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Gli Stati Uniti nel labirinto afgano: un'exit strategy per rimanere in Asia centrale

Written by Fabio Atzeni Friday, 17 January 2014 18:03 Print

Con la fine della missione ISAF e l’avvio di Resolute Support si apre una pagina nuova della storia della presenza americana in Afghanistan. L’obiettivo di Washington di conservare i risultati raggiunti e impedire il ritorno dell’area nel caos rimane immutato. Si trasforma invece il carattere del suo intervento, e l’enorme forza militare impegnata finora nel quadro del nation-building lascia il posto a una presenza meno rilevante da impiegare soprattutto in azioni antiterrorismo con una proiezione estesa a tutta l’area dell’Asia centrale.

L’avvio del disimpegno degli Stati Uniti dall’Afghanistan dopo tredici anni di guerra, che hanno determinato finora per Washington la perdita di 2287 uomini e la spesa di circa 700 miliardi di dollari, consente di tentare un bilancio della campagna. L’intervento militare americano, negli anni, si è trasformato da un’operazione iniziale contro il terrorismo di al Qaeda e contro il cosiddetto “emirato talebano d’Afghanistan”, in una progressiva proiezione sul territorio. Questo tentativo di ottenere il controllo del paese contro gli insorti diffusi ovunque ha portato infine all’adozione di una più complessa strategia di counterinsurgency, associata ad attività di nation-building ed entrambe caratterizzate da obiettivi non sempre chiari, dai tempi lunghi e dagli elevati costi umani ed economici. L’atteso ritiro degli USA dall’Afghanistan consentirà a Washington di riorganizzare i propri assetti strategici e rimodellare il proprio strumento militare, rendendolo più funzionale,1 recuperando inoltre il prestigio politico che l’amministrazione Obama sembra aver perso negli ultimi mesi, in seguito alla crisi in Siria.2 Questo passaggio non sarà indolore: si dovranno affrontare questioni spinose come l’attuale crisi della NATO e della sua identità storica. L’Alleanza atlantica, dopo dieci anni di attività orientate alla “guerra al terrore” e alla particolare situazione mista di conflitto e di ricostruzione dell’Afghanistan, sarà probabilmente chiamata a rispondere a minacce diversificate e più convenzionali, forse in Africa e in Medio Oriente.3 Tuttavia, le divergenze d’interessi degli Stati membri fanno sorgere molti dubbi sulla coesione e le capacità future dell’Alleanza.

Nel frattempo, l’uscita dei soldati americani dall’Afghanistan non determinerà l’abbandono del paese a se stesso, anzi, l’impegno statunitense si protrarrà a lungo anche attraverso la presenza di molti contractors e specialisti civili finanziati da Washington. Ciononostante, la nuova realtà politico-strategica che a poco a poco sarà attuata sarà strettamente legata alla ratifica dello Status of Forces Agreement tra Kabul e Washington: il Bilateral Security Agreement (BSA), il riferimento legale fondamentale per il futuro dell’Afghanistan.

 

IL BILATERAL SECURITY AGREEMENT: LA PARTITA TRA WASHINGTON E KABUL

Il documento, per la sua rilevanza, merita una rifl essione. Infatti, dall’accordo, che traduce i lineamenti generali già condivisi tra Washington e Kabul nell’Enduring Strategic Partnership fi rmata a Kabul il 2 maggio 2012, dipenderà la configurazione operativa del futuro impegno politico- militare americano in Afghanistan. Vi è una sostanziale convergenza d’interessi nell’evitare un ritiro completo dal paese, che porterebbe in breve tempo al collasso dello Stato e a nuove guerre civili. L’opzione zero (il ritiro completo delle truppe USA), ancora caldeggiata da qualche rappresentante al Congresso americano, non sembra praticabile, ma è tutt’ora utilizzata come strumento di pressione negoziale nei confronti del governo afgano. La bozza del BSA dello scorso luglio,4 che prevede un impegno di dieci anni, estensibile per altri dieci, è stata accettata dalle parti a esclusione di alcuni punti, che secondo Karzai limiterebbero la sovranità afgana. Kabul, inizialmente, ha richiesto garanzie di protezione da eventuali aggressioni esterne (con esplicito riferimento al Pakistan e ai talebani) e un sostegno finanziario pluriennale, condizioni giudicate impossibili dagli Stati Uniti: la prima per non esacerbare le relazioni con Islamabad e la seconda per la sua incostituzionalità, poiché il rifinanziamento dell’impegno americano in Afghanistan è approvato dal Congresso con cadenza annuale. Washington, invece, ha posto come condizioni necessarie il mantenimento di una capacità militare unilaterale di counterterrorism, comprendenti operazioni di ricerca e la possibilità di effettuare arresti in abitazioni private, pur limitandole a casi estremi e alla salvaguardia della vita di cittadini americani5 e l’attribuzione esclusiva della giurisdizione sui propri militari in Afghanistan: in sostanza, l’immunità dall’apparato giudiziario afgano. Come garanzia di legittimità, Karzai ha richiesto l’approvazione alla Loya jirga (l’assemblea nazionale dei capi tribali), che ha visto la partecipazione di circa 2500 importanti rappresentanti politici provenienti da tutto il paese.

