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Uscire dalla palude del dibattito. La relazione della Commissione per le riforme

Written by Cesare Pinelli Monday, 04 November 2013 16:00 Print

La Commissione per le riforme costituzionali, ricorrendo al metodo della democrazia deliberativa e superando le divergenze tra mondo accademico e mondo politico, è riuscita a redigere un insieme organico di proposte che riguardano l’elezione e le competenze del Senato, il riassetto dei rapporti fra Stato e autonomie territoriali, la forma di governo e la legge elettorale. Non ha però mancato di prospettare innovazioni ignote al dibattito politico corrente, ma necessarie, secondo molti costituzionalisti, a superare le maggiori distorsioni dei processi di produzione normativa. Indipendentemente dall’immediato seguito parlamentare delle riforme in una legislatura tanto contrastata, la Relazione pone le premesse per una strategia di politica costituzionale centrata sulla ricerca dei rimedi a modalità patologiche di funzionamento delle istituzioni.

 

Il disegno di legge costituzionale AS 813/2013, approvato in prima lettura da entrambe le Camere, prevede un procedimento speciale per la revisione delle norme dedicate alla struttura bicamerale del Parlamento e al procedimento legislativo, all’impianto delle autonomie territoriali e alla forma di governo, con una contestuale riforma della legge elettorale. Al file di acquisire proposte su tali temi, il governo ha istituito nel giugno scorso una Commissione, composta da trentacinque esperti e coadiuvata da un Comitato di redazione di sette membri, incaricandola di redigere entro il 15 ottobre una relazione.

Prima di parlare della Relazione finale della Commissione per le riforme costituzionali, completata un mese prima della scadenza, meritano qualche accenno i lavori della Commissione.1 Nel trentennale dibattito sulle riforme, era il primo caso in cui un gruppo consistente di studiosi, in gran parte costituzionalisti, poteva formulare proprie proposte, ufficiali benché, naturalmente, non vincolanti. La Commissione non poteva agire come un organo politico, e infatti le conclusioni sono state approvate con il sistema del consenso, senza voto; ma, vista l’ampia composizione, rappresentativa di divergenze anche politiche sui punti più controversi, non poteva nemmeno funzionare come una squadra di consulenti. Grazie al presidente, il ministro Gaetano Quagliariello, e a Luciano Violante, delegato dal ministro a presiedere il Comitato di redazione, si è affermato, invece, un percorso originale, quello di procedere con il metodo della democrazia deliberativa. Quindi, approfondimento delle singole questioni, ricerca dei costi e dei vantaggi delle soluzioni per ciascuna praticabili, individuazione di quelle condivise o, diversamente, delle alternative lasciate aperte. Questo modo di lavorare va apprezzato in quanto tale, perché ha consentito per la prima volta di superare la divaricazione tra un mondo accademico non sempre attento alle ricadute effettive delle ipotesi prospettate, se non addirittura imprigionato in vane contorsioni, e un mondo politico quasi sempre interessato al tornaconto immediato di una certa proposta, più che alla bontà del rimedio e alle sue connessioni con gli altri elementi dell’assetto istituzionale. È stata avvertita, piuttosto, la responsabilità di ricercare soluzioni in grado di farci uscire dalla palude del dibattito sulle riforme.

Ma quello che ora soprattutto conta è il risultato. Qual è il valore aggiunto della Relazione rispetto a proposte che circolavano in precedenza? Fino a che punto le scelte compiute tengono conto della praticabilità della loro approvazione? La Relazione disegna un assetto istituzionale innovativo o modifiche di singoli punti dell’assetto in vigore? Dalla Relazione risulta intanto, a parte un orientamento favorevole al monocameralismo, la chiara consapevolezza che l’attribuzione al Senato della «rappresentanza degli enti territoriali, intesi sia come territorio che come istituzioni, e alla Camera dei deputati il rapporto fiduciario e l’indirizzo politico» serva da una parte a «garantire al governo nazionale una maggioranza politica certa, maggiore rapidità nelle decisioni, e dunque stabilità», dall’altra a «portare a compimento il processo di costruzione di un sistema autonomistico compiuto, con una Camera che sia espressione delle autonomie territoriali» (capitolo 1, paragrafo 2).

