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Evasione dell’IVA, le strategie di contrasto

Written by Alessandro Santoro Wednesday, 13 May 2015 15:33 Print

Il fenomeno dell’evasione fiscale, soprattutto per quanto riguarda l’IVA, è ormai oggetto di stime piuttosto precise, basate su metodologie internazionalmente condivise. Anche grazie a esse la legge di stabilità per il 2015 ha modificato l’approccio al problema, adottando l’ottica della prevenzione piuttosto che quella della repressione. Ma questo“cambiamento di verso” non può risultare davvero efficace senza un preventivo miglioramento dell’utilizzo dell’enorme quantitativo di dati a disposizione dell’amministrazione finanziaria, che rischia altrimenti di non venire sfruttato appieno.

In Italia il dibattito pubblico sull’evasione segue fin troppo spesso la tendenza a basarsi su numeri poco significativi o, peggio, su assunti non dimostrati. Ciò accade, ad esempio, quando si afferma apoditticamente che “contro l’evasione non si è mai fatto nulla” ovvero si cerca di evincere l’andamento dell’evasione dalle cifre sugli accertamenti effettuati dall’Agenzia delle entrate o sulle verifiche della Guardia di Finanza. In realtà, il fenomeno dell’evasione è ormai oggetto di stime piuttosto precise, compiute in base a metodologie internazionalmente riconosciute. Ciò è particolarmente vero per l’IVA, che, per molti versi, rappresenta l’imposta su cui è ideale concentrare l’attenzione. In primo luogo, l’IVA riguarda l’intero sistema economico, in quanto deve essere pagata, almeno formalmente, da tutti gli operatori economici, sia lavoratori autonomi sia imprese. In secondo luogo, si tratta di un’imposta il cui gettito effettivo può agevolmente essere confrontato con il gettito potenziale utilizzando, per calcolare quest’ultimo, la contabilità nazionale che, almeno nei paesi membri dell’Unione europea, è redatta secondo criteri omogenei che tendono all’esaustività, cioè a tenere conto del sommerso economico. Infine, è un’imposta con una struttura comune a molti paesi europei (e a tutto il mondo economico sviluppato, con la rilevante eccezione degli Stati Uniti), il che rende più significativi i confronti internazionali, specie quando la metodologia è comune.

In effetti, negli ultimi anni si sono intensificati i tentativi di giungere a procedure di stima dell’evasione dell’IVA con metodologie concordate tra le istituzioni europee. Dopo un primo studio affidato a una società privata in cui sono state affrontate una serie di questioni metodologiche e ottenuti i primi risultati,2 la Commissione europea ha pubblicato un rapporto che quantifica il cosiddetto “VAT gap” per tutti i paesi dell’Unione.3 Il VAT gap4 è misurato come differenza tra il gettito IVA teoricamente ottenibile in assenza di evasione – il cosiddetto “gettito potenziale” – e il gettito effettivamente ottenuto, rapportata al primo di questi due valori. Il VAT gap rappresenta solo una proxy dei livelli di evasione perché – al di là dei problemi di misura – esso dipende anche da forme di pianificazione fiscale non pienamente illegali e da mancati versamenti di importi pur dichiarati, un comportamento, quest’ultimo, formalmente evasivo ma che ha ragioni e portata non sempre corrispondenti a quelli delle altre fattispecie di evasione. Pur con questi limiti, il VAT gap si basa ormai su una metodologia consolidata – il cosiddetto “metodo top-down” – applicabile in modo sostanzialmente uniforme tra i diversi paesi membri ed è quindi la fonte di informazione più affidabile per confrontare i livelli di evasione dell’IVA tra i diversi paesi europei. Secondo questa stima, in Italia nel 2011 il 27% del gettito potenziale viene evaso, un dato pressoché identico a quello medio del periodo 2000-11 (26%) e, invece, presumibilmente superiore a quello registrato nella seconda metà degli anni Novanta. L’Italia sarebbe, tra i 26 paesi considerati, quella con l’ottavo valore più elevato del VAT gap, preceduta da molti paesi dell’Est e dalla Grecia ma seguita da tutti quelli occidentali, tra cui la Spagna al 21%, la Francia al 19% e la Germania al 12%.5

