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Le proposte di riforma della commissione governativa: alcuni interrogativi

Written by Michela Manetti Monday, 04 November 2013 16:00 Print

La Relazione della Commissione per le riforme costituzionali, salvo alcune seppur importanti eccezioni, ha circoscritto il suo lavoro alla disamina e riproposizione di alcune riforme che, negli ultimi vent’anni, erano già state prese ripetutamente in considerazione. Al di là della questione della scelta fra monocameralismo e bicameralismo differenziato e dei limiti della ripartizione di competenze fra la Camera e il nuovo Senato suggerita dalla Commissione, degne di nota sono la proposta del cosiddetto “voto a data fissa” – purché accompagnato da una limitazione del ricorso alla fiducia – e quella dell’introduzione di due nuovi istituti: l’iniziativa legislativa popolare indiretta e la consultazione come condizione per l’esercizio delle potestà normative secondarie. Centrali e controverse rimangono però le questioni della forma di governo da adottare e della personalizzazione della politica.

 

La scelta operata dalla Commissione per le riforme costituzionali, non senza ragione, è stata quella di considerare più proposte diverse, tra le quali sarà poi il Parlamento a scegliere. A tale scopo sarebbe stato interessante, per le Camere come per l’opinione pubblica, poter disporre di una riflessione organica, che indagasse a fondo il significato complessivo di ciascuna alternativa, mettendo in luce i percorsi che collegano, più o meno necessariamente, le scelte riguardanti i singoli temi. Una volta sfumata la prospettiva (indubbiamente preferibile) di interventi limitati o “chirurgici” sulla Costituzione vigente, l’onere che il Parlamento deve assolvere consiste invero nel giustificare in forma complessiva le proprie scelte. Al di là degli interventi sul numero dei parlamentari e sull’attribuzione del voto di fiducia a una sola Camera, si tratta insomma di valutare il quantum di innovazione che la Costituzione repubblicana effettivamente richiede, e che può sopportare senza rimanerne stravolta.

Salvo qualche significativa eccezione, la Relazione della Commissione si limita invece a ricapitolare le proposte di riforma che negli ultimi vent’anni sono state suggerite e discusse, lasciando spesso indeterminati gli effetti sistematici di ciascuna. Per fare l’esempio più semplice: nel testo viene esaminata la possibilità di adottare un sistema monocamerale, abolendo il Senato – o detto più pudicamente «unificando le due Camere, che godono di pari dignità costituzionale». Se ne desume, correttamente, la necessità di costituzionalizzare il sistema delle Conferenze, secondo ciò che una parte della dottrina propone da tempo, sulla base del fatto che questo è l’unico raccordo istituzionale dimostratosi sinora capace di funzionare. Sarebbe tuttavia necessario precisare con quali poteri e con quali effetti le Conferenze verrebbero chiamate a decidere, considerando altresì che una scelta del genere, accentrando in una sola Camera il potere legislativo e nell’esecutivo la gestione delle relazioni con le autonomie, richiede un’accurata ponderazione dei rapporti reciproci.

La Relazione si limita invece a sottolineare che il monocameralismo, se inteso come unificazione delle due Camere e non come pura e semplice abolizione del Senato, incontrerebbe minori resistenze da parte di quest’ultimo e gioverebbe alla stabilizzazione della forma di governo. Su tutto sembra prevalgano dunque due considerazioni di efficienza: l’una, a breve termine, relativa all’approvazione della riforma costituzionale, l’altra, duratura, riguardante l’innegabile semplificazione che il venir meno di una delle due Camere garantirebbe alla vita dell’esecutivo.

Vero è che la Commissione al monocameralismo preferisce dichiaratamente l’ipotesi del bicameralismo differenziato, che viene trattato con maggiore dovizia di svolgimenti, sia con riguardo alle modalità di elezione dei senatori, sia rispetto alla distribuzione delle competenze tra le due Camere. Anche su questo tema, tuttavia, sembra di poter registrare una certa reticenza, come se il rispetto dovuto al Parlamento impedisse di indicare chiaramente una visione d’insieme. Scendendo nel dettaglio, è difficile dire se le quattro tipologie di leggi individuate al fi ne di scriminare le competenze legislative di Camera e Senato evitino effettivamente “incertezze e confl itti” sul procedimento da seguire, anche perché, probabilmente, nessuna ripartizione immaginabile potrebbe farlo. Certo è che la categoria delle leggi organiche, della quale si prospetta l’introduzione, non sembra agevolare lo scopo; così come non lo agevola la categoria delle leggi bicamerali. Le prime vengono infatti definite come leggi «particolarmente significative per il sistema politico-costituzionale» e sembrerebbero identificarsi, sulla base degli esempi addotti, con le leggi “costituzionalmente obbligatorie” teorizzate nella giurisprudenza costituzionale sul referendum abrogativo; le seconde sarebbero le leggi che «riguardano l’ordinamento e le funzioni di Regioni e autonomie locali nonché i rapporti con lo Stato che non coinvolgano il rapporto fiduciario tra Parlamento e governo». In entrambi i casi non risulta sufficientemente precisato l’ambito di applicazione delle nuove categorie, se non con rinvio alla necessità che sia la stessa Costituzione a stabilirlo.

