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Quale coordinamento per le infrastrutture delle telecomunicazioni?

Written by Piero De Chiara Monday, 13 July 2015 14:24 Print

È in corso, in questi anni, un cambiamento epocale nel processo di trasmissione dei contenuti audio e video, che vede sostituirsi al tradizionale modello circolare una distribuzione a rete, in cui contano i fili e ancor più i nodi. Questo cambiamento avrà implicazioni economiche e sociali rilevanti e molteplici, che impongono una gestione attenta delle trasformazioni in atto. A chi spetta, tra i tanti attori coinvolti, il ruolo di guida di questo processo?

La trasmissione circolare di immagini e suoni è stata un elemento essenziale della formazione economico-sociale degli ultimi decenni. L’epoca dei prodotti di marca e di massa coincide con quella della radio e della TV. Tutti i sistemi politici, democratici o totalitari, si sono conformati a questo ambiente. Ora è in corso la sostituzione progressiva della trasmissione circolare con una distribuzione a stella; una rete in cui contano i fili e ancor più i nodi. Le implicazioni economiche e sociali di questo cambio di modello saranno rilevanti. Il primo obiettivo nel governo di questa sostituzione è appunto quello di mantenere il processo aperto ai diversi indirizzi in campo e, a maggior ragione, a quelli futuri.

Affrontando il problema del coordinamento dobbiamo quindi scartare le due opzioni classiche ed estreme. Non sono praticabili né il dirigismo, perché nessun centro di comando ha l’autorità per imporre il suo punto di vista, né l’opzione zero, perché il mercato da solo può produrre dei mostri. Si pensi ad esempio al potere connesso alla gestione dei metadati. A chi spetta allora il ruolo di guida? Vediamo la lista dei candidati: Parlamento, governo, Autorità indipendenti, Unione europea, industria ecc.

Partiamo dall’industria, che bene o male ha guidato l’epoca della trasmissione circolare, prima con il monopolio Rai, poi insieme a Mediaset. Nel male, ad esempio, le TV hanno deciso che in Italia non doveva esistere una rete via cavo; nel bene, sono riuscite a completare a proprie spese il passaggio da analogico a digitale; anche se, senza la pressione dell’Europa, avrebbero preferito restare analogiche.

L’Unione europea ha un ruolo ineludibile anche nel passaggio da broadcast a broadband e questa volta ci investe anche delle risorse. Diversamente dal digitale terrestre, non si tratta di uno switch off, con una data fissa entro la quale il vecchio sistema deve spegnersi, ma di uno switch over, una sostituzione progressiva e forse mai totale. È quindi inevitabile procedere per obiettivi e agende, per loro natura non vincolanti. Inoltre, gli indirizzi dell’Europa sono lenti, incerti e talvolta liturgici. In cosa si concretizza oggi il dogma della neutralità tecnologica o del divieto di aiuti di Stato? Quando si parla di comunicazioni, nessun paese vuol delegare a Bruxelles tutte le decisioni. L’Italia peraltro è poco attrezzata nella gestione delle procedure europee a tutela dei propri interessi. Gli italiani sono ben insediati nelle direzioni competenti, ma a differenza dei loro colleghi francesi o tedeschi non seguono indirizzi nazionali, anzi neanche li ricevono.

Il sistema istituzionale italiano fatica a identificare gli interessi nazionali, figuriamoci a difenderli. Il governo ha il merito di aver scelto il broadband come primario obiettivo di politica industriale. Ha il torto di essere partito da quello che appare come uno scontro sulla governance, cioè sul primato del coordinamento. L’alternativa, infatti, non può essere tra acronimi, tra FTTH e FTTC, cioè se la fibra debba arrivare fin dentro le case o all’isolato vicino; questa davvero è una discussione che riguarda gli ingegneri e i sacerdoti della neutralità tecnologica.

