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Dall'economia della conoscenza ad una società della conoscenza

Written by Melina Decaro Thursday, 27 March 2008 13:52 Print

Il contesto della decisione del Consiglio europeo della primavera del 2000, che ha lanciato la Strategia di Lisbona, è noto. L’ultimo decennio del XX secolo si è chiuso con la fase ciclica fortemente espansiva negli Stati Uniti, mentre l’economia europea rallentava. Il rilancio politico del processo di integrazione europea, con l’obiettivo di creazione della Unione monetaria, ha fatto prevalere le ragioni dei vincoli rispetto alla cultura della crescita, per le difficoltà del processo di convergenza dovute ad alcuni squilibri nei fondamentali macroeconomici e alle politiche monetarie e fiscali diversamente orientate nei paesi membri. Lisbona è simbolicamente al confine d’Europa sull’Atlantico, vede «oltre» l’Unione e si confronta con il mondo in modo strategico, proponendosi per il 2010 come una economia basata sulla conoscenza, la più competitiva del mondo, con un più elevato tasso di occupazione e un rapporto tra investimenti in ricerca e sviluppo e PIL non inferiore al 3%.

Nel 2005, a metà del percorso concordato a Lisbona, il divario di sviluppo negativo persisteva e gli obiettivi erano ancora lontani.

Emergevano i limiti del metodo di coordinamento aperto delle politiche economiche previsto nel 2000 e caratterizzato dall’assenza di vincoli per gli Stati. Il Consiglio europeo ha rilanciato la Strategia di Lisbona puntando su due obiettivi fondamentali, la crescita economica e l’occupazione, semplificando il metodo di coordinamento e di governance. È stato così istituito un ciclo di programmazione di tre anni (il primo per il triennio 2006-08) per il quale si auspica il coinvolgimento dei parla menti nazionali, delle autonomie locali e delle parti sociali, e si prevedono nuovi strumenti operativi: a) Piani nazionali di riforma (PNR) che contengono una prima parte macroeconomica, una seconda riguardante le politiche del lavoro e una terza sulle riforme strutturali e microeconomiche; b) monitoraggio annuale degli obiettivi indicati nei Piani: gli Stati membri devono presentare un Rapporto sullo stato di attuazione del PNR; c) ridefinizione degli indicatori: adozione di griglie di valutazione delle misure varate per conseguire gli obiettivi di Lisbona.1 Il ciclo annuale del nuovo processo di Lisbona si avvia nel mese di gennaio con la presentazione dell’Implementation Package da parte della Commissione europea. Il Consiglio europeo di primavera valuta la relazione della Commissione e prepara gli indirizzi per le Linee guida integrate. La Commissione ne propone a seguire una versione preliminare che poi viene approvata a giugno da parte del Consiglio. Entro il 15 ottobre, gli Stati membri presentano il PNR basato sulle Linee guida integrate, cui segue la fase degli esami-paese. Il processo annuale si conclude, entro il gennaio dell’anno successivo, con la presentazione da parte della Commissione di un «EU Annual Progress Report» per i primi due anni che diviene, nell’ultimo anno di ciascun ciclo, un «EU Strategic Report», che costituisce il punto di partenza per il triennio successivo.

Quanto ai contenuti della Strategia, il Consiglio europeo del giugno 2006 ha rilanciato ulteriormente sulle priorità: investimenti in conoscenza e innovazione, potenziamento delle imprese, PMI in particolare, occupazione per categorie prioritarie. Inoltre, in primo piano è stata posta la sfida per una politica energetica dell’Europa e per lo sviluppo sostenibile dell’UE (SSS). Gli Stati membri dovranno presentare un rapporto su questi temi entro il 15 giugno 2007. La sfida per trasformare l’economia europea in una economia basata sulla conoscenza lentamente evolve verso una sfida ancora più ambiziosa, che riguarda le prospettive non solo economiche ma dell’intera società. Il concetto di Lisbona si intreccia con quello dello sviluppo sostenibile. La Strategia di Lisbona fornisce un contributo essenziale all’obiettivo trasversale dello sviluppo sostenibile, privilegiando soprattutto le azioni e le misure volte ad aumentare la competitività e la crescita economica e a rafforzare la creazione di posti di lavoro e la coesione sociale. L’SSS dell’UE costituisce il quadro generale in cui la Strategia di Lisbona, rifocalizzata su crescita e occupazione, rappresenta il motore di un’economia più dinamica. Le due strategie rilevano che gli obiettivi economici, sociali e ambientali possono rafforzarsi reciprocamente.

