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Una moderna politica industriale:un tema importante per la sinistra italiana

Written by Gianfranco Viesti Friday, 17 January 2014 17:45 Print

È tornata la politica industriale: ovunque, ma non in Italia. In tutto il mondo ci si interroga sulle politiche per il rilancio del sistema produttivo, e i governi mettono in atto iniziative nuove, anche di grande rilevanza. In Italia, invece, tutto tace, con limitatissime eccezioni, sia sul fronte delle riflessioni e delle proposte che su quello dell’azione concreta.

Tanto nei paesi avanzati quanto negli emergenti è molto vivo il dibattito sulle politiche industriali e si moltiplicano le concrete iniziative dei governi. 1 A spiegare questo attivismo vi sono diverse circostanze.2 Il fattore scatenante è stato la grande crisi economica, ma anche i cambiamenti nella struttura della produzione mondiale che si sono determinati nel decennio precedente. La crisi ha mostrato come il funzionamento spontaneo dei mercati sia tutt’altro che perfetto e come il mercato dei capitali non tenda naturalmente ad allocare le risorse verso le attività con le maggiori aspettative di profitto. Ancora, come i comportamenti eterodossi di politica economica di alcuni grandi paesi emergenti, in particolare asiatici, siano riusciti a ridurne gli impatti maggiormente negativi. C’è diffusa preoccupazione che il rallentamento dell’attività economica possa determinare un prolungato periodo di depressione e un persistente rallentamento degli investimenti, materiali e immateriali, con fenomeni di obsolescenza del capitale umano e produttivo, una ripartizione asimmetrica tra paesi degli impatti negativi della crisi, un ulteriore rimescola mento delle loro posizioni relative. Viene sottolineato, dagli studiosi, dai governi e dalle grandi organizzazioni internazionali, pubbliche e private (dall’OCSE alla McKinsey),3 il ruolo fondamentale della produzione industriale: non tanto per l’occupazione diretta, quanto perché genera e utilizza ricerca e innovazione, per l’attivazione di servizi qualificati, per la possibilità di superare i limiti della domanda interna con le esportazioni. Si riflette sull’enorme spostamento delle produzioni verso l’Asia, sui fenomeni di riorganizzazione internazionale delle industrie per “moduli”, sulle possibilità, ma anche sui rischi, del decentramento internazionale: in particolare sull’incapacità di produrre ricerca applicata di successo senza che vi sia una base industriale a essa collegata.4

Di fronte a questi rivolgimenti, appare un fenomeno molto interessante, e positivo: sono sempre più messi in discussione gli assunti del pensiero economico e le prescrizioni di politica economica affermatisi nell’ultimo ventennio del secolo scorso. Emerge una interessante ragionevolezza: si crede sempre meno che basti assicurare la libera concorrenza per procedere sul terreno dell’innovazione e dello sviluppo tecnologico, senza che vi siano istituzioni e politiche in grado di limitare i fallimenti nel funzionamento dei mercati e di promuoverli esplicitamente. Fortunatamente non vi sono pericolosi rigurgiti protezionistici: tuttavia, in molti paesi – a cominciare dagli Stati Uniti – si riflette con attenzione sulle possibili conseguenze del grande spostamento globale della produzione: il funzionamento dei mercati non garantisce nei paesi avanzati che lavoro e capitale spiazzati dalla nuova concorrenza riescano con successo a riallocarsi verso nuove attività, assicurando capacità di esportazione, e quindi occupazione, a fronte dell’impennarsi delle importazioni. Fervono le riflessioni sulle rinnovate basi teoriche delle politiche industriali. Fra i tanti uno degli analisti più acuti, Dani Rodrik (di Harvard), ha sistematizzato, semplicemente e convincentemente, alcuni punti fermi della discussione:5 per una crescita economica inclusiva e sostenuta sono necessarie tanto politiche orizzontali che rafforzino istituzioni, competenze, concorrenza, quanto politiche per la trasformazione strutturale. Non vi è progresso senza un continuo modificarsi delle strutture produttive e un loro spostamento verso attività a maggior contenuto di capitale umano qualificato e di ricerca. Le modificazioni sono solo in parte spontanee: gli investimenti in nuove attività sono frenati dall’incertezza del finanziamento e del rendimento delle attività innovative e dall’esistenza di “esternalità di coordinamento”, per cui le probabilità di successo dell’azione del singolo imprenditore sono condizionate dal contemporaneo agire di altri imprenditori o delle politiche pubbliche. Joseph E. Stiglitz e Justin Y. Lin hanno prodotto una imponente ricerca sulle basi teoriche e sull’applicazione concreta, nel tempo e nello spazio, delle “nuove” politiche industriali.6 Nessuno pensa naturalmente di riproporre le vecchie ricette dei “Trenta ruggenti”. La riflessione è attenta a sottolineare le differenze fra paesi e fra possibilità, il carattere di incertezza e di “scoperta” che devono assumere queste politiche, i rischi che ai fallimenti dei mercati si sommino fallimenti delle politiche.