Il punto saliente riguarda il potere di coordinamento, in merito al quale il governo ha voluto indossare una maschera decisionista. Ha messo in campo la Cassa depositi e prestiti, ponendo alcune aziende private contro altre, ha legiferato per decreto e ignorato le Autorità indipendenti. Parlamento e Autorità, del resto, non hanno fatto granché per difendere le proprie prerogative. In Italia fa fatica ad affermarsi una cultura delle Autorità, che dovrebbero garantire l’assenza di posizioni dominanti nei diversi mercati e l’apertura del sistema a future evoluzioni e opzioni politiche ed economiche. Su alcune materie la normativa primaria italiana è talmente dettagliata da aver tolto spazio a qualsiasi normativa secondaria; l’istituto della segnalazione al Parlamento è diventato un dialogo tra sordi.

Il Parlamento interviene nella vicenda come un fiume carsico che viaggia sottoterra e riaffiora in modi imprevedibili, persino su argomenti nei quali la sua competenza è indiscutibile e costituzionalmente protetta. Ad esempio, ora il Parlamento si sta finalmente occupando del servizio pubblico crossmediale, cioè degli obiettivi per i quali finanziamo una azienda pubblica di contenuti audiovisivi. La missione di questi contenuti pubblici è evidentemente da ridefinire, per il cambiamento di contesto e la perdita di senso dell’attuale Rai speculare a Mediaset. Chi si attendeva un vivace dibattito parlamentare su diverse concezioni del servizio pubblico è rimasto per ora deluso. Il dibattito ristagna, tanto per cambiare, intorno alla governance.

Insomma nessuno dei candidati al primato nel coordinamento sembra avere acquisito l’egemonia necessaria. Il modello italiano di coordinamento del sistema comunicativo sembra una maionese impazzita; gli elementi, tutti necessari, non si sono amalgamati. Possono derivarne danni di lungo periodo per il nostro paese, se è vero che dobbiamo gestire una discontinuità radicale con forti impatti economici e sociali. Raccontata così questa storia finisce male. Per raccontarla in un altro modo, restituendo agli attori il loro ruolo, possiamo partire da qualsiasi scena, ad esempio da quella del dibattito sulla Rai. Immaginiamo, ad esempio, che il Parlamento riesca, nelle prossime settimane, a far emergere la differenza politica tra diverse concezioni del servizio pubblico, susciti un dibattito comprensibile e si assuma infine la responsabilità della sintesi e della decisione; ciò che dovrebbe essere la sua funzione, niente di più e niente di meno.

Spetta al Parlamento decidere se per il prossimo decennio è ancora necessario destinare ingenti risorse a una azienda pubblica e per fare che cosa. Solo da una discussione a questo livello sarà possibile capire quanto e come una presenza pubblica nella produzione di contenuti debba aiutare la nostra industria creativa, oppure rappresentare gli interessi nazionali all’estero, oppure arricchire la pluralità di voci del sistema informativo nazionale e locale, oppure avere una funzione educativa. È lecito che ci siano opinioni diverse riguardo alla gerarchia tra questi obiettivi nell’attuale contesto e alla conseguente allocazione di risorse pubbliche. Immaginiamo, ad esempio, che emerga che l’obiettivo più urgente da assegnare alla Rai sia quello di fare da volano della nostra industria culturale, per metterla in grado di affrontare la competizione con la produzione mondiale che, tramite le reti a banda larga e la proposta di nuovi modelli di business, sta rompendo gli argini che consentivano alla nostra produzione culturale di vivacchiare nella sua nicchia. Possono viceversa affermarsi idee alternative dell’interesse nazionale nel sistema comunicativo. Una posizione di destra nazionalista può sostenere che il principale obiettivo siano la sicurezza e l’indipendenza, a costo di chiuderci alla invasione dei prodotti stranieri e dei governi sovranazionali. Una posizione liberista può sostenere invece un mercato finanziato da forti differenze nei prezzi ai consumatori finali, a seconda della qualità dei contenuti e dell’ampiezza della rete di accesso. Molti leggono così l’esito della lunga battaglia americana sulla net neutrality, che consentirà ai gestori di rete di differenziare i prezzi verso i consumatori finali e non verso i fornitori di servizi e contenuti over-the-top (OTT). Dietro ciascuna delle tre posizioni sopra accennate c’è una diversa idea di futuro e una conseguente diversa normativa della rete.