Entrambe mirano a sostenere i cambiamenti strutturali, gli investimenti in capitale umano, sociale e ambientale e l’innovazione tecnologica. L’SSS dell’UE stabilisce un metodo per l’elaborazione delle politiche che si basa sul miglioramento della regolamentazione e sul principio che lo sviluppo sostenibile debba essere integrato nell’elaborazione delle politiche a tutti i livelli. Tali livelli di governo cooperano, tenendo conto delle differenze istituzionali e culturali e delle situazioni specifiche degli Stati membri. Per questo, le istituzioni dell’UE devono garantire che le principali decisioni politiche si basino su una valutazione d’impatto di alta qualità – soppesando in modo equilibrato le dimensioni sociali, ambientali ed economiche dello sviluppo sostenibile e tenendo conto della sua dimensione esterna e dei costi dell’inazione – e sulla valutazione ex post dell’incidenza di ciascuna politica.

Da ultimo, il Consiglio europeo della primavera 2007 ha invitato gli Stati a perseguire ulteriori finalità, strumentali alle priorità già definite: rafforzare il mercato interno e la competitività; migliorare la regolamentazione al fine di creare un contesto imprenditoriale più dinamico (riduzione degli oneri amministrativi del 25% entro il 2012, obiettivi nazionali per il 2008); ridurre le emissioni di gas a effetto serra (almeno il 20% entro il 2020 rispetto al dato del 1990). In particolare, la riduzione degli oneri amministrativi implica una preventiva azione di misurazione: per questo vengono individuati settori e aree prioritarie su cui concentrare l’azione e viene adottato l’EU-SCM (Standard Cost Model), uno speciale modello di misurazione.

Le prospettive sono positive: all’iniziativa politica dei Consigli del 2006 e del 2007 corrisponde il miglioramento delle condizioni economiche. A metà del 2007, la congiuntura internazionale ed europea si presenta nel complesso favorevole e le prospettive per i prossimi anni sono buone. I rischi di un hard landing dell’economia degli Stati Uniti sono superati. La crescita americana sarà comunque inferiore a quella europea e nel 2007 si verificherà il sorpasso da parte di quest’ultima. Si viene così a chiudere il differenziale di crescita tra le due aree che ha caratterizzato gli ultimi dieci anni. La crescita europea è trainata dalle esportazioni, in particolare da quelle della Germania. Paradossalmente, ciò avviene in presenza del recente forte apprezzamento dell’euro nei confronti del dollaro. Le previsioni per il medio termine indicano un sostanziale allineamento dei tassi di crescita europeo e americano intorno al 2,5%, a significare che il cambiamento di tipo strutturale dell’economia europea, passato per gli effetti dell’introduzione della moneta unica, configura, ormai, una nuova e più forte specializzazione produttiva, in grado di recuperare posizioni competitive sui mercati mondiali. Se la ripresa europea, in particolare tedesca, si estenderà dalla domanda estera a quella interna, vale a dire ai consumi e agli investimenti, la crescita potrà essere ancora più robusta e, soprattutto, più solida e meno esposta a rischi di shock. In questo contesto, anche in Italia nei primi mesi del 2007 la ripresa congiunturale è buona, pur con elementi di fragilità. Il PIL dovrebbe crescere in media intorno al 2% annuo, comunque al di sotto di quello dell’area euro.

L’Italia e la Strategia di Lisbona Seguendo la nuova linea procedurale prevista dal rilancio della Strategia di Lisbona, il governo italiano ha presentato nell’ottobre del 2005 il PNR. Questo piano è stato ambiziosamente chiamato PICO, acronimo di Piano per l’innovazione, la crescita e l’occupazione, e suggestivo richiamo alla tradizione umanistica. Il Piano è stato redatto da un comitato tecnico ad hoc di alto livello, sotto la supervisione politica di un comitato di ministri, coordinato dal ministro per le politiche comunitarie Giorgio La Malfa, in qualità di coordinatore nazionale per la Strategia di Lisbona. Al processo, guidato da Paolo Savona, capo del Dipartimento per le politiche comunitarie, hanno partecipato le amministrazioni centrali, le regioni e le parti sociali. Il PNR è stato approvato dal Consiglio dei ministri e presentato alla Commissione europea. In continuità con la metodologia avviata dal precedente governo, nel giugno 2006, il ministro per le Politiche europee, Emma Bonino, ha impegnato il Dipartimento nella preparazione del primo Rapporto annuale sull’attuazione del PNR, da presentare entro il 15 ottobre. Il lavoro è coordinato dalla segreteria tecnica del Comitato interministeriale per gli affari europei, il nuovo luogo istituzionale di regia politica, istituito dalla legge 11 del 2005. Il tavolo comune di lavoro con le altre amministrazioni, nella predisposizione del Rapporto, ha avuto successo e ha consentito di raggiungere risultati apprezzati anche dalla Commissione nella sua valutazione del Rapporto nel dicembre 2006.