L’impatto di questo cambiamento è già evidente: in tutti i paesi avanzati (persino nel Regno Unito, dove è stato lanciato il Future of Manufacturing Project), e ancor più negli emergenti, si disegnano visioni del futuro dell’industria, si lanciano programmi, si prendono iniziative concrete. Anche la Commissione europea ha recentemente, significativamente, mutato la sua visione della politica industriale.7

Tutto questo apre un interessantissimo spazio di riflessione e di azione per le forze politiche della sinistra, sulla difensiva da troppo tempo di fronte all’incalzare ideologico neoliberista ma anche alle contraddizioni e alle difficoltà, ai problemi di sostenibilità, efficienza ed efficacia dell’intervento pubblico. Si torna a ritenere che il benessere dei cittadini sia anche frutto di politiche pubbliche accuratamente disegnate. E, in particolare, che le politiche industriali siano un elemento fondamentale dei programmi di governo, che esse richiedano approcci nuovi, “sperimentali”, capaci di sottrarsi alla cattura degli interessi costituiti, e meccanismi di monitoraggio e verifica tali da assicurare che le non molte risorse pubbliche disponibili siano allocate nella maniera migliore.

Poco o nulla di tutto ciò accade nel nostro paese. Perché? Difficile dirlo con certezza, ma si può provare a suggerire alcuni spunti di riflessione. In primo luogo, è ormai modestissimo il contributo in termini di analisi e di proposta che viene dall’università e dai centri di ricerca. C’è un problema di finanziamento. I dipartimenti universitari, così come i diversi centri di ricerca non universitari, sono in una situazione di ristrettezze economiche probabilmente mai sperimentata in precedenza. I tradizionali committenti sui temi dell’industria e della politica industriale sono le istituzioni pubbliche, le fondazioni e gli altri soggetti a esse assimilabili, le grandi imprese, le banche e le loro associazioni. Per diversi motivi, tutti questi soggetti hanno smesso da anni di richiedere e finanziare ricerche e proposte sull’industria e le politiche industriali, così come su altri aspetti relativi all’evoluzione socioeconomica dell’Italia. Per le istituzioni pubbliche, nazionali e locali, c’è, come è noto, un drammatico problema di carenza di risorse finanziarie. Ma non è solo questo: un insieme di norme e disposizioni recenti cerca di limitare sempre più il ricorso a conoscenze e collaborazioni esterne. Le consulenze per le pubbliche amministrazioni, le ricerche, gli studi, i convegni sono visti come un male assoluto da debellare. Invece di contrastare indubbi fenomeni di abuso, si cerca di azzerare queste spese: come se nelle pubbliche amministrazioni italiane, sempre più deboli e invecchiate, senza flussi in entrata di giovani saperi e competenze, fossero disponibili tutte le conoscenze necessarie. L’investimento in conoscenza è divenuto spesa corrente inutile, da tagliare. Le fondazioni si confrontano con ritorni assai minori sul capitale, e quindi con una minore capacità di erogazione;8 lo stesso vale per le imprese. Solo la Banca d’Italia è in grado di produrre ancora ricerca e conoscenza di alta qualità, anche sull’industria; per propria natura, tuttavia, mentre continua a realizzare splendide analisi sulle situazioni e gli andamenti, è assai meno in grado di lanciare proposte sui temi delle politiche relative all’economia reale. Gli effetti sono evidenti: basti pensare alla scomparsa del fondamentale “Rapporto sulle piccole e medie imprese” curato dal MedioCredito Centrale (poi da Capitalia, poi ancora da Unicredit), che raccoglieva evidenza molto preziosa sulle imprese e sulle politiche.

Ma non è solo un problema di risorse. Nell’ambito dell’università italiana è in corso un profondo processo di riorganizzazione. Complessivamente, nell’ultimo quinquennio, il numero totale di docenti si è ridotto di circa 8500 unità. Le progressioni di carriera e i nuovi ingressi sono poi sottoposti a un complesso, e continuamente cangiante, insieme di norme. Questo processo non è neutrale:9 porta a privilegiare alcune aree disciplinari e, all’interno delle aree disciplinari, alcuni ambiti di studio. Non si tratta di negare la grande importanza di meccanismi di monitoraggio e valutazione, ma di discutere le loro modalità di attuazione. Soprattutto all’interno degli studi economici tali meccanismi hanno connotati piuttosto evidenti. Sono molto più apprezzati, e meglio valutati,10 contributi che descrivono e interpretano le modalità di funzionamento dei mercati rispetto a quelli che provano ad analizzare e valutare le politiche pubbliche, contributi più vicini alla teoria che all’analisi della realtà, contributi comparativi standardizzati basati su una vasta evidenza quantitativa già disponibile più che analisi originali. Si fa ricerca principalmente su ciò che può essere già descritto da numeri: gli ambiti nei quali (come spesso accade nella ricerca applicata sulle industrie) le disponibilità sono inferiori sono, per questo motivo, tralasciate. Esiste, ed è rilevante, solo ciò che si può misurare. Risultato di tutto ciò è che, per i giovani ricercatori, è molto difficile far carriera occupandosi di industria e politiche industriali: l’eredità dei grandi economisti industriali italiani (uno per tutti, Franco Momigliano) rischia di andare dispersa.