In ogni caso, oggi, i contenuti video sono il principale driver dell’evoluzione delle reti a banda larga. Domani esploderanno telemedicina, teledidattica, telegoverno, internet delle cose e tanti altri sogni (e incubi) che definiranno un mondo dove il controllo dei dati e la profilazione delle persone diventeranno la principale leva competitiva, e non solo economica. Ma oggi la rete fissa e quella mobile sono prevalentemente occupate da film, serie TV, partite di calcio, documentari, programmi per bambini. Nel breve periodo nessun piano di investimenti può prescindere da questa domanda.

Bene o male il Parlamento farà la sua legge sulla Rai e forse sul sistema audiovisivo, attualmente bloccato da una legge Gasparri figlia di un’altra epoca e che non consente di uscire da una crisi che ha una forte accentuazione italiana. Governo e Autorità avranno quindi una nuova cornice entro la quale muoversi. Innanzitutto potranno portare la linea dell’Italia nel dibattito e nelle decisioni europee, in modo più legittimato e quindi più efficace di quanto fanno ora. Le Autorità antitrust, delle comunicazioni e della privacy, che sono quelle direttamente interessate, hanno inoltre il compito di garantire il massimo grado di apertura e reversibilità futura delle decisioni politiche prese a livello nazionale ed europeo. In Italia le maggioranze politiche si alternano in media ogni cinque anni. Le Autorità indipendenti dovrebbero garantire al tempo stesso maggiore continuità e apertura verso future modifiche. La riforma costituzionale e l’Italicum, che assicura con il ballottaggio ampi poteri al partito di maggioranza relativa, accentuano la funzione di garanzia delle Autorità e la necessità di adeguare le loro attuali fonti e forme di nomina.

Il governo è responsabile dell’attuazione del piano e del funzionamento delle aziende pubbliche, non solo della Rai, ma anche di Poste e Cassa depositi e prestiti. Anche se l’Italia ha deciso venti anni fa di privatizzare del tutto la società incumbent di telecomunicazioni, che offre l’accesso a tutte le abitazioni in regime di servizio universale, lo Stato mantiene una presenza pubblica ragguardevole; recentemente ha persino dichiarato di voler mantenere il controllo pubblico sulle torri di trasmissione televisive, ben oltre quanto fanno altri paesi europei che hanno tranquillamente e lucrosamente privatizzato questa attività, rompendo però l’integrazione verticale con i fornitori di contenuti. Il governo ha quindi molte leve di politica industriale per accelerare lo switch over da broadcast a broadband.

La recente esperienza del digitale terrestre è ricca di insegnamenti. In pochi anni tutti gli italiani hanno dovuto cambiare il televisore o integrarlo con un decoder, le imprese hanno dovuto cambiare tutti i trasmettitori e gli editori offrire nuovi programmi. Nonostante molti errori – quali il finanziamento pubblico dei decoder e dei fantomatici servizi interattivi della pubblica amministrazione, dei quali non resta traccia – il processo è stato concluso nei tempi stabiliti, guidato da un comitato tripartito, presieduto dal governo e composto dall’Autorità per le comunicazioni e da tutte le imprese coinvolte. Decisive soprattutto sono state l’offerta di contenuti aggiuntivi e la messa in campo di una massiccia campagna televisiva rivolta alla popolazione. Quando è arrivato il momento di spegnere l’analogico la maggior parte dei telespettatori era già passata al digitale. In cambio le imprese televisive in chiaro hanno conservato quasi tutta la banda che occupavano in analogico, nonostante l’aumento di efficienza di un fattore sei a uno.

Entro i prossimi cinque anni si svolgerà un nuovo switch off, quello della banda 700, che sottrarrà una dozzina di canali e una settantina di programmazioni lineari alle televisioni. Nel decennio successivo toccherà ad altre porzioni di banda. Gli altri Stati europei hanno già indetto aste dalle quali si attendono, oltre a qualche miliardo prezioso di questi tempi, un impulso alla competitività di vari comparti. Gli operatori mobili di telecomunicazione non sono entusiasti di dover partecipare a questa nuova serie di aste e di conseguenti investimenti, ma non possono sottrarsi perché i clienti chiedono sempre più quantità e qualità video. Si capisce che questa manovra mette in conflitto gli interessi di diversi settori industriali. Il problema della televisione non è quello della scarsità delle frequenze. Basta scorrere i canali con il telecomando per accorgersi di quanto poco e quanto male siano oggi utilizzate. Il problema è che le TV vogliono un indennizzo per un bene che considerano, a torto o a ragione, un loro asset. Gli operatori mobili sostengono di poter affrontare questo ciclo di investimenti solo se si allenta la pressione delle regole e della concorrenza. Vogliono frenare la discesa dei prezzi al consumatore e consolidarsi riducendo il numero dei concorrenti. Sul tema è inevitabile la dialettica tra il governo, più sensibile alle esigenze delle imprese e della occupazione a breve, e le Autorità, più sensibili a quelle dei consumatori, della concorrenza attuale e di quella prospettica.