Volendo specificare queste connessioni, potremmo dire che una riforma della composizione del Senato ha l’effetto di rendere più rapido e certo il conferimento della fiducia ed eventualmente il procedimento legislativo, ma lascia impregiudicati i congegni della forma di governo. Invece, essa incide in modo decisivo sul rapporto fra lo Stato e le autonomie territoriali, tanto da far dire alla Commissione che la scelta del tipo di composizione del Senato risulta a esso «inscindibilmente connessa» (capitolo 1, paragrafo 4). In questo senso, le proposte riguardanti la struttura del Parlamento, il procedimento legislativo e l’impianto autonomistico si possono trattare separatamente da quelle sulla forma di governo e sul sistema elettorale.

Per quanto riguarda la composizione del Senato, a parte l’opinione di quanti hanno ritenuto che un’elezione diretta dei senatori contestuale a quella dei Consigli regionali, e perciò sganciata da quella della Camera, basti ad assicurare il raccordo del potere centrale con le autonomie e l’esclusione del Senato dal circuito fi duciario, la Commissione ha ripreso la “Bozza Violante” della scorsa legislatura nella parte in cui prevede l’elezione dei membri del Senato da parte dei Consigli regionali. La scelta, che si spiega con la necessità di bilanciare il grande peso politico e amministrativo dei presidenti delle Giunte, eletti a suffragio diretto, è stata integrata con la proposta, almeno prevalente, che i senatori siano eletti dai Consigli regionali fuori dal loro ambito, per evitare che le stesse persone svolgano due funzioni legislative, e con quella che anche i Comuni siano rappresentati in Senato tramite l’elezione di loro esponenti da parte dei Consigli per le autonomie locali (capitolo 1, paragrafo 4).

A questa soluzione corrisponde un conforme riassetto delle funzioni del Parlamento e dei rapporti fra Stato e autonomie territoriali. Sul procedimento legislativo la Commissione ha proposto un sistema che semplificherebbe notevolmente quello in vigore. Le leggi approvate da entrambe le Camere con la stessa procedura sarebbero soltanto le leggi costituzionali e quelle riguardanti l’ordinamento e le funzioni degli enti autonomi e i loro rapporti con lo Stato. Tutte le altre sarebbero approvate dalla sola Camera, a meno che il Senato non deliberi entro trenta giorni dalla trasmissione del testo di respingerlo o di modificarlo: nel primo caso la Camera può riapprovarlo in via definitiva, nell’altro lo riesamina deliberando anche qui in via definitiva (capitolo 2, paragrafo 8).

In compenso, il Senato sarebbe titolare di una funzione di controllo che oggi non viene esercitata, determinando enormi disfunzioni e discredi-to della produzione legislativa. Si tratta della valutazione delle politiche pubbliche in termini di impatto regolatorio e di mancato raggiungimento degli obiettivi perseguiti (capitolo 2, paragrafo 16). L’assegnazione di un compito del genere a un’assemblea che non conferisca la fiducia al governo e sia nello stesso tempo collegata all’intera rete delle autonomie territoriali le consentirebbe di specializzarsi in un tipo di controllo meno legato all’indirizzo politico di maggioranza, ma non per questo meno importante. Altre innovazioni rilevanti sono costituite dalla introduzione delle leggi organiche su materie riguardanti il funzionamento dei pubblici poteri nazionali, in grado di evitare la proliferazione di leggi fra loro contraddittorie specie in riferimento all’organizzazione amministrativa, nonché, per eliminare l’abuso dei decreti legge, del voto a data fissa, che consentirebbe al governo di chiedere alla Camera l’iscrizione all’ordine del giorno di un disegno di legge con fissazione di un termine per l’espressione del voto finale, decorso il quale il testo è sottoposto a votazione finale senza modifiche (capitolo 2, paragrafo 11).