L’accettazione del BSA avrà un’influenza diretta sulle questioni fondamentali di sicurezza, governance, diplomazia e pianificazione degli aiuti economici. Per quanto concerne la sicurezza, da quando hanno assunto la piena responsabilità delle operazioni militari, lo scorso 13 giugno 2013, le Forze armate afgane (ANSF) stanno subendo perdite pesantissime (+79% tra aprile e settembre) e grossi tassi di defezione anche tra unità delle forze speciali.6 Vi sono ancora grandi lacune da colmare, soprattutto nella capacità di pianificazione, negli assetti di intelligence, nella logistica, nelle forze aeree e nel supporto medico avanzato. Secondo il comandante di ISAF, il generale Joseph Dunford, per evitare lo sfaldamento delle Forze armate afgane sono necessari un’assistenza di almeno altri cinque anni e l’afflusso dei fondi promessi al summit NATO di Chicago del 2012 (4,1 miliardi di dollari annui per la componente militare, da aggiungere ai fondi per la ricostruzione civile approvati nella Conferenza di Tokyo del 2012, altri 4 miliardi di dollari annui circa):7 il BSA è quindi la chiave d’accesso a tutto ciò.

Per quanto concerne la governance, la presenza americana, evitando che una crisi di governo simile a quella del 2010 rafforzi i “signori della guerra e i governatori ombra” delle varie province e le loro milizie locali, sarà fondamentale per un corretto svolgimento delle elezioni presidenziali e provinciali previste per il 5 aprile 2014. La permanenza delle forze NATO e della coalizione internazionale garantirebbe anche una più incisiva influenza sui negoziati di pace con le fazioni talebane riconciliabili. Un ritiro totale indebolirebbe Kabul, avvantaggiando i talebani, che dovrebbero solamente attendere la partenza degli stranieri per riprendere il potere. La ratifica del BSA, inoltre, si pone come requisito obbligatorio affinché i fondi e le donazioni destinate all’Afghanistan, stabilite nell’ambito della Conferenza di Tokyo, possano affluire almeno fino al 2017.8 La mancata firma dell’accordo e il ritiro totale delle forze NATO inciderebbero fortemente anche sull’economia afgana, già in forte contrazione rispetto al 2012 (tasso di crescita dal 14,4% del 2012 al 3,1% nel 2013 secondo i dati della Banca mondiale), a causa delle incertezze sul futuro e soprattutto poiché essa si basa quasi esclusivamente sull’indotto della massiccia presenza militare e industriale straniera.

Il 24 novembre 2013, il rappresentante della Loya jirga, Sibghatullah Mojaddedi, ha confermato l’approvazione del testo da parte della maggioranza dell’assemblea,9 contrapponendosi a Karzai, che si rifiuta di firmare l’accordo fino alle elezioni di aprile 2014 per la scelta del nuovo governo, ponendo ulteriori condizioni a Washington: una svolta nei negoziati di pace con i talebani e la cessazione dei raid delle forze speciali americane nelle abitazioni afgane. Nonostante questi strappi da parte di Karzai, l’accordo, pur sostanzialmente accettato, dovrà attendere almeno sessanta giorni circa per essere formalmente ratificato.

 

LE DINAMICHE DEL RITIRO: CHI VUOLE ABBANDONARE DAVVERO IL NATION-BUILDING?

Nella riconfigurazione strategico-militare della campagna afgana, Washington si pone come obiettivo principale il mantenimento dei risultati finora raggiunti: impedire il ritorno dell’intera area nel caos e l’insorgenza in questa del terrorismo internazionale. Per conseguire tale risultato è necessario mantenere una capacità di proiezione militare regionale per operazioni di counterterrorism, controllando al contempo le aree di influenza dell’Iran.