Ma il punto è proprio questo: come insegna l’esperienza dei regolamenti parlamentari in materia di leggi sulle quali si può chiedere il voto segreto, è la determinazione concreta delle materie a stabilire l’esatto equilibrio dei poteri in giuoco. Il risultato è che il peso rispettivo di Camera e Senato, nel procedimento legislativo, viene lasciato in gran parte indeterminato, aprendosi a due diversi assetti, non certo equivalenti: il primo, in sostanziale continuità con quello vigente, caratterizzato dall’esigenza di riflessione e di ponderazione da parte della seconda Camera; il secondo basato invece sul tendenziale accentramento nella Camera delle decisioni politiche più o meno permanenti. Lo conferma l’alternativa lasciata aperta in materia di leggi organiche, laddove si ammette che esse, pur dovendo essere preferibilmente riservate all’esclusiva approvazione della Camera (salvo il richiamo del Senato), potrebbero anche sottostare al procedimento bicamerale. L’alternativa non viene però esplicitamente esaminata. In controluce è dato cogliere la convergenza che, contro i fautori della semplificazione, si è prodotta tra coloro cui preme in generale la sopravvivenza di una adeguata dialettica parlamentare e coloro che vogliono comunque assicurare un peso rilevante alla rappresentanza delle autonomie nel procedimento legislativo. Entrambe le posizioni contestano, con qualche ragione, che al Senato delle autonomie possa negarsi la partecipazione a pieno titolo all’approvazione di determinate leggi “di struttura”: in primis, della legge elettorale, che rappresenta l’esempio tipico di legge organica.

Forti della loro dislocazione su diverse sponde dello schieramento politico, le ragioni del dibattito e dell’equilibrio tra rappresentanza generale e rappresentanza delle autonomie riescono quanto meno a mettere in dubbio che nella disciplina del procedimento legislativo la “semplificazione dei processi decisionali” possa prevalere unilateralmente.

Tra le novità che dobbiamo alla Relazione si segnala la proposta di introdurre “il voto a data fissa” per tutte le leggi, a esclusione di quelle costituzionali, organiche e bicamerali, fermo restando che il numero dei disegni di legge per i quali il governo potrebbe richiedere la speciale procedura non è illimitato. Benché si tratti di un’idea già diffusa tra le forze politiche, è la Commissione a darne per la prima volta un’elaborazione compiuta. In essa si salvaguardano alcuni elementi essenziali per la imputabilità della deliberazione all’Assemblea (e non direttamente al governo): in primo luogo, la necessità di un voto preliminare dell’Aula sulla ammissibilità della richiesta presentata dall’esecutivo; in secondo luogo, la garanzia che il termine fissato per il voto consenta in ogni caso un’adeguata istruttoria parlamentare; infine, il potere della Camera di introdurre modifiche al testo presentato dal governo, purché quest’ultimo le condivida.

Anche la limitazione di questa speciale procedura a un numero determinato di disegni di legge concorre a ribadirne l’eccezionalità rispetto alle regole generali del procedimento legislativo, che, ex articolo 72 della Costituzione, attribuiscono all’Assemblea il potere-dovere di esaminare e di votare separatamente, con tutte le modifiche che risultino opportune, ciascun articolo dei progetti sottoposti alla sua approvazione. L’efficacia di tale limitazione è tuttavia messa in dubbio dal rinvio al regolamento della Camera per la definitiva fissazione del numero in questione: nessuno può ignorare, infatti, che il rispetto dei regolamenti parlamentari è affidato, secondo la costante giurisprudenza costituzionale, alla stessa Aula dalla quale emanano, e che l’applicazione imparziale delle norme regolamentari, in presenza di un presidente di Assemblea considerato, da vent’anni a questa parte, espressione della maggioranza, rischia di degradare ad “antico feticcio”. Se i voti a data fissa devono considerarsi eventi eccezionali, è logico insomma che sia la Costituzione a stabilirne il numero, anziché il regolamento parlamentare.

