se l’Europa vorrà superare con successo le scadenze che si è imposta per i prossimi due anni – ridurre il peso delle contrapposizioni fra federalisti tradizionali e sovranisti: da questo punto di vista, l’avvento dell’Euro e l’evoluzione in chiave regolatrice della Commissione, ma anche lo sviluppo recente di politiche comuni che coinvolgono essenzialmente le capacità e la legittimità degli Stati (piuttosto che dei mercati) impongono una visione e una pratica dell’integrazione tali da riallocare la presunta «sovranità» al livello in cui può dare luogo all’azione più efficace: livello che ormai è sempre più raramente quello dei sistemi nazionali «chiusi», anche se non è sempre e necessariamente quello comunitario d’antan.

Per far funzionare questa Europa, e per giocarvi un ruolo non subalterno né marginale, è evidentemente necessario dimostrarsi sia interessati sia capaci di partecipare al gioco europeo a questo livello: senza rinunciare a tutelare legittimi interessi nazionali, evidentemente, ma senza perdere di vista il fatto che l’Unione è il valore aggiunto di cui gli europei dispongono per affrontare con successo problemi ormai irrisolvibili sul piano nazionale, e al tempo stesso per assolvere alle loro nuove responsabilità internazionali. Per quanto realismo si possa impiegare, quindi, non c’è posizione più realistica, nel sistema internazionale di oggi, che riconoscere che quello europeo non è un gioco a somma zero; ma che invece è soltanto in un sistema di sovranità condivisa che i paesi europei, ed i cittadini europei, possono sperare di tutelare i loro interessi essenziali. Poi continueranno ad esistere, come ovvio, interessi nazionali e settoriali in competizione; ma sempre nel contesto e nei limiti di un interesse sistemico condiviso. E ciò dovrebbe essere tanto più chiaro nel contesto di rischio e di vulnerabilità comune creato dall’11 settembre. In conclusione – e come si è cercato di argomentare in questo articolo – le lezioni degli sviluppi successivi all’11 settembre sollecitano l’Europa a scelte rapide. Per compierle, i paesi europei devono anzitutto chiarirsi la traiettoria da compiere. La traiettoria verso un’Unione europea potenza regionale, capace di gestire sempre meglio e sempre più autonomamente il proprio «vicinato», promuovendo ed estendendo gli stessi valori e le stesse norme che l’hanno resa quella che è oggi, e che costituiscono anche il suo stile distintivo all’esterno. E, ancora, la crescita dell’Unione come partner occidentale su scala globale: capace di «impegnare» gli Stati Uniti in un contesto multilaterale, per affrontare le grandi questioni strutturali che sono causa di conflitti e di drammatici squilibri. Di un’Unione più consapevole, più assertiva e più responsabile sul piano globale, di un’Europa allargata ma funzionale, il mondo post-11 settembre ha tanto bisogno quanto gli stessi europei. 

 

 

Bibliografia

1 D. Calleo, Re-thinking Europe’s Future, Princeton University Press, Princeton-Oxford 2001, pp. 343 sgg.

2 F. Heisbourg, Hyperterrorisme: la nouvelle guerre, Odile Jacob, Paris 2001.

3 Si veda la brillante analisi di P. van Ham, The Rise of the Brand State, in «Foreign Affairs», vol. 80, no.5, pagg. 2-6.

4 Così T. Padoa Schioppa, Europa, forza gentile, Il Mulino, Bologna 2001.

5 Su tutti questi temi vedi ancora Europe After September 11 e l’intervento di C. Patten, No, the Fact is the European Union Stands United, in «International Herald Tribune», 2 gennaio 2002.

6 Questa in fondo anche la tesi di T. Garton Ash, I nuovi fantasmi dell’Europa fra l’America e l’Islam, in «La Repubblica», 1 dicembre 2001.

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