Un altro insieme di motivi attiene alle caratteristiche assunte dalla discussione pubblica italiana, in particolare sui grandi mezzi di informazione. Appare dominata da due fondamentali esigenze. Da un lato l’ipersemplificazione, tipicamente televisiva, dei messaggi, per cui le proposte di politica economica si devono poter condensare in una battuta, possibilmente da parte di un politico giovane, simpatico e telegenico. Se l’esigenza di semplicità e di comunicazione chiara è sempre opportuna, l’ipersemplificazione lo è assai meno. Non si adatta per nulla, comunque, ai temi dell’industria e delle politiche industriali. Essi sono, per propria natura, complessi e sofisticati, con un ineliminabile grado di approssimazione (nelle analisi) e di incertezza (nelle proposte). Dall’altro la concentrazione dell’attenzione sulle modalità di riduzione dell’intervento e della spesa pubblica: per cui, qualsiasi proposta di ridefinizione delle politiche, o, peggio ancora, di proposta di nuova politiche, non può che scontrarsi con un muro di disinteresse. Vi è un esempio che consente di verificarlo. La discussione sulle politiche industriali degli ultimi tempi è monopolizzata dalle conclusioni del Rapporto Giavazzi:11 vi è un’enorme spesa per incentivi alle imprese, da tagliare. Poco importa che i dati di quel rapporto confliggano con l’evidenza disponibile: in sede europea, con lo “State Aid Scoreboard”, che certifica una spesa in Italia nettamente inferiore alla media comunitaria e inferiore persino a quella britannica; in sede nazionale, con i rapporti analitici curati dal ministero dello Sviluppo economico o da istituti privati (come il MET), che certificano il crollo delle erogazioni e, quindi, la contrazione drastica delle politiche (nel loro aspetto di incentivazione monetaria).12 Poco importa che un grandissimo esperto di conti pubblici come l’ex ministro Piero Giarda lo definisca «una cosa da studenti del terzo anno di università» e in un documento ufficiale prodotto come ministro in carica del governo Monti ne abbia radicalmente contestato le conclusioni.13 In Italia circolano le idee di moda, ed è di moda proporre che le politiche pubbliche che si fanno sono eccessive e che sia semplice e doveroso tagliarle.

La crisi dell’Italia nasce da un eccesso di Stato: la rinascita verrà dal ridurlo drasticamente, tagliando la tassazione e affidandosi sempre più all’azione spontanea dei singoli e delle imprese. Di più, l’attenzione è tutta concentrata sul tempo presente e sulle azioni a breve, brevissimo, di grande visibilità: l’Italia rinascerà abolendo le Province. Non vi è spazio e interesse per i temi più importanti nei processi di sviluppo di lunga lena: dal rafforzamento dell’istruzione14 allo sviluppo delle industrie. Tutta l’attenzione di governo è, ad esempio, centrata sulla riduzione del cuneo fiscale e contributivo: obiettivo certamente condivisibile, ma parziale. Una riduzione anche significativa del costo del lavoro non muta l’insufficiente capacità complessiva del sistema industriale italiano (del tutto evidente dai dati di più lungo periodo) di accrescere la propria produttività e di costruirsi basi competitive più solide. La manifattura italiana richiede una politica industriale attenta e incisiva.15

Forse tutto ciò non è casuale. Una discussione confusa, ideologica, di breve periodo è il terreno ideale per l’affermarsi di interessi costituiti. Spesso si argomenta, a ragione, che le politiche industriali sono pericolose perché possono favorire posizioni di rendita: anche se da questo, curiosamente, non si deduce che bisogna farle con attenzione, ma che non bisogna farle del tutto. Assai meno si riflette sulla circostanza che la totale assenza di una strategia di politica industriale, come in Italia, produce non il libero mercato dei libri di testo ma un Far West di decisioni estemporanee a vantaggio di singoli: le vicende del “salvataggio” dell’Alitalia (che ha visto la partecipazione di importantissime banche e imprese italiane) mostrano come proprio l’assenza di regole e criteri di fondo per le politiche industriali sia il terreno ideale per interventi particolaristici. Una riflessione certamente attenta, ma coraggiosa, andrebbe fatta sui possibili nessi fra gli interessi dei gruppi di controllo dei maggiori giornali, le loro linee editoriali e i provvedimenti di governo.