Una volta introdotta tale necessaria integrazione, la disciplina proposta dalla Commissione – a differenza di quelle circolate in precedenza – eviterebbe che la Camera venga sostanzialmente spogliata del proprio potere legislativo a favore del governo. Resta il fatto che tale potere – ove venga richiesto e concesso il voto a data fissa − si riduce all’alternativa tra un sì e un no, o al massimo a una collaborazione con il governo per il miglioramento del suo disegno di legge. In pratica, il risultato è equivalente a quello che si ottiene attualmente con la ripetizione delle questioni di fiducia “tecnica” apposte dal governo o sul testo originario del singolo articolo o sul maxiemendamento sostitutivo di uno o più articoli, che lo stesso governo ha elaborato tenendo conto delle diverse posizioni manifestate dalla maggioranza (ed episodicamente dall’opposizione). Si tratta cioè di una razionalizzazione della pratica vigente che ha il pregio di chiarire la dialettica tra governo e Parlamento, nella misura in cui rende l’Aula responsabile delle eventuali modifiche approvate e il governo responsabile della scelta di rifiutarle. In effetti, una delle critiche mosse ai maxiemendamenti si basa sul fatto essi appaiono spesso strumento di una negoziazione opaca, della quale l’esecutivo è costretto ad assumere in prima persona la paternità.

Ciò detto, l’istituto del voto a data fissa ha un senso soltanto se contemporaneamente viene bandito il ricorso alla questione di fiducia su tutti gli altri disegni di legge governativi, ribadendo la generale libertà del Parlamento di discutere e modificare i testi legislativi, da chiunque provengano. È questo l’insegnamento della sentenza 22/2012, che ha giustificato l’inemendabilità (relativa) dei decreti legge sulla base della specialità del procedimento di conversione rispetto al procedimento legislativo ordinario: specialità discendente a sua volta dalla straordinaria necessità e urgenza del provvedere ai sensi dell’articolo 77 della Costituzione. È bensì ammissibile che con revisione costituzionale si prevedano un altro procedimento speciale e un’ulteriore ipotesi di inemendabilità, basati sull’urgenza “soggettiva” attribuita dal governo a determinati disegni di legge. Se però non si introduce altresì, nel testo della Costituzione, un limite esplicito all’ammissibilità della questione di fiducia nel corso del procedimento legislativo, il rischio è che ne venga ribadito non il principio generale dell’articolo 72 della Co-stituzione, ma il potere derogatorio che viene sinora consuetudinariamente esercitato senza alcuna limitazione. Il silenzio serbato al riguardo può, in altri termini, significare che la Commissione intende dotare il governo di una corsia preferenziale per l’approvazione di testi blindati in aggiunta tanto a quella, speciale, della quale già dispone (in virtù della ricordata giurisprudenza costituzionale) nell’ambito della procedura di conversione ex articolo 77 della Costituzione, tanto a quella, generale, cui già può ricorrere nel procedimento legislativo ordinario. Anche in quest’ultimo, infatti – a differenza di quanto sembra ritenere la Commissione – l’esecutivo può presentare maxiemendamenti e apporvi la questione di fiducia, ottenendo una rapida deliberazione tramite il contingentamento dei tempi oppure tramite la richiesta della procedura d’urgenza, come l’esperienza di molte leggi-lampo delle ultime legislature insegna.

Ora, per quanto si possa giuocare con le parole, non si può scambiare la richiesta di “tempi certi” con la richiesta di “testi certi”, ossia immodificabili, che certo rafforza il ruolo del governo ma colpisce al cuore la posizione del Parlamento nel sistema – a meno appunto di non rappresentare un’eccezione. Ambiguo suona, in quest’ottica, il dichiarato trade-off tra introduzione del voto a data fissa e limitazione del ricorso al decreto legge: quest’ultima è una misura ritenuta unanimemente indispensabile per contrastare una prassi illegittima, e non può a rigor di termini essere scambiata con la legittimazione, su altro piano, della medesima prassi. La “degenerazione del procedimento legislativo” che la Relazione condanna, facendo eco a una vasta riflessione dottrinale, rischia invero di limitarsi alla disomogeneità dei testi legislativi e degli emendamenti, che rappresenta soltanto una delle molteplici storture messe in luce dalla dottrina. Sicché lo scopo complessivo della Relazione potrebbe apparire quello di legittimare, in generale e non in via di eccezione, il potere del governo di imporre al Parlamento degli aut aut in materia legislativa, salvo l’obbligo di renderne omogeneo l’oggetto. Ma in tale eventualità (per nulla auspicabile), sarebbe mille volte preferibile imporre in forma generale il voto a data fissa, vietando senz’altro il ricorso estemporaneo alla questione di fiducia: in tal modo infatti la facoltà dell’esecutivo di scegliere i provvedimenti sui quali non intende consentire una dialettica parlamentare sarebbe almeno esercitata in modo trasparente e prevedibile. Se vi è indecisione sul punto, essa discende evidentemente dalla diversità tra le forme di governo che la Relazione propone, senza volere o potere indicarne una preferita.