L’Agenzia delle entrate adotta, da qualche anno ormai, una metodologia simile a quella utilizzata a livello europeo, ottenendo una stima del VAT gap di dimensioni assolute del tutto comparabili – il 30% nel 2011, pressoché costante nel 2012 –, sebbene con una più pronunciata tendenza alla riduzione a partire dal 2000, anno in cui tale gap sarebbe stato pari a circa il 35%.6 Il corrispondente valore assoluto delle transazioni evase è pari a circa 250 miliardi di euro annui, di cui circa l’80% derivante dalle vendite al consumo finale e la parte restante dalle vendite di beni intermedi con IVA indetraibile. Questi numeri legittimano l’attenzione che è stata finora posta sull’evasione dell’IVA nello stadio del consumo finale, ovvero nelle cosiddette “transazioni business-to-consumer” (B2C), e quindi sulla necessità sia di reprimerla sia di incentivarne la spontanea riduzione. Tuttavia, per la stessa costruzione dell’IVA, ciò che accade nello stadio del consumo finale non è indipendente da quanto avviene nelle fasi precedenti, nelle transazioni business-to-business (B2B). Questa constatazione è alla base dell’approccio che ha ispirato i provvedimenti antievasione inseriti nella legge di stabilità per il 2015.

 

L’approccio della legge di stabilità per il 2015

Per sua natura, l’evasione può avvenire o con il consenso delle parti, e quindi con la mancata registrazione della transazione, o senza questo consenso, e quindi in presenza di un’idonea documentazione contabile. La prima ipotesi è quella su cui si concentra normalmente l’attenzione degli analisti e dell’opinione pubblica. L’evasione consensuale dell’IVA è fonte di un’importante perdita di gettito per l’erario quando avviene nella fase del consumo finale, ovvero nelle transazioni business-to-consumer. Viceversa, questo tipo di evasione non comporta di regola una perdita di gettito quando avviene tra operatori IVA, ovvero nelle transazioni business-to-business. In questi casi, infatti, se l’IVA sugli acquisti è pienamente detraibile, al mancato versamento dell’IVA corrisponde il recupero di gettito della mancata detrazione. L’omissione della fatturazione nelle transazioni B2B è quindi funzionale all’occultamento dell’intera filiera e, in linea teorica, essa può essere contrastata solo agendo “dal basso”, ossia riducendo l’evasione nella fase del consumo finale in modo da incentivare l’emersione delle transazioni a monte. Tuttavia, il fenomeno dell’evasione senza consenso nelle transazioni B2B non è affatto trascurabile. Le ipotesi rilevanti sono due. Nel caso più semplice la transazione avviene con regolare fatturazione ma omessa dichiarazione o versamento dell’IVA incassata da parte del venditore. In questo caso il guadagno ottenuto dal venditore è evidente e corrisponde all’IVA non versata e alle imposte sui redditi corrispondenti all’omessa transazione. Ma va considerato anche il caso in cui, pur venendo la transazione regolarmente fatturata, essa dia luogo, da un lato, alla regolare dichiarazione e versamento dell’IVA da parte del venditore, ma, dall’altro lato, alla mancata dichiarazione dell’acquisto da parte del cliente. Si tratta di un’ipotesi particolare perché, a prima vista, essa porta a un recupero di gettito per il fisco, dato che l’IVA viene versata dal venditore e non portata in detrazione dal compratore. Tuttavia, posto che i contribuenti sono razionali, essa si spiega con la volontà, da parte del cliente, di occultare più facilmente le proprie vendite più che compensando il mancato recupero dell’IVA sugli acquisti con le minori imposte (dirette, ed, eventualmente, della stessa IVA) sulle proprie transazioni. A questo vantaggio per il contribuente corrisponde, in ultima analisi, una perdita di gettito per il fisco. Questo tipo di comportamento è una strategia razionale di evasione per un contribuente che abbia alti margini di ricarico nella fase di rivendita al consumo finale e che, d’altronde, tema di essere accertato quando dichiara margini troppo ridotti. Nel caso italiano, questa seconda condizione si verifica in ragione degli studi di settore che, per loro natura, presumono un ricavo a partire dagli input tra cui, con particolare importanza per il settore del commercio, il volume degli acquisti realizzati.

Il fenomeno degli acquisti non dichiarati non era ovviamente sconosciuto all’amministrazione, ma la convinzione generalizzata era che esso si concretizzasse attraverso acquisti effettuati dall’operatore IVA che si qualificava come consumatore finale. Si pensi al classico caso del ristorante o del bar che acquista le merci al supermercato. In effetti, questa ipotesi, dal punto di vista dell’operatore, sarebbe preferibile rispetto all’acquisto con fattura e successiva mancata detrazione a due condizioni, ovvero se quest’ultima strategia è rischiosa per il contribuente e se l’evasioneviene pianificata interamente all’inizio del periodo d’imposta. Tuttavia, entrambe queste condizioni possono non verificarsi. In primo luogo, l’amministrazione finanziaria è per sua natura concentrata a cercare le omesse dichiarazioni di vendita e non le omesse dichiarazioni di acquisto. In secondo luogo, alcuni operatori potrebbero decidere di occultare parte dei propri acquisti solo alla fine del periodo d’imposta – ex post – sulla base dei ricavi effettivamente realizzati e dei coefficienti previsti dallo studio di settore.