Il ridimensionamento sembra dunque avere l’obiettivo di trasformare l’enorme forza militare, impiegata finora nel quadro del nation-building, in una forza leggera di counterterrorism e di assistenza militare alle Forze armate afgane. Le opzioni maggiormente accreditate sui futuri organici parlano di un contingente di truppe statunitensi di 8000-12.000 uomini, più circa 5000 della NATO.10 L’ipotesi più probabile, già approvata in precedenza dalla Casa Bianca, attesterebbe le truppe USA in Afghanistan a 10.000, come nel 2003. Una forza militare di questa entità non consentirebbe di svolgere altri compiti oltre a quelli di counterterrorism, di autoprotezione e sostegno logistico della forza. Il rientro delle unità da combattimento è comunque già cominciato ed entro febbraio 2014 il livello di truppe USA in Afghanistan sarà di 34.000 uomini. La nuova missione Resolute Support, che prenderà il posto di ISAF dal 2015, avrà come obiettivi l’assistenza, l’addestramento e la consulenza dei massimi vertici militari afgani senza il coinvolgimento diretto in operazioni di combattimento, se non in caso di supporto in extremis richiesto dalle ANSF. Alla luce di un’analisi immediata, le prospettive sembrano preoccupanti, considerando l’impossibilità di garantire il controllo di un territorio così vasto con il rischio di un forte degrado della sicurezza. Perciò è fondamentale considerare i “numeri” dello stay behind (la componente civile sul territorio) della nuova missione in Afghanistan, per trarre l’immediata valutazione che il contributo al nation-building dovrà essere ricercato attraverso altri strumenti non strettamente militari. In tale quadro i contractors assunti direttamente dal Dipartimento della difesa USA e attualmente presenti in Afghanistan sono 85.500,11 quelli con contratti privati sono circa 2000 e a questi vanno sommati tutti i contractors direttamente assunti dalle agenzie governative e non inseriti in alcun organigramma. A questi numeri vanno infine aggiunte le ANSF che, nell’ultimo anno, hanno raggiunto il numero di 352.000 unità e determineranno da sole un costo annuo di circa 4 miliardi di dollari.12 Per quanto concerne la riconfigurazione del teatro operativo, le basi utilizzate saranno le stesse a eccezione degli avamposti, i combat outposts e le forward operating bases, che in questi mesi sono state cedute alle forze afgane. Pertanto, l’organizzazione dei vari Comandi regionali rimarrà invariata rispetto a ISAF, soprattutto nella gestione: la Germania rimarrà responsabile del Nord, l’Italia dell’Ovest, la Turchia della capitale, la Gran Bretagna del Sud e gli USA dell’Est. La riduzione delle forze alleate sarà compensata dal coinvolgimento di nuovi attori emergenti non facenti parte della NATO, come l’Ucraina, la Georgia, l’Azerbaijan, l’Ex Repubblica Jugoslava di Macedonia e da una più estesa cooperazione diplomatico-militare con l’India.

Oltre ai negoziati sul BSA, ciò che rischia maggiormente di compromettere le operazioni di ritiro delle truppe sono le difficoltà logistiche, legate al transito dei cargo militari americani e della NATO attraverso gli itinerari di rifornimento del Pakistan a Sud e del Kirghizistan a Nord. Le operazioni americane di counterterrorism in Pakistan, per mezzo dei bombardamenti effettuati con droni, che hanno portato all’eliminazione del capo dei talebani pakistani Hakimullah Mehsud il 1° novembre 2013, hanno fatto scattare la rivolta del partito Tehreek-e-Insaf di Imran Khan, che sta mettendo in seria difficoltà il transito dei convogli logistici attraverso il Khyber Pass, con il ricorso a disordini civili e a sit-in.13 Il Kirghizistan, invece, ha deciso di sospendere l’accesso militare americano all’aeroporto di Manas a partire dall’11 luglio 2014, favorendo invece il potenziamento della presenza russa nella base di Kant. Per tali ragioni gli Stati Uniti sono in cerca di sostegno da parte dei principali attori locali nell’ambito di una nuova politica regionale definita New Silk Road Strategy,14 sia per quanto afferisce alla sicurezza, sia per la risoluzione dei problemi logistici da cui dipende il ritiro, ma soprattutto per poter continuare la missione dopo il 2014 a causa dell’isolamento geografico dell’Afghanistan da ogni rotta di rifornimento primaria.15

 

AFGHANISTAN: UN “LUNGO” ADDIO

Il cambio di strategia in Asia centrale e il nuovo focus nel Pacifico non significano un abbandono dell’Afghanistan e dei risultati finora ottenuti ma, al contrario, il mantenimento dello status quo. Il ritiro militare non comporta il disimpegno politico: vi sarà piuttosto un ritorno al realismo e alla superiorità della diplomazia sulla strategia militare.16 La trasformazione della missione sarà quindi più di tipo quantitativo che qualitativo, per lo meno nei suoi obiettivi di lungo periodo: il nation-building continuerà almeno per altri dieci anni.17 Cambieranno le modalità ma non lo scopo. A Washington, infatti, sanno benissimo che il presidente Najibullah non fu rovesciato dai talebani, subito dopo il ritiro dell’Armata rossa del 1989, ma in seguito, quando Mosca richiamò i propri consiglieri politici e tagliò i finanziamenti al governo afgano.