Accanto al “voto a data fissa”, altra novità che dobbiamo alla Relazione è l’iniziativa legislativa popolare cosiddetta “indiretta”. Si tratta di una disciplina equilibrata, che innova la Costituzione senza snaturare l’equilibrio fondamentale da essa istituito tra i diversi circuiti della democrazia, correttamente sollevando il referendum abrogativo da una missione incompatibile con la sua natura.

Pure condivisibile è la proposta di introdurre l’istituto della consultazione come condizione per l’esercizio delle potestà normative secondarie. Essa va tuttavia completata prevedendo che l’autorità competente debba fornire una pur sommaria motivazione, laddove si discosti dalle indicazioni e dalle richieste che gli interessati hanno formulato in sede di consultazione − secondo la logica che presiede all’istituto del notice and comment statunitense, già applicato dal nostro legislatore al potere normativo di alcune Autorità indipendenti. Più in generale, si dovrebbe analizzare il rapporto tra le consultazioni proposte e i pareri parlamentari, che costituiscono oggi una importante forma di controllo sull’operato del governo. Si tratta di due meccanismi che potrebbero vantaggiosamente sommarsi, assicurando una verifica tanto dall’alto quanto dal basso su atti normativi che occupano ormai un ruolo centrale nel sistema delle fonti.

Nel complesso, le due proposte in esame giuocano un ruolo assai importante nella Relazione. Assieme alle competenze normative del nuovo Senato, dai contorni peraltro variabili, esse costituiscono infatti l’unico pendant rispetto all’obbiettivo primario della Relazione, che consiste nella semplificazione dei processi decisionali all’interno delle istituzioni. È ovvio tuttavia che l’ampliamento degli istituti di democrazia diretta – a meno di non snaturarne la funzione − non appare in grado di compensare una restrizione eccessiva della dialettica tra i soggetti politico-costituzionali. In altre parole, queste proposte sembrano idonee a integrare una forma di governo fedele al principio del dibattito parlamentare, fungendo anche da pungolo all’attività dei partiti politici; esse risulterebbero invece sviate all’interno di un regime ispirato alla logica della personalizzazione. Anche il tema della partecipazione democratica, come quello del voto a data fissa, rinvia dunque inevitabilmente alla scelta della forma di governo, cui è dedicata la parte più impegnativa della Relazione. Al riguardo è sufficiente limitarsi a osservare che tra le tre alternative presentate la razionalizzazione della forma di governo parlamentare si segnala positivamente, in quanto indica una netta inversione di tendenza rispetto alla personalizzazione della politica. Almeno una parte della Commissione vede, dunque, tale fenomeno non come un destino ineluttabile delle democrazie occidentali ma come una deriva da contrastare, riconoscendo che le aperture sinora mostrate al riguardo dal nostro sistema hanno dato frutti velenosi. Più velenosi che altrove non solo a causa di una disciplina elettorale cosiddetta “di contorno”, del tutto disarmata rispetto alle esigenze del confronto tra leader (come la Commissione riconosce), ma in ragione di una cultura politica e, at large, di una mentalità collettiva incapaci di mediare e razionalizzare, per quanto possibile, gli effetti del leaderismo. Inutile ricordare, al riguardo, la cronaca degli eventi che nel “caldo settembre” del 2013 hanno messo in secondo piano tutta la normale attività delle istituzioni politiche. Attenua in parte la soddisfazione il fatto che al contempo la Commissione – salvo errore, in modo unanime − ritenga un dato incontrovertibile la prassi consistente nella indicazione del candidato alla presidenza del Consiglio dei ministri sulla scheda elettorale. A tale prassi (frutto com’è noto di una scelta legislativa discussa e discutibile) viene anzi attribuita la dignità di fatto normativo, facendo appello all’acquiescenza che i presidenti della Repubblica avrebbero costantemente manifestato al momento di conferire l’incarico per la formazione del governo. Non si comprende tuttavia perché, in sede di riforma costituzionale, sia necessario valorizzare l’esperienza pregressa, che si è svolta nel suo complesso sotto il segno dell’improvvisazione, producendo effetti negativi sul funzionamento dei partiti. Per meglio dire, questa esigenza non può essere universalmente condivisa, in quanto fomenta la logica della personalizzazione, che trova il proprio compimento nella forma di governo semipresidenziale e nella “forma di governo parlamentare del primo ministro”.

Quest’ultima appare indubbiamente la più insidiosa, anche perché è proposta nella Relazione come terza via, o equo compromesso, tra regime semipresidenziale e regime parlamentare razionalizzato. Essa risulta essere invece una forma di governo semplicemente squilibrata: nessuna technicality, per quanto astuta, può sottrarla al giudizio negativo cui è andata soggetta tanto in dottrina quanto in sede di referendum popolare.

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