L’applicazione del metodo di Lisbona per quanto riguarda la verifica dell’efficacia delle politiche ha portato virtuosamente, inoltre, ad introdurre nella nostra PA la cultura del monitoraggio, della valutazione e della semplificazione. La direttiva del 12 marzo 2007 del presidente del consiglio per l’azione amministrativa sottolinea l’importanza di tale metodo. Inoltre, al metodo del coordinamento aperto della Strategia di Lisbona e alla dimensione governativa di rapporto con la Commissione e il Consiglio, si aggiungono altre dimensioni di partecipazione. La dimensione parlamentare è stata attivata: il ministro Bonino, madame Lisbona, ha presentato il Rapporto alle commissioni parlamentari competenti per gli affari europei, attivando una discussione su metodo e contenuti. Sarebbe auspicabile che anche nell’ambito di queste commissioni vi fosse un referente per la Strategia di Lisbona che, in aggiunta ai relatori dei provvedimenti all’esame delle camere, seguisse l’iter delle principali iniziative legislative rilevanti per l’Agenda di Lisbona. Anche le regioni sono state coinvolte; le parti sociali, infine, hanno espresso la loro posizione nell’ambito del CNEL.

Cogliere la sfida per i prossimi anni: adeguamento delle risorse finanziarie e riforma del processo di governance Le criticità dell’esperienza di Lisbona quasi a conclusione del primo ciclo sono note, meno note sono le opportunità e le sinergie che questo primo esercizio sta sviluppando. Alcune prime riflessioni riguardano: a) il riorientamento degli strumenti finanziari in bilancio; b) l’ottimizzazione della sinergia fra programmi comunitari; c) le scadenze del 2009. Per quanto riguarda il primo punto, il 17 maggio 2006 è stato raggiunto un importante accordo inter-istituzionale su «disciplina di bilancio e sana gestione finanziaria», portando così a compimento il negoziato sulle prospettive finanziarie per il periodo 2007-13. L’Accordo, in vigore dal 1° gennaio 2007, ha rappresentato il punto finale di un negoziato complesso, durato oltre due anni, che ha coinvolto venticinque paesi caratterizzati da condizioni economiche e sociali profondamente diverse. L’accordo è stato raggiunto su un tetto di spesa di 864,3 miliardi (1,04% del PIL-UE), inferiore a quanto proposto dalla Commissione (1025 miliardi, 1,24% del PIL-UE), ma comunque superiore a quello del ciclo precedente (745 miliardi). La ripartizione assicura la prosecuzione delle politiche tradizionali, agricola e di coesione, con quote pari, rispettivamente, al 43 e al 35,6% del totale; alle politiche miranti al rafforzamento della competitività viene destinata una quota dell’8,5%. Si prevede infine una clausola di revisione, per cui nel 2008-09 sarà avviato un riesame globale (entrate e spese) del quadro finanziario, sulla base di un rapporto della Commissione, cui sarà pienamente associato il Parlamento europeo. La decisione finale spetterà al Consiglio dell’Unione europea all’unanimità. In tale contesto, si inseriscono le proposte del gruppo di lavoro presieduto da Alain Lamassoure la cui relazione finale sul futuro delle risorse proprie rappresenta un punto di partenza per la riforma prevista per il 2008-09, nella direzione di un maggiore impegno finanziario a favore della Strategia di Lisbona, con particolare riferimento a competitività, reti transeuropee, ricerca e conoscenza. Sarebbe quindi opportuno, già a partire da tale sede, lanciare una proposta di modifica della attuale ripartizione delle risorse proprie, prevedendo un aumento della quota a favore di Lisbona.