Tutto ciò sarà possibile solo se il presidente Karzai firmerà il BSA. Egli sta cercando di ritardare la ratifica dell’accordo, nonostante tutte le parti (Washington, la Loya jirga, i principali candidati alle presidenziali e i ministri) siano convinti della necessità di una permanenza occidentale in Afghanistan per i prossimi dieci anni. I rischi di un fallimento dell’accordo sarebbero gravissimi: Karzai farebbe ripiombare l’Afghanistan nel caos e non avrebbe accesso ai fondi di Tokyo e di Chicago per finanziare le Forze armate e lo Stato, mentre gli USA perderebbero tutti i risultati finora ottenuti.18 Pertanto, gli americani dovrebbero adottare un approccio più flessibile ed essere pazienti, evitando di fissare scadenze irrevocabili, come invece annunciato dal National Security Advisor Susan Rice durante la sua recente missione a Kabul.19 Retorica politica a parte, sembra che tutti vogliano evitare un altro Iraq e soprattutto che nessuno voglia davvero andarsene dall’Asia centrale.

 


 

[1] M. O’Hanlon, Healing the Wounded Giant, The Brookings Institution Press, Washington 2013; M. Thompson, The War Within the US Army, in “Time”, 4 novembre 2013.

[2] J. Kline, Obama and Syria. Stumbling Toward Damascus, in “Time”, 23 settembre 2013.

[3] J. R. Schindler, Poland, NATO and the Return of History, in “The National Interest”, 31 ottobre 2013; D. Pomorskie, NATO’s Future. Back to Basics, in “The Economist”, 16 novembre 2013.

[4] Security and Defense Cooperation Agreement between the United States of America and the Islamic Republic of Afghanistan, pre-decisional document, 25 luglio 2013, disponibile su msnbcmedia.msn.com/i/MSNBC/Sections/NEWS/BSAdocument.pdf

[5] Lettera del presidente Obama al presidente Karzai del 20 novembre 2013 disponibile su president.gov.af/Content/files/President%20Obama%27s%20Letter%20to%20President%20Karzai(1).pdf

[6] M. Anwar, Afghan Special Forces Commander Defects with Guns to Insurgents, Reuters, 20 ottobre 2013.

[7] N. Hodge, Y. Trofi mov, US General Warns of Risks if Karzai Delays Deal, in “The Wall Street Journal”, 28 novembre 2013.

[8] T. Risen, Joint Chiefs Chairman Dempsey. Troops Needed in Afghanistan, US News and World Report, 18 novembre 2013; G. Ratnam, Afghanistan Needs US Troops Post-2014 for Aid. Dempsey, Bloomberg, 19 novembre 2013.

[9] Ghanizada, Mojaddedi Wants Security Deal to be Signed Before Elections, Khaama Press, 23 novembre 2013.

[10] K. Katzman, Afghanistan. Post-Taliban Governance, Security, and US Policy, Congressional Research Service, 23 ottobre 2013, disponibile su www.fas.org/sgp/crs/row/RL30588.pdf

[11] Special Inspector General for Afghan Recostruction (SIGAR), Quarterly Report to Congress, 30 ottobre 2013, disponibile su www.sigar.mil/pdf/quarterlyreports/2013-10-30qr.pdf

[12] K. Katzman, op. cit.

[13] R. Khan, Pakistani Drone Protesters Block NATO Supply Route, Associated Press, 23 novembre 2013.

[14] M. Brill Olcott, Iran’s Unavoidable Infl uence Over Afghanistan’s Future, Carnegie Endowment for International Peace, 15 agosto 2013.

[15] Kazakhstan, U.S. to Strengthen Military Ties, Global Times, 14 novembre 2013; Tajik President, USTRANSCOM Commander Discuss the Situation in Afghanistan After 2014, Asia Plus, 23 novembre 2013.

[16] V. Nasr, The Dispensable Nation. American Foreign Policy in Retreat, Doubleday, Washington 2013.

[17] The Long Goodbye in Afghansitan, in “New York Times”, 23 novembre 2013.

[18] U.S. and Afghanistan Need to Work Together to Reach Deal on Forces, in “Washington Post”, 27 novembre 2013.

[19] J. Allen, M. O’Hanlon, Ignore Karzai’s Arrogant Insults, in “New York Times”, 28 novembre 2013.

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