Il merito di aver sottolineato l’importanza, qualitativa e quantitativa, degli acquisti fatturati ma non dichiarati nelle transazioni B2B va riconosciuto al centro studi NENS nell’ambito di uno studio presentato nella primavera del 2014 relativo alle diverse modalità di evasione dell’IVA.7 I successivi approfondimenti hanno confermato la fondatezza di quell’intuizione e hanno generato lo schema di riferimento per gli interventi inseriti nella legge di stabilità per il 2015.

In linea di massima, la logica seguita è la seguente: nei casi in cui si ritiene che l’evasione avvenga dal lato del venditore – ovvero con omessa dichiarazione o versamento dell’IVA fatturata e pagata dal cliente – si è optato in primis per un meccanismo di inversione dell’obbligo di versamento dell’IVA dal venditore al cliente attraverso il reverse charge e lo split payment system. Per le transazioni per le quali questi due metodi non risultavano applicabili e per i casi in cui l’evidenza empirica sembra indicare la prevalenza del fenomeno opposto – ovvero la mancata dichiarazione degli acquisti – si sono ampliate le possibilità di invito, rivolto dall’amministrazione finanziaria al contribuente, all’autocorrezione della dichiarazione. La decisione di utilizzare, per i diversi settori, l’uno o l’altro strumento è dipesa da due elementi fondamentali, ovvero: a) l’evidenza empirica; b) la fattibilità giuridica.

Più precisamente, l’analisi incrociata delle dichiarazioni IVA e dello spesometro ha innanzitutto consentito di verificare i settori nei quali appare plausibile che l’evasione avvenga dal lato delle vendite, ovvero con regolare dichiarazione contabile ma omessa dichiarazione o versamento dell’IVA. All’interno di questi settori, si è fatto ricorso al reverse charge ove giuridicamente possibile (in base alle normative europee) o allo split payment system quando il cliente è la pubblica amministrazione. Per gli altri casi e per tutte quelle transazioni per le quali appare maggiormente plausibile che sia l’acquirente a omettere la dichiarazione di acquisto, per poter a sua volta occultare le proprie vendite, si pensa invece di ricorrere, nel corso del 2015, a comunicazioni indirizzate al contribuente e finalizzate a un invito “bonario” all’autocorrezione della propria dichiarazione. Questo ampliamento delle possibilità di autocorrezione può essere considerato un “cambiamento di verso” nella strategia di contrasto dell’evasione. L’idea di fondo è che l’amministrazione finanziaria prediliga sempre più la prevenzione alla repressione, l’incentivo all’adeguamento spontaneo all’accertamento. Per attuare completamente questo cambiamento di strategia, tuttavia, va ridisegnata completamente l’organizzazione e la gestione delle banche dati. L’attività di data mining effettuata in preparazione e in attuazione delle disposizioni normative qui esaminate ha infatti evidenziato l’esistenza di amplissimi margini di miglioramento dell’attività di analisi e interpretazione dei dati.

 