La principale posta in discussione con il sistema produttivo nazionale (cinema, televisione, editoria e telecomunicazioni) è il rapporto con le piattaforme over-the-top americane, alcune delle quali hanno capacità di investimento inedite. La risposta va trovata sicuramente a livello europeo tramite la revisione della direttiva sulle comunicazioni elettroniche e di quella sui servizi di media audiovisivi, appena avviate e che impegneranno il prossimo anno. Ma qual è la posizione dell’Italia in questa discussione? Le imprese nazionali invocano un terreno di gioco livellato, regolamentando gli operatori over-the-top come Google e Netflix o deregolamentando il sistema europeo e italiano. Sembra di capire che il governo italiano, invece, abbia una posizione meno ostile agli OTT di quelli francese e tedesco: ma il dibattito è ancora generico e opaco.

Sin troppo esplicita è invece la discussione sulla evoluzione della rete fissa verso soluzioni in fibra più o meno profonde. Il governo punta a una società a guida pubblica, nella quale quindi nessuna impresa privata sia in maggioranza; mentre Telecom Italia non può accettare di non consolidare in bilancio la rete in fibra. Sullo sfondo, la prospettiva sghemba ma non remota di fusione tra Telecom Italia tutta privata e una telecom controllata da un altro governo europeo.

Il dirottamento di parte degli incentivi verso il sostegno alla domanda è un indirizzo meno scivoloso del finanziamento alle imprese; ma i rischi di avventure stataliste, di duplicazioni o di ritardi nei piani privati di in- vestimento restano molto, troppo alti. Comunque si concluda la partita in corso, con il prolungamento della posizione dominante di Telecom o con l’affermarsi di un soggetto a guida pubblica, la regolazione secondaria indipendente sarà decisiva per evitare discriminazioni tra utenti finali e tra fornitori di servizi e contenuti.

Il problema del coordinamento non si risolve con un vincitore, riducendo l’autonomia di alcuni dei centri decisionali, ciascuno dei quali è essenziale al processo. Il dirigismo può produrre altrettanti danni del liberismo. Oggi non c’è né l’uno né l’altro, ma qualcosa che possiamo definire stallo. L’abusata locuzione “serve una cabina di regia”, dice poco. Resta il nodo: chi è il regista?

Sarebbe già un bel passo avanti se le istituzioni e gli interessi legittimi in gioco, difendendo ciascuno la propria competenza e indipendenza, adeguassero il modo di interagire tra di loro. Ancor oggi ministeri e Autorità, imprese e istituzioni, nazionali ed europee, si parlano quasi esclusivamente con lettere protocollate, procedure d’infrazione, azioni legali, con tempi e costi incompatibili con la velocità del cambiamento. Le audizioni parlamentari e le consultazioni delle Autorità o del governo offrono un confronto tra gli interessi, più che tra gli argomenti. La convegnistica è ridondante, quanto reticente. Insomma, mancano sedi di pubblico dibattito e confronto di argomenti, che coinvolgano gli addetti ai lavori e interessino un pubblico più ampio. Eppure l’infrastruttura della quale parliamo avrà impatti anche maggiori dei grandi dibattiti sulle infrastrutture che appassionarono nei decenni passati, si pensi alle autostrade, al nucleare o all’alta velocità ferroviaria. Oggi, che si tratta di adeguare l’infrastruttura della comunicazione alla nuova formazione economico-sociale che si sta delineando, più che un coordinamento forte, servirebbe almeno una forte cultura wiki, trasversale, collaborativa ed esplicita. E che ciascuno torni a fare il suo lavoro.

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