Anche il progettato riassetto dei rapporti tra Stato e autonomie territoriali si lega strettamente a quello della composizione del Senato. La Commissione propone, infatti, una eliminazione o una drastica riduzione delle competenze concorrenti Stato-Regioni, che hanno fatto crescere oltremisura il contenzioso costituzionale e le conseguenti incertezze nell’individuazione dell’ente responsabile delle decisioni su un consistente gruppo di materie. Tali materie, a parte quelle su cui si è ritenuta indispensabile la riallocazione in capo allo Stato (ad esempio energia, grandi reti di trasporto, comunicazione), sarebbero affidate alle Regioni, salvo il potere statale di esercitare la clausola di salvaguardia dell’unità giuridica ed economica, per la realizzazione di programmi di interesse nazionale o di grandi riforme economico-sociali (capitolo 3, paragrafo 5). Anche qui un potere simile in tanto può giustificarsi, in quanto la voce delle autonomie sia rappresentata in sede centrale, sulla falsariga della consolidata esperienza tedesca.

La Commissione ha poi ritenuto che un altro fattore di forte disfunzione sia costituito dal fatto che la distribuzione delle funzioni è regolata in modo differente a seconda che si tratti di legislazione o di amministrazione. Nel primo caso il riparto di competenze Stato-Regioni si basa su allocazioni di materie almeno in teoria molto rigide, ispirate a una logica di garanzia, mentre le funzioni amministrative sono distribuite fra tutti gli enti territoriali secondo gli assai elastici principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza. Il risultato è che su una stessa materia possono aversi ventuno leggi regionali e un’amministrazione statale, con rischi di irrazionalità che la Corte costituzionale ha potuto solo in parte arginare. Per superare queste e altre difficoltà, una delle proposte prevalse è stata nel senso che l’attuazione amministrativa della legislazione statale debba spettare allo Stato, che può delegarne l’esercizio alle Regioni o a talune di esse, mentre per l’allocazione delle funzioni e, soprattutto, dei servizi pubblici, più legati agli enti autonomi, continuano a valere i principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza (capitolo 3, paragrafo 8). Del resto, la possibilità che lo Stato possa delegare l’esercizio della funzione amministrativa anche a singole Regioni su loro richiesta obbedisce proprio al principio di differenziazione: se la Lombardia si sente pronta allo scopo e la Calabria no, la funzione amministrativa si alloca conseguentemente in maniera diversa fra Stato e Regione. Sulle questioni, molto dolenti, delle Province e delle Città metropolitane la Relazione non si allontana dai recenti indirizzi legislativi, mentre propone di rafforzare per i piccoli Comuni l’obbligo di esercizio associato delle funzioni, con l’affermazione del principio, da attuarsi con legge bicamerale, di fissare una dimensione minima del Comune (capitolo 3, paragrafo 13).

Infine, è affermata la necessità di ridurre differenziazioni ingiustificate fra le Regioni a statuto speciale e le altre, come la sottrazione delle prime agli obblighi di perequazione (capitolo 3, paragrafo 14), che servono anzitutto a garantire i livelli essenziali delle prestazioni dei diritti civili e sociali e, quindi, il principio di eguaglianza fra cittadini su tutto il territorio nazionale.

Il tema della forma di governo era il più esposto a forti distorsioni mediatiche e politiche di segno opposto, dalla tendenza ad associare l’elezione popolare del capo dello Stato al plebiscitarismo e all’autoritarismo (nonostante François Mitterrand, autore nel 1964 di un libro sulla Quinta Repubblica come “Le Coup d’État permanent”, ne sia divenuto presidente per due settennati) all’idea che un sistema a elezione diretta del presidente della Repubblica sarebbe più “moderno” di quello dove è eletto dal Parlamento, priva di senso per qualunque cittadino di un paese a regime parlamentare.

In Commissione la scelta per un sistema o l’altro è stata da tutti prospettata sulla premessa della pari democraticità e “modernità” di queste forme di governo. Si è piuttosto discusso a lungo sui loro vantaggi e svantaggi dal punto di vista del nostro paese.

Le obiezioni al modello semipresidenziale nella versione della Quinta Repubblica si sono concentrate anzitutto sul divario, denunciato da molti studiosi francesi, fra il grande potere accumulato dal presidente della Repubblica quando, come accade dopo le riforme di un decennio fa, la maggioranza che lo ha eletto coincide con quella parlamentare, e lo scarso grado di responsabilità per l’esercizio di tale potere. In secondo luogo, si sono fatte notare le ricadute di un simile cambiamento della forma di governo su molte altre disposizioni della Parte seconda della Costituzione. In particolare, nell’esperienza repubblicana il presidente della Repubblica ha spesso funzionato da stanza di compensazione delle tensioni tra politica e magistratura anche quale presidente del Consiglio superiore della magistratura e titolare del potere di nomina di un terzo dei giudici costituzionali. Un presidente eletto dal popolo e investito di indirizzo politico non potrebbe svolgere tale funzione e aumenterebbero i conflitti fra politica e magistratura sia adottando il sistema francese anche in questo ambito sia, all’opposto, accrescendo i poteri della stessa magistratura.

Le obiezioni all’ipotesi di stabilizzazione (o razionalizzazione) del modello parlamentare sono state la scarsa legittimazione delle istituzioni politiche di fronte all’elettorato e la mancata soluzione del problema dell’instabilità del governo. Il semipresidenzialismo, si è detto, riuscirebbe a risolvere ambedue questi problemi grazie alla scelta di una persona che dia unità al sistema politico, assicurandogli continuità, grazie alla durata fissa del mandato presidenziale, stabilità, tramite un sistema elettorale che assicuri maggioranze sufficientemente coese, e flessibilità, ottenuta con la revoca del primo ministro quando occorra sedare tensioni politiche o rispondere a esigenze dell’opinione pubblica.

Durante i lavori della Commissione è tuttavia emersa una terza prospettiva, basata su una stretta connessione fra revisione del disegno costituzionale della forma di governo e riforma elettorale, nella quale sono confluiti sostenitori delle prime due (capitolo 4, paragrafo 4).

Sul primo versante si è fatto notare che una decisa razionalizzazione del modello parlamentare segnerebbe una notevole discontinuità rispetto al funzionamento effettivo della forma di governo nell’ultimo ventennio. In particolare, l’introduzione di stabilizzatori automatici del rapporto Parlamento-governo (richiesta di scioglimento della Camera da parte del primo ministro e sfiducia costruttiva), quale adottata, pur in differenti versioni, nelle Costituzioni tedesca e spagnola, va infatti confrontata con un assetto istituzionale ben diverso da quello dei tempi della Commissione Bozzi, quando tali proposte vennero per la prima volta avanzate (1985). Da allora, nonostante l’affermazione di un compiuto bipolarismo, la destrutturazione del sistema dei partiti e le cattive prestazioni della legislazione elettorale hanno aumentato il tasso di instabilità delle coalizioni, con la conseguenza di affidare al presidente della Repubblica il compito di rimediare alle crescenti disfunzioni della forma di governo, fino a caricare sulle sue spalle oneri speciali nella formazione dei governi Monti e Letta. Questa è, allo stato, la principale peculiarità del sistema italiano rispetto a tutti gli altri sistemi parlamentari.

Così stando le cose, la proposta di rivedere i meccanismi di stabilizzazione della forma di governo parlamentare nel senso indicato si è saldata con quella di una riforma elettorale su cui nella Commissione si è registrata una sostanziale convergenza. Si basa su un sistema proporzionale corretto dalla previsione di una sola clausola di sbarramento al 5% e di un premio di maggioranza corrispondente al 55% dei seggi a favore della lista o della coalizione di liste che abbiano raggiunto una soglia particolarmente elevata di voti (da fissarsi fra il 40% e il 50%), premio che, se tale condizione non si realizzasse, sarebbe attribuito in un secondo turno di ballottaggio fra le prime due liste o coalizioni di liste che abbiano ottenuto il maggior numero di voti al primo turno. I candidati, inoltre, sarebbero eletti in base alle preferenze espresse dagli elettori (una o due, nel secondo caso nel rispetto della pari opportunità di genere) (capitolo 5, paragrafo 7).

Si tratta, a mio avviso, di una soluzione tecnicamente ragionevole e politicamente praticabile. Dal primo punto di vista, riesce a eliminare i due maggiori guasti del sistema elettorale in vigore: la frammentazione interna alle coalizioni e l’eccessiva divaricazione fra voti e seggi grazie al premio di maggioranza conferito alla coalizione vincente senza previsione di una soglia minima di voti.

La frammentazione delle coalizioni è stata la vera causa dell’instabilità del sistema politico fin dalla prima fase della Repubblica e si è casomai accentuata nella seconda per via di un bipolarismo costrittivo imposto anche dalla legislazione elettorale, che è sempre andato a scapito dei partiti maggiori della coalizione di governo. Per contrastare la frammentazione, la proposta prevede anzitutto, a differenza della legge in vigore, una sola soglia di sbarramento del 5% per qualsiasi lista, che si presenti cioè da sola o apparentata in una coalizione. Inoltre, il limite minimo per accedere al premio di maggioranza al primo turno è sufficientemente esigente da scoraggiare ricatti di forze minori, anche se, perlomeno nella prospettiva di una ricomposizione del sistema dei partiti, è assai importante anche a questo proposito stabilire il limite minimo (fra il 40% e il 50%). In ogni caso, la soluzione rimedia efficacemente al secondo difetto della legge in vigore, gravissimo soprattutto dal punto di vista democratico e giuridico- costituzionale: quella eccessiva divaricazione fra voti e seggi che può verificarsi ogniqualvolta le liste o coalizioni di liste realmente competitive siano più di due, come è accaduto alla Camera nell’ultima tornata elettorale. La proposta scongiura un rischio del genere sia nel caso in cui una lista o coalizione di liste raggiunga ad esempio la soglia del 40% dei voti e ottenga il premio, perché lo scostamento voti/seggi non supererebbe allora il 15%, sia nel caso in cui non la raggiunga, perché il conferimento del premio deriverebbe da una libera competizione elettorale, al secondo turno, fra le due coalizioni meglio piazzate. In questi termini, la soluzione rafforza il bipolarismo senza ingessarlo, in un contesto che non tende naturalmente al bipartitismo.

Questa fuoriuscita morbida dalla legge Calderoli esprime l’esigenza di un compromesso politico fra la soluzione del maggioritario con doppio turno di collegio e quella del proporzionale corretto. Il secondo turno, eventualità non certa (anche se molto probabile), interverrebbe fra coalizioni di liste a livello nazionale, non fra candidati nell’ambito di ciascun collegio, né si svolgerebbe sulla base di apparentamenti interpartitici all’indomani del primo turno.

Infine, rispetto alla prassi dell’ultimo ventennio, la soluzione non aumenterebbe la personalizzazione della competizione elettorale fra i due leader delle coalizioni maggiori, che richiede casomai un ripensamento del ruolo e della struttura interna dei partiti (capitolo 4, paragrafo 6). A proposito della crisi dei partiti, la Commissione ha sollecitato il varo di una legislazione elettorale di contorno comprensiva di regole sulla democraticità interna e la selezione delle candidature, sul finanziamento della politica, sulle attività di lobbying, sulla comunicazione politica, sul voto di scambio e sui reati elettorali, nonché di una riforma dei regolamenti parlamentari; ma ha pure richiamato la necessità di comportamenti «ispirati a etiche pubbliche e private idonee a far acquisire ai partiti la fiducia dei cittadini» (capitolo 4, paragrafo 7).

Il tema si salda peraltro con quello del grande affanno della democrazia rappresentativa e con l’esigenza di congegni di raccordo con essa di istituti di democrazia diretta, a partire dal referendum. Al riguardo la Commissione propone di introdurre in Costituzione un originale sistema di iniziativa popolare indiretta, che consentirebbe a un numero significativo di elettori (ad esempio 250.000) di presentare al Parlamento, previo controllo della Corte costituzionale, un progetto di legge che, se non accolto entro sei mesi, sarebbe sottoposto a referendum su iniziativa dei promotori, sostenuta da un congruo numero di sottoscrizioni (almeno 500.000). Non solo. A parte le correzioni a certe disfunzioni del referendum abrogativo, la Commissione propone di potenziare l’istituto della petizione popolare, secondo le regole del Parlamento europeo e ricorrendo anche agli strumenti di comunicazione elettronica, e di condizionare l’esercizio del potere regolamentare alla pubblicazione del testo della proposta, con assegnazione di un termine per consentire agli interessati di formulare le loro osservazioni (capitolo 6).