Prospettive per il futuro: l’analisi dei dati

Il passaggio dalla repressione alla prevenzione e la focalizzazione della repressione sulle attività a maggiore pericolosità richiedono necessariamente di passare da una valorizzazione del patrimonio informativo (invero enorme) a disposizione dell’amministrazione finanziaria. Vanno distinte tre funzioni: quella di gestione degli archivi, che richiede determinate competenze informatiche e statistiche; quella di analisi strategica dei dati ai fini sia della prevenzione sia della repressione dell’evasione e quella di utilizzo operativo dei dati. Oggi la prima funzione è affidata a un monopolio (Sogei) la cui efficienza può essere certamente migliorata. La terza funzione è svolta dall’Agenzia delle entrate che, nel corso degli anni, ha mantenuto una coerenza di comportamento garantendo uno standard elevato di risultati, ma va comunque sempre sollecitata a non avere atteggiamenti conservativi. La seconda funzione, invece, è a oggi svolta in modo episodico da alcuni “pezzi” dell’Agenzia, di Sogei e di Sose. Manca, in altri termini, un utilizzo sistematico, approfondito e inventivo dell’enorme patrimonio di informazioni disponibili. Vi sono alcune analisi svolte in modo routinario, altre improvvisate per gli obiettivi indicati dal decisore politico pro tempore nei tempi ristretti della presentazione del disegno di legge di stabilità, altre ancora svolte in modo superficiale e utilizzando tecniche statistiche insoddisfacenti. In pressoché tutti i casi manca del tutto una valutazione ex post degli effetti delle misure, con il risultato paradossale che ogni qual volta viene esplorata un’ipotesi di innovazione normativa o organizzativa si ricomincia da capo. Tali mancanze dipendono più dal disegno istituzionale che da una scarsità di risorse umane ed economiche. In realtà, nell’amministrazione finanziaria ci sono tutte le capacità e le esperienze per utilizzare i dati in modo diverso, alimentando così un flusso informativo costante disponibile sia per l’azione di prevenzione sia per quella di repressione. Quello che manca sono gli incentivi a farlo, posto che l’analisi dei dati è oggi svolta da enti o società che si trovano in situazioni di monopolio, che rispondono a logiche burocratiche, che non sono soggette ad alcun obbligo di trasparenza nei confronti della pubblica opinione e della comunità scientifica e a cui non viene mai richiesto di effettuare una valutazione ex post delle politiche adottate. Ne risultano almeno due conseguenze negative. La prima, che le informazioni raccolte, con rilevanti costi amministrativi e privati, sono sottoutilizzate e il contrasto dell’evasione viene affidato quasi esclusivamente all’azione repressiva. La seconda, solo apparentemente meno grave, che la pubblica opinione continua a parlare di evasione senza avere contezza dei fenomeni, la cui analisi rimane sostanzialmente segretata.

Questo approccio andrebbe completamente rovesciato. I database necessari all’azione di incentivo alla compliance andrebbero allineati e integrati, messi a disposizione di un’unità di analisi che riunisca competenze economiche, statistiche e giuridiche e che si interfacci, da un lato, con l’Agenzia delle entrate e, dall’altro lato, con la pubblica opinione e la comunità scientifica.8 Questa unità, che potrebbe assumere la forma di una società esterna all’amministrazione finanziaria ma dovrebbe utilizzare risorse già esistenti, dovrebbe concordare con l’Agenzia un vero e proprio programma di incrocio sistematico dei dati, indicando obiettivi, metodologie e strumenti e modalità di verifica ex post. Dall’altro lato, questa unità dovrebbe assumere su di sé il compito di monitorare gli andamenti dell’evasione e gli effetti delle misure, come previsto anche dalla legge delega per la riforma del sistema fiscale.

1 Le opinioni riportate in questo scritto sono esclusivamente personali.


[2] Reckon Report, Study to Quantify and Analyse the VAT Gap in the EU-25 Member State, 21 settembre 2009, disponibile su www.ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/taxation/tax_cooperation/combating_tax_fraud/reckon_report_sep2009.pdf

[3] Commissione europea, Study to Quantify and Analyse the VAT Gap in the EU-27 Member States. Final Report, Varsavia, luglio 2013, disponibile su ec.europa.eu/taxation_ customs/resources/documents/common/publications/studies/vat-gap.pdf

[4] Il VAT gap qui considerato è una parte dell’indicatore di c-efficiency dell’IVA, che dipende anche dal cosiddetto “policy gap”, cioè dalla differenza tra l’aliquota standard e le aliquote ridotte.

[5] Commissione europea, op. cit., p. 29.

[6] Ministero dell’Economia e delle finanze, Rapporto sulla realizzazione delle strategie di contrasto all’evasione fiscale, sui risultati conseguiti nel 2013 e nell’anno in corso, nonché su quelli attesi, con riferimento sia al recupero di gettito derivante da accertamento all’evasione che a quello attribuibile alla maggiore propensione all’adempimento da parte dei contribuenti (art. 6 del decreto legge 24 aprile 2014 n. 66), Roma 2014, p. 72, disponibile su www.mef.gov.it/documenti-allegati/2014/Rapporto_art6_dl66_13_luglio.pdf

[7] Per l’ultima versione si veda NENS, Misure di contrasto all’evasione fiscale. Una proposta di riforma del regime IVA, disponibile su www.nens.it/_public-file/IVA.3.2.15.pdf

[8] Corte dei Conti, Indagine sugli effetti dell’azione di controllo fiscale in termini di stabilizzazione della maggiore tax compliance, Roma, 20 novembre 2014.

 

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