Scarsa traccia di tutto ciò, purtroppo, si ritrova nelle proposte politiche della sinistra italiana, che appare ancora, per molti versi, “giocare in trasferta”: all’inseguimento di temi e modelli tipici di altre famiglie politiche, nella convinzione (che si è sempre rivelata erronea) che ciò possa riportarle un consenso perduto, affascinata da bizzarre parole d’ordine secondo le quali, ad esempio, il liberismo sarebbe di sinistra. Nostalgie e recriminazioni sul passato vanno accuratamente evitate: ma è certamente utile una riflessione meno distratta su cosa possa essere una sinistra “moderna” e sui punti fondanti di un suo programma di politica economica. In questa riflessione, la capacità pubblica di produrre e di diffondere conoscenza e di sostenere, accompagnare, influenzare le trasformazioni di lungo periodo delle imprese e delle industrie dovrebbe trovare uno spazio importante.

 


 

[1] Per una illustrazione più ampia del dibattito e delle iniziative di politica economica si rimanda a G. Viesti, La riscoperta della politica industriale. Per tornare a crescere, in “Economia Italiana”, 3/2013.

[2] Si vedano, ad esempio, OECD, Perspectives on Global Development 2013. IndustrialPolicies in a Changing World. Shifting up a Gear, Parigi 2013; K. Warwick, Beyond Industrial Policy. Emerging Issues and New Trends, in “OECD Science, Technology and Industrial Policy Papers”, 2/2013, disponibile qui.

[3] Si veda McKinsey Global Institute, Manufacturing the Future. The Next Era of Global Growth and Innovation, novembre 2012, disponibile qui.

[4] Si vedano ad esempio le interessanti considerazioni di G. P. Pisano, W. C. Shih, Producing Prosperity. Why America Needs a Manufacturing Renaissance, Harvard Business Review Press, Boston 2012.

[5] Si veda, ad esempio, D. Rodrik, The Past, Present, and Future of Economic Growth, in “Global Citizen Foundation Working Paper”, 1/2013, disponibile qui ; D. Rodrik Structural Change, Fundamentals, and Growth: an Overwiev, Institute for Advanced Studies, settembre 2013, disponibile qui.

[6] J. E. Stiglitz, J. Y. Lin, C. Monga, The Rejuvenation of Industrial Policy, World Bank, Policy Research Working Paper n. 6628, settembre 2013, disponibile qui; J. E. Stiglitz, J. Y. Lin (a cura di), The Industrial Policy Revolution I. The Role of Government Beyond Ideology, Palgrave Macmillan, Basingstoke 2013.

[7] European Commission, A Stronger European Industry for Growth and Economic Recovery, COM(2012) 582 final, Bruxelles, 10 ottobre 2012, disponibile qui.

[8] Va tenuto presente che molte di esse sono particolarmente interessate a temi e questioni locali, relative agli specifici territori di insediamento, esclusivamente nel Centro-Nord del paese.

[9] Si vedano i tanti, importanti e documentati contributi apparsi su www.roars.it

[10] Anche per l’indirizzo ideologico di una parte delle riviste scientifiche del mondo anglosassone, elevate a principale parametro di giudizio.

[11] F. Giavazzi et al., Analisi e raccomandazioni sui contributi pubblici alle imprese. Rapporto al presidente del Consiglio e ministro dell’Economia e delle finanze e al ministro dello Sviluppo, delle infrastrutture e dei trasporti redatto su incarico del Consiglio dei ministri del 30 aprile 2012, 22 giugno 2012, disponibile su qui.

[12] Si veda D. Cersosimo, G. Viesti, Poli tecnologici meridionali, sviluppo e politiche industriali, in “Economia e politica industriale”, 2/2013.

[13] La citazione è tratta da Economia Reale, Uscire dalla crisi. Riprendere la crescita. Come? Quando?, supplemento a “Il Sole 24 Ore”, 5 dicembre 2013, p. 103. Per una analisi approfondita si veda P. Giarda, E. Flaccadoro, I trasferimenti alle imprese nel bilancio dello Stato, in Analisi di alcuni settori di spesa pubblica. Presidenza del consiglio dei ministri, Ministro per i rapporti con il Parlamento delegato per il programma di governo, Roma, marzo 2013, pp. 221-27, disponibile qui.

[14] Il paese assiste totalmente indifferente al parziale smantellamento del suo sistema universitario, in particolare nel Mezzogiorno.

[15] Alcune proposte sono in G. Viesti, op. cit.

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