A differenza di quanto di solito avviene, la rivitalizzazione degli istituti di democrazia diretta non viene dunque immaginata contro la democrazia rappresentativa, ma tramite congegni più efficaci e aggiornati di raccordo con l’istituzione parlamentare, compreso il ricorso alla rete, che è ormai parte integrante della vita individuale e collettiva. È una scommessa che vale sicuramente la pena di giocare e che nel frattempo testimonia, assieme alle altre indicate, il valore aggiunto della Relazione. In sede scientifica si è parlato di «ennesimo revival della Grande Riforma » prima ancora che la Relazione venisse resa nota. Un poco di cautela non avrebbe guastato.

Dei tre aspetti dell’organizzazione costituzionale che vengono toccati, quello sulla forma di governo corrisponde all’attuazione dell’ordine del giorno Perassi, votato alla Costituente al fine di correggere le degenerazioni del parlamentarismo attraverso istituti di razionalizzazione; la trasformazione del Senato in Camera rappresentativa delle autonomie territoriali equivale a rivedere utilmente il bicameralismo perfetto, che da mezzo secolo viene ritenuto il prodotto meno felice dell’opera dei costituenti; e l’insieme di correzioni mirate del disegno delle autonomie territoriali varato nel 2001 riflette aspettative molto diffuse fra gli studiosi e in una parte significativa dell’opinione pubblica. Per il resto, la Relazione prospetta innovazioni ignote al dibattito politico corrente (leggi organiche, voto a data fissa, iniziativa popolare indiretta), ma necessarie secondo molti costituzionalisti a superare le maggiori distorsioni dei processi di produzione normativa, e misure legislative congruenti con le riforme costituzionali proposte, a cominciare dalla legge elettorale. L’idea sottostante è che si tratta più di integrare che di cambiare le norme e gli istituti costituzionali e che il tasso di innovazione non si misura con il metro delle modifiche costituzionali, ma con la capacità di combinarle bene con riforme legislative conformi. Da questo punto di vista, indipendentemente dall’immediato seguito parlamentare delle riforme in una legislatura tanto contrastata, la Relazione pone le premesse per una strategia di politica costituzionale centrata sulla ricerca dei rimedi a modalità patologiche di funzionamento delle istituzioni. Aggiungo che una simile strategia si potrebbe combinare con aggiornamenti di alcuni disposti della prima parte della Costituzione che ne sviluppino i rispettivi principi. Dall’integrazione europea ai mezzi di diffusione del pensiero, la nostra Costituzione è stata reinterpretata in via evolutiva, ma sempre sulla base di un testo approvato quando non esistevano l’Unione europea, né la televisione o le reti di comunicazione elettronica: e in molti casi l’opera degli interpreti ha dato tutto quello che poteva dare. Nel frattempo, attendono di venire attuate le disposizioni della prima parte sulle regole del pluralismo politico e sociale. A parte quelle sui partiti, l’esigenza di attuare le disposizioni sui sindacati si ripropone nel momento in cui mostra forti limiti il sistema convenzionale di individuazione della rappresentatività delle organizzazioni sindacali.

Stefano Rodotà ha più volte lamentato a ragione la scomparsa della politica costituzionale, ma l’ha contrapposta all’insistenza dei partiti sulla riforma delle istituzioni, come se ogni ipotesi di riforma esprimesse necessariamente una cultura regressiva, guidata dai miti della semplificazione e della decisione. Questo automatismo, che oggi alimenta un fronte attento solo alle proprie parole d’ordine, perde di vista la questione della responsabilità per l’esercizio del potere politico. Una questione cruciale proprio dal punto di vista democratico e che non si può affrontare se mancano strumenti per assicurare stabilità ai governi e alle maggioranze parlamentari che li sostengono. Ecco perché è pericoloso contrapporre la cultura democratica a una cultura di governo sospettata di prevaricazioni tecnocratiche. Ecco perché questo capitolo fa parte della più ampia politica costituzionale di cui abbiamo bisogno.

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