In merito al secondo punto, dall’Europa viene un forte impulso alla programmazione, sempre più forte e onnicomprensiva: dai piani settoriali, ai piani di stabilità macroeconomica, ai piani per le riforme, ai piani per lo sviluppo sostenibile, ai piani regionali, ai quadri strategici, ai programmi quadro. Questo può essere, forse, una sorpresa per chi definisce l’Unione europea come l’Europa dei mercati e dei banchieri, ma regole e incentivi finalizzati al superamento degli squilibri sono in realtà un patrimonio dell’Unione. Per essere credibile e efficace, la programmazione deve, tuttavia, essere unitaria e seguire una logica coerente tra i diversi livelli di governance: europeo, nazionale e regionale. Deve esserci sempre più integrazione tra le finalità, trasparenza sugli strumenti e sulle tecniche. Questo è lo sforzo che l’Unione si impegna a compiere. Molti progressi sono stati fatti e sovente gli obiettivi convergono e si sovrappongono: gli strumenti predisposti per raggiungere un obiettivo divengono di fatto utili per conseguirne un altro. L’importante è che ci sia coerenza tra di essi. L’impianto di programmazione 2007-13 dei fondi strutturali è infatti organizzato in modo da trasporre gli obiettivi di Lisbona all’interno dei Programmi operativi per la politica di coesione. In questo contesto, gli Orientamenti strategici comunitari per la politica di coesione (OCS) individuano le priorità comunitarie per accrescere le sinergie tra la politica di coesione e la strategia di Lisbona, tenendo conto delle priorità settoriali dell’UE. Orientamenti microeconomici e per l’occupazione vengono realizzati, rispettivamente, mediante il FESR e il FSE. La trasposizione degli obiettivi di Lisbona viene completata a livello regionale dai Programmi operativi regionali (POR) e nazionali (PON). Gli obiettivi e gli indicatori degli assi prioritari ivi proposti debbono trovare corrispondenza con quelli di Lisbona. Più in generale, il Quadro di riferimento strategico nazionale (QSN) garantisce e definisce la coerenza della strategia nazionale per l’attuazione di Lisbona.

Complementarietà tra Strategia di Lisbona e fondi strutturali Le linee programmatiche del Quadro strategico nazionale 2007-13 convergono nel finalizzare la politica regionale 2007-13 a obiettivi di produttività, competitività e innovazione da perseguire in tutto il paese, in un’ottica di sviluppo sostenibile. È in questa chiave che, nella proposta strategica, viene anche declinata la forte attenzione al fattore umano, alla qualità della vita, all’inclusione sociale, all’ambiente e alle pari opportunità. Il QSN identifica dieci priorità tematiche: 1) valorizzazione delle risorse umane; 2) promozione e diffusione di ricerca e innovazione; 3) energia e ambiente: uso sostenibile delle risorse per lo sviluppo; 4) inclusione sociale e servizi per la qualità della vita; 5) valorizzazione delle risorse naturali e culturali; 6) reti e collegamenti per la mobilità; 7) competitività dei sistemi produttivi e occupazione; 8) competitività e attrattività delle città e dei sistemi urbani; 9) apertura internazionale e attrazione di investimenti; 10) governance e mercati concorrenziali. La coerenza di queste priorità con quelle della Strategia di Lisbona, in particolare per le risorse umane, la ricerca e l’innovazione, è molto stretta. L’unitarietà programmatica realizzata contribuisce a rafforzare gli obiettivi e le priorità strategiche fissate a livello europeo. Gli elementi fondanti della Strategia, realizzata con risorse comunitarie e nazionali e diretta a coniugare gli obiettivi di riduzione dei divari territoriali con gli obiettivi di crescita dell’Unione nel suo complesso, da un lato riconoscono il ruolo indispensabile, per quanto complementare, della politica di coesione per la competitività ed equità del sistema europeo nel suo complesso e, dall’altro, assumono quelle sinergie con l’Agenda di Lisbona che sono anche condizioni di successo per la stessa politica di coesione. La Tabella 1 evidenzia il peso dei fondi strutturali 2007-13 nelle dieci priorità e quindi in quelle più direttamente legate a Lisbona.

 

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A sette anni dalla comunicazione della Commissione «Verso uno spazio europeo per la ricerca», è stato lanciato il settimo Programma quadro 2007-13, con l’obiettivo di portare la politica della ricerca europea al livello delle sue ambizioni economiche e sociali e segnare una svolta: ancora oggi circa il 95% della spesa europea in ricerca è deciso a livello nazionale, e solo il 5% è programmato a Bruxelles in sede comune, con tutte le conseguenze che questo comporta. La Commissione propone uno stanziamento per il periodo 2007-13 di 50.521 milioni di euro. Anche in questo caso, gli obiettivi di Lisbona sono sostenuti da strumenti finanziari previsti da altre linee di programmazione, che però convergono. Rispetto ai programmi precedenti il settimo Programma quadro rafforza le cooperazioni con l’industria mediante le «iniziative tecnologiche congiunte» che combinano investimenti privati e finanziamenti pubblici, semplifica le procedure di partecipazione al programma e introduce l’attuazione del programma per temi e non per strumenti. Sempre per le finalità di Lisbona, il Consiglio europeo del marzo 2006 ha lanciato il Programma quadro per la competitività e l’innovazione (CIP) per il periodo 2007-13, che si propone di contribuire ad accrescere la competitività e la capacita innovativa nell’UE, con particolare riguardo alle piccole e medie imprese, all’eco-innovazione e alle fonti energetiche rinnovabili. Questo programma non riguarda le attività di ricerca e sviluppo tecnologico, già finanziate nell’ambito del settimo Programma quadro. Il Consiglio europeo ha raggiunto un accordo politico per una chiara definizione delle complementarietà tra il CIP e, rispettivamente, il settimo Programma quadro di ricerca e i fondi strutturali dell’UE. La somma complessiva disponibile per il CIP si attesta a 3.621 milioni di euro. Sulla base dell’orientamento generale, il CIP è stato definitivamente approvato il 24 ottobre 2006.

Infine, il 2009 rappresenta senz’altro un anno cruciale per l’Unione europea: per l’obiettivo dichiarato dell’entrata in vigore del nuovo Trattato, per l’avvio del negoziato sulle nuove prospettive economiche e finanziarie, per la crescita e la competitività, con l’avvio del nuovo ciclo di programmazione di Lisbona e per il rinnovo del Parlamento europeo. I cittadini europei potranno, in occasione di quelle elezioni, esprimere il proprio giudizio su progetti di ampio respiro accompagnati e sostenuti da proposte concrete per rendere l’Europa più vicina e più competitiva. Potrebbe essere così possibile, forse per la prima volta in Italia, una cam- pagna elettorale che dimostri come le scelte europee e nazionali siano strettamente collegate e che renda evidente come l’Europa possa essere non un vincolo bensì un’opportunità. L’immagine dell’Unione quale «guardiano sovrano dell’ortodossia del bilancio» va sostituita con l’immagine di un’Europa in grado di stimolare crescita, occupazione e maggiore competitività dei sistemi produttivi. Il mercato globale impone questa competitività e il grande mercato unico e integrato creato in Europa contiene il germe per realizzarla.

La strategia di Lisbona ha indicato gli obiettivi e gli strumenti da adottare a livello nazionale ed europeo, secondo un approccio prima astratto, poi critico, e ora più concreto, come emerge dal rinnovato impegno a conseguire questi obiettivi. In ultima istanza, è ai governi degli Stati membri che spetta la responsabilità e l’onere di realizzare gli obiettivi di Lisbona. Questa è la recente sfida cui i governi sono chiamati a fare fronte e che il nostro governo ha accolto, scegliendo di privilegiare il dialogo con parlamento, regioni ed enti locali, parti sociali. In questa direzione è necessario continuare, rafforzando, mediante l’azione di coordinamento, la trasparenza e il lavoro di ogni giorno, la partecipazione di tutte le istanze al processo normativo comunitario.

 

[1] Nell’ottobre del 2006 è stato istituito, nell’ambito del comitato di politica economica del Consiglio economia e finanza (ECOFIN) il Lisbon Methodology Working Group (LIME WG) con il mandato di sviluppare un framework metodologico per tracciare, analizzare e «modellizzare» le riforme strutturali attuate nell’ambito della Strategia di Lisbona. A tal fine è in corso una riflessione che porta a individuare tre metodi di lavoro: la definizione di nuovi requisiti di reporting per la tracciatura e il monitoraggio delle riforme strutturali; l’analisi a livello microeconomico dell’impatto delle riforme sui fattori sottostanti la crescita; l’analisi degli effetti macroeconomici conseguenti alle riforme tramite modelli di